книги РЭ архив. Часть 4 / РЭ Тодосийчук 2009 учебник

–розробити механізм надання субвенцій із державного бюджету на цілі регіональної політики відповідно до загальнодержавних пріоритетів;

–розробити нормативно-правову базу щодо реалізації основних положень Бюджетного кодексу з питань формування місцевих бюджетів;

–створити сприятливі організаційно-правові умови для підвищення ефективності функціонування спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку;

–підвищити спроможність органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади щодо розвитку міжрегіонального та прикордонного співробітництва;

–створити економічні умови та сформувати нормативно-правову базу для участі України у відповідних заходах з реалізації політики у рамках ЄС;

–підготувати управлінські кадри для розвитку сфери підприємництва у регіонах.

Для досягнення визначених завдань потрібно:

–збільшити обсяги вітчизняних та іноземних інвестицій у регіони внаслідок пріоритетного фінансування проектів по розбудові транспортної та комунальної інфраструктури;

–підвищити частку високотехнологічної продукції у структурі експорту найбільш експортоорієнтованих регіонів (у Дніпропетровській області орієнтовно до 30,0 %, Донецькій – до 8,8%, Запорізькій – до 16,8 %там. Києві – до 12,5%);

–забезпечити на територіях, де запроваджено спеціальний режим інвестиційної діяльності (СЕЗ та ТПР), прискорені темпи зростання промислового виробництва до 40,0 %, залучення вітчизняних та іноземних інвестицій – до 20,0 %, збільшення робочих місць – на 15%, поліпшення ситуації у соціальній сфері;

–залучити фінансові ресурси українських та зарубіжних інвесторів для освоєння ресурсів слаборозвинутих регіонів, переробки й утилізації виробничих відходів;

–створити економічні та правові умови для еколого-економічного розвитку регіонів у межах загальних параметрів регіональної політики;

–збільшити кількість підписаних спільних угод про міжнародне регіональне та транскордонне співробітництво, підвищити рівень фінансування цих заходів з бюджетів різних рівнів та альтернативних джерел (міжнародні фонди).

8.3.Основні підходи до стратегії економічного розвитку регіонів

Реалізація Концепції державної регіональної політики вимагає

розуміння сутності та форм регіонального економічного розвитку, який розглядається як органічне поєднання та взаємозв’язок функціональнопросторових та галузево-регіональних блоків розвитку територій. В Україні регіональна політика як філософія функціонування внутрішнього ринку та

301

відкритої економіки, яка б ґрунтувалася на концепції використання власних ресурсів розвитку території, створенні фінансових важелів самодостатності регіонів, стимулюванні точок економічного зростання у регіонах, реалізації конкурентних переваг території, є несформованою.

Серед основних причин такого стану називають відсутність науково обґрунтованої загальнодержавної та регіональної стратегії ефективного використання території країни. Подолання цих стереотипів здебільшого адміністративного та галузевого управління регіонами проходить через усвідомлення пріоритету потреб жителів територіальних громад та здатність органів державної влади й місцевого самоврядування досягти економічного зростання шляхом залучення сукупних територіальних ресурсів в економічний обіг, адаптації існуючих і розробки нових механізмів управління внутрішнім і зовнішнім середовищем регіону.

Стратегія регіонального розвитку економіки – система заходів, спрямована на реалізацію довгострокових завдань соціально-економічного розвитку держави з урахуванням раціонального вкладення регіонів у розв’язання цих завдань, які визначаються реальними передумовами й обмеженнями їх розвитку.

Стратегія регіонального розвитку держави неоднорідна стосовно територіальних суб’єктів, що зумовлено істотною різницею між територіями за рівнем забезпеченості ресурсами, структурою господарства, досягнутим рівнем розвитку різних сфер економіки, умовами входження в ринкову економіку тощо.

Тому стратегія регіонального розвитку держави, формуючи і генералізуючи основні цілі та завдання свого розвитку на конкретний період, є основною для розробки у своєму складі збалансованих між собою стратегій економічного розвитку регіонів.

Територіальна організація господарства вимагає розробки механізму реалізації регіональної політики у всіх її напрямах – економічному, соціальному, екологічному, демографічному, національному та ін. Основною формою реалізації регіональної політики є державне регулювання регіональних відносин у зазначених напрямах, передусім, економічні методи дії і стимулювання, формування і створення нормативно-правової бази, розробка цільових програм соціально-економічного розвитку регіонів, регіональних екологічних програм (програм освоєння нових джерел сировини і матеріалів, палива).

З метою забезпечення раціонального поєднання територіальних і загальнодержавних інтересів процеси регіонального розвитку мають регулюватися шляхом умілого поєднання елементів планування, прогнозування і програмування. Саме це вимагає розробки моделей, програм розвитку, застосування індикативного планування.

У розвинутих країнах світу найвищим ступенем економічного розвитку регіональної політики, інструментом державного регулювання планомірного розвитку економіки, підтримки необхідних пропорцій є регіональне планування.

302

Планування включає аналіз, прогнозування соціально-економічного розвитку, визначення раціонального варіанта розвитку, розробку і реалізацію заходів на досягнення визначених цілей. Кінцевим продуктом планування є план – документ, в якому визначено систему взаємоузгоджених завдань, об’єднаних спільною метою, визначеними термінами, методами і послідовністю досягнень.

Основними формами планування є директивна, структурна, індикативна, програмна, стратегічна форма.

Світова економіка перейшла від державного до індикативного планування в 60-ті роки, коли приватний сектор отримав значний розвиток.

Починаючи з 90-х рр. індикативне планування переходить у стратегічну форму. Основні пріоритети розвитку в такій формі визначаються з урахуванням міжнародних інтеграційних процесів, обсягів і темпів зростання виробництва продукції, національного доходу, рівня життя населення, демографічних змін, можливостей науково-технічного прогресу.

Регіональне планування перебуває у тісному зв’язку з бюджетною політикою. В основі бюджетів завжди лежить план чи прогноз розвитку відповідної території. Тому важливим документом, що визначає основи формування і напрями використання фінансових ресурсів на місцевому рівні є програма економічного і соціального розвитку відповідної адміністративнотериторіальної одиниці. У програмі мають бути відображені: 1) аналіз соціально-економічного розвитку території за попередній і поточний роки та характеристика головних проблем розвитку її економіки і соціальної сфери; 2) стан використання природно-ресурсного, виробничого, науковотехнічного потенціалу, екологічна ситуація; 3) шляхи розв’язання основних проблем розвитку економіки і соціальної сфери; 4) цілі та пріоритети в наступному році; 5) система заходів органів місцевого самоврядування щодо реалізації соціально-економічної політики; 6) основні показники соціальноекономічного розвитку адміністративної одиниці (за кожним напрямом); 7) дані про отримання та використання доходів від розпорядження об’єктами права комунальної власності; 8) місцеві програми. Крім того, розробка регіональних планів (прогнозів) є умовою для отримання коштів із державного бюджету.

Прогнозування – це перша стадія планування, яка науково аргументує ймовірні тенденції і напрями стратегічного розвитку, а прогноз містить загальні контури визначених цілей і інструментів їх досягнення. В проектах довгострокових і середньострокових прогнозів і програм повинні відображатися питання вдосконалення регіональної економічної політики, у тому числі можливі зміни економічного механізму регіональних відносин (міжбюджетні відносини, питання управління власністю і використання природних ресурсів тощо). Слід наголосити на прогнозуванні платоспроможного попиту та його регіонального розподілу, вивчення регіональних ринків, оцінка фінансових та інших ресурсних можливостей регіонів, виявлення шляхів і засобів активізації власного потенціалу регіонів для вирішення найважливіших соціальноекономічних та екологічних проблем розвитку.

303

Бюджетне регулювання виступає складовою бюджетного прогнозування і регламентує міжбюджетні відносини. Бюджетне планування охоплює: 1) складання бюджетів різних рівнів; 2) розробку індивідуальних кошторисів витрат для бюджетних установ; 3) взаємозв’язок державних планів економічного і соціального розвитку країни (регіону) та фінансових планів міністерств і відомств із бюджетом; 4) забезпечення єдиного порядку складання бюджетів окремих регіонів, зведених місцевих бюджетів, бюджетів областей і Автономної Республіки Крим у консолідований Державний бюджет.

Бюджетне прогнозування є важливим інструментом управління фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування, оскільки: пов’язує регіональну політику і місцевий бюджет для досягнення довгострокових планів, поліпшує ефективність використання фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування; дозволяє визначити альтернативні шляхи розв’язання зазначених проблем; удосконалює процес формування місцевих бюджетів; дозволяє реально оцінити бюджетну ситуацію і прийняти відповідні рішення; сприяє відкритості та прозорості у прийнятті рішень.

Економічне програмування – це інструмент реалізації планових цілей, який дозволяє державі орієнтувати економіку через регулярний і комплексний вплив на її структуру відповідно до варіанта соціальноекономічного розвитку в межах ринкового механізму. Програма характеризується чітко визначеними системою заходів та завдань на досягнення намічених у плані (прогнозі) цілей, узгоджених за термінами реалізації та складом виконавців і має на меті розв’язання важливих проблем розвитку національної економіки, міжгалузевих, галузевих, регіональних і локальних проблем.

Відповідно до затвердженої Указом Президента України Концепції державної регіональної політики Міністерство економіки розробило проект ”Методичних рекомендацій щодо розроблення регіональних стратегій розвитку”.

Моделі розвитку носять концептуальний, переважно теоретикометодологічний характер. У них мають бути сформульовані загальні макроекономічні умови, необхідні для забезпечення довгострокової економічної стратегії держави в регіонах, збереження загальнодержавного економічного простору.

Програми розвитку мають переважно прикладний характер, розраховані на середньострокове комплексне прогнозування і покликані забезпечити узгодження територіальних і галузевих інтересів, потреб центру та регіонів.

8.4. Поняття та особливості проблемних регіонів

Територіальні диспропорції в соціально-економічному розвитку регіонів існують майже у всіх країнах, незалежно від розмірів, економічного потенціалу, державного устрою і політичної системи. Вони виявляються на всіх рівнях світового господарства – від локального до глобального – і

304

впливають на економічний, соціальний, екологічний клімат в усьому світі і в окремих державах. У зв’язку з цим пошук шляхів мінімізації негативних наслідків територіальних нерівномірностей розвитку, розробка, ефективної регіональної Політики посідає одне з центральних місць у країнах світу, особливо в країнах з високорозвинутою економікою.

Разом з тим існує різниця у підходах та напрямах як формування регіональної політики, так і стратегії у розвинутих країнах та країнах, що розвиваються. Основні напрями регіональної політики розвинутих країн, в основному, спрямовані на розв’язання питань, що стосуються проблемних регіонів: депресивних старопромислових, малорозвинутих (аграрноіндустріальних із екстремальними природними умовами), надмірною концентрацією населення і господарства в межах величезних агломерацій тощо.

Сутність поняття “проблемний регіон” полягає в тому, що ця територія (район, область), самостійно не може розв’язати свої соціально-економічні проблеми чи реалізувати свій високий потенціал і потребує активної підтримки зі сторони держави. Отже, проблемний регіон – це категорія державної фінансової підтримки.

Основними якісними показниками проблемних регіонів є:

1)особлива кризова ситуація, що визначає основну проблему держави і створює загрозу соціально-економічному розвитку країни, політичній стабільності, екологічній рівновазі.

До кризових належать території, які постраждали від впливу природних

ітехногенних катастроф, регіональних широкомасштабних суспільнополітичних конфліктів, що призводить до вимушеної еміграції). Основними критеріями виділення кризових територій є:

– несприятлива екологічна ситуація;

– високий рівень депопуляції населення;

– швидке зростання безробіття та рівня бідності;

– складна фінансова ситуація;

2)наявність ресурсного потенціалу (виробничого, науково-технічного, трудового, природного) – особливо важливе для національної економіки.

Ці регіони в країні можуть стати полюсами росту чи регіонами – локомотивами (наприклад, райони Донбасу). Ефективною формою державної підтримки є державні цільові програми регіонального розвитку. Ще одним різновидом можуть бути ВЕЗ (вільні економічні зони) для (приморських або прикордонних районів);

3)геополітичне та геоекономічне розміщення регіону, яке має особливе значення для стратегічних цілей країни;

4)недостатність власних фінансових ресурсів для розв’язання проблем загальнодержавного або міжнародного значення.

З точки зору регіональної економічної політики головними типами проблемних регіонів є:

– відсталі (слаборозвинуті);

– депресивні;

– прикордонні.

305

До групи відсталих або слаборозвинених належать регіони, які традиційно мають низький рівень життя порівняно з більшістю регіонів країни. Регіони цієї групи знаходяться в стані застою; для них характерна слаборозвинена галузева структура, науково-технічний потенціал, соціальна сфера, а також переважають політичні, етнічні, кримінальні, екологічні проблеми. Розмір ВВП на душу населення менший 50 % від середнього по країні, а розмір грошових доходів на душу населення становить менше 50 % від середнього по країні. Слаборозвинуті регіони ніколи не впливали на економіку країни. В більшості випадків такі регіони розмішуються на периферії.

Держава може надавати допомогу економічно відсталим регіонам у формі розвитку виробничої інфраструктури, стимулювання потоків інвестицій, деяких податкових і кредитних пільг, селективного надання дотацій підприємствам з метою забезпечення мінімальної зайнятості. Внаслідок обмеженості фінансових ресурсів держави основним напрямом є забезпечення саморозвитку регіонів на основі використання власного потенціалу і конкурентних переваг. Збільшення суми між бюджетних трансфертів на користь відсталих регіонів відбуватиметься по мірі прискорення економічного росту в країні.

Депресивні регіони – це такі просторово локальні утворення, в яких через економічні, політичні, соціальні, екологічні та інші причини перестають діяти стимули саморозвитку, отже, немає підстав розраховувати на самостійний вихід з кризової ситуації. Депресивними слід вважати регіони, в межах яких темпи спаду виробництва, рівня життя, зростання негативних тенденцій у сфері зайнятості, демографії, екології, соціальних послуг і т.ін. вищі за макрорегіональні, загальнодержавні.

Депресивні регіони мали достатньо високий рівень виробничотехнічного потенціалу, значну частку промислового виробництва в структурі господарства країни, але через різні причини: зменшення попиту на промислову продукцію, зниження конкурентоспроможності, вичерпання мінеральних ресурсів, погіршення геологічних умов – ці райони втратили своє економічне значення і відносні переваги.

З погляду тривалості депресивного стану виділяють дві групи регіонів:

oдореформені депресивні регіони, регрес яких почався до реформ, а в процесі реформи їх стан ще більше погіршився;

o нові депресивні регіони, які до реформ мали відносно високий рівень розвитку.

Тривалість і масштаб (глибина) регіональної депресії визначаються, як правило, структурою галузей виробництва, де криза стала основною причиною розповсюдження депресії на всю економіку регіону. За цією ознакою депресивні регіони поділяються на:

o старопромислові; o аграрно-промислові; o добувні.

Здебільшого частина депресивних регіонів старопромислові, які сформували свою структуру з кінця XIX ст. до 1960-70 р. р. XX ст. і

306

найбільше постраждали від розриву економічних зв’язків.

Однією із специфічних рис перехідного періоду є суперечність між науково-технічною прогресивністю галузевої структури та її ринковою ефективністю. Внаслідок цього старопромислові регіони, де концентрувалися підприємства ВПК, технологічного обладнання, сільськогосподарського машинобудування, приладобудування, легкої промисловості, опинилися у гіршому стані, ніж ті регіони, що мали велику частку добувних галузей і галузей першого ряду переробки.

Основною ознакою депресивності аграрних територій є зменшення чисельності населення, яке відбувається практично у всіх поселеннях України (скорочення природного приросту, тобто депопуляція). До таких територій відносяться населені пункти з високою часткою зайнятих у сільському господарстві, низьким рівнем доходів населення, негативною динамікою його чисельності.

Скорочення природного приросту спричиняє обезлюднення сіл і разом зі старінням мешканців призводить до того, що на певному етапі частина поселень втрачає можливість самовідтворюватися на власній демографічній базі. Подальша доля таких сільських поселень – деградація і повне вимирання. Із зростанням кількості деградуючих сіл на певній території, погіршується використання її природних і матеріальних ресурсів, господарське обслуговування, зростає безробіття, втрачаються джерела відтворення, знижується рівень життя населення і місцевість занепадає. До деградуючих запропоновано відносити населені пункти з часткою жителів пенсійного віку понад 50 %, в малих поселеннях (з чисельністю населення до

200 чол.) – понад 40 %.

Перспективи виходу регіонів із депресії залежать від зміни макроекономічної ситуації та соціально-економічної політики, яку впроваджують на національному і регіональному рівнях.

Більшість проблем має розв’язуватися на рівні регіону та підприємства шляхом диверсифікації, конверсії, модернізації, реорганізації, реструктуризації, стимулювання розвитку малого бізнесу, поліпшення місцевого клімату, пошуку нових ринків збуту.

Прикордонні регіони відіграють важливу роль у забезпеченні безпеки і міжнародного співробітництва. Прикордонні регіони мають потенціал для активного залучення до інтеграційних процесів, які охоплюють на сьогоднішній день увесь континент. Поняття “прикордонний регіон” означає, що територія, яка до нього відноситься, перебуває під впливом державного кордону. Основними функціями такого регіону є бар’єрна, фільтруюча, контактна.

Виділяють три рівні прикордонних регіонів:

макрорівень (вся країна);

мезорівень (адміністративний регіон);

мікрорівень (прикордонна смуга та населені пункти, які до неї входять).

307

Проблемність або перспективність прикордонних регіонів визначається в основному характером сусідства: якщо немає можливостей для масштабного співробітництва, то ці райони стають периферійними і, відповідно, відстають від інших територій в економічному розвитку.

Прикордонні території мають специфічні фундаментальні риси в інтеграційному процесі – бар’єрність та контактність, завдяки яким вони (разом з функцією переходу від одного народногосподарського комплексу до іншого) забезпечують їх взаємну адаптацію. Під впливом інтеграційних процесів бар’єрні функції кордонів переносяться на зовнішні кордони інтеграційних утворень. Внутрішні кордони в межах ЄС стають прозорими, що дає можливість вільного спілкування як прикордонних, так і загальнодержавних спільнот. У відносинах ЄС скасовуються прикордонні бар’єри для руху товарів, капіталу, робочої сили, уніфіковується нормативноправова база господарської діяльності. Завдяки підвищенню ролі прикордонних регіонів на світовій арені збільшуються повноваження місцевих влад, розширюється їх компетенція у співробітництві з органами влади відповідних територій сусідніх країн. Прикордонне співробітництво дає змогу розв’язати конкретні економічні та соціальні питання безпосередньо для прикордонних областей, зокрема поступово долати нижчий рівень економічного розвитку цих периферійних територій.

Вищою формою прикордонного співробітництвау країнах ЄС стали єврорегіони. Єврорегіони – це міждержавні транскордонні регіональні асоціації, які охоплюють прикордонні області та розвиваються за погодженими планами та проектами. Співробітництво тут відбувається у вигляді розробки спільних комплексних програм економічної, культурної та гуманітарної взаємодії, конкретних транскордонних економічних проектів, розв’язання проблем зайнятості, інфраструктури, екології. В Україні існує можливість створення та ефективного функціонування ще однієї форми регіонального співробітництва – вільних економічних зон на прикордонних територіях.

Тенденції світогосподарського розвитку тією чи іншою мірою відбиваються у специфіці господарювання прикордонних територій, а саме:

забезпечення транскордонного руху товарів в умовах лібералізації світової торгівлі;

виконання контактних та бар’єрних функцій під натиском динамічно зростаючого транскордонного руху населення у формах міжнародної міграції трудових ресурсів, туризму, ділових та освітніх поїздок, які є проявом глобалізації світогосподарських відносин;

утворення регіональних інтеграційних угруповань загострило проблему відсталості, а іноді депресивного стану прикордонних територій як відбитка минулих етапів господарювання;

правове насичення повноважень місцевих органів влади, зокрема в галузі співробітництва з органами влади відповідних територій зарубіжних країн, що безпосередньо виявляються саме у прикордонних регіонах.

308

Майбутнє прикордонних регіонів залежить від того, як швидко Україна вийде із затяжної економічної, політичної, соціальної кризи, від ефективності регіонального управління та впровадження нових форм прикордонного і міжрегіонального співробітництва, вступить в дію закону України “Про транскордонне співробітництво”, що значно розширило б діяльність цих регіонів.

8.5. Специфіка регіональних програм сталого розвитку

В умовах транзитивної економіки окремі регіони розробляють свої моделі поведінки стосовно шляхів і методів переходу до сталого розвитку.

Цілям збалансованого регіонального розвитку найбільше відповідають програми регіонального соціально-економічного й екологічного розвитку, відомі як програми сталого розвитку. Такі програми розраховані на середній термін і передбачають поетапну реалізацію цілей переходу на засади сталого розвитку.

На думку В. Лексина, програма – це спеціально розроблений документ для розв’язання доведеної пріоритетної регіональної проблеми, комплекс заходів нормативно-правового, політичного, економічного, фінансового, соціального, екологічного, виробничого, дослідницького, інформаційного та іншого характеру, вишикуваних у певній послідовності й узгоджених за ресурсами, виконавцями і термінами виконання.

Серед форм реалізації регіональної політики особливе місце займає розробка і реалізація регіональних цільових програм соціально-економічного розвитку регіонів. Перелік таких цільових програм має визначатися при підготовці загальнодержавних концепцій і програм на середньострокову та довгострокову перспективу і входити як складова частина до цих документів. Урахування регіонального аспекту має стати необхідною ланкою у проведенні політики структурної перебудови економіки, екологізації виробництва.

Розробка регіональних програм – це цілеспрямований процес мобілізації всіх можливостей регіонів різних таксономічних рівнів.

Регіональні програми є різновидом цільових комплексних програм, служать інструментом регулювання й управління регіональною стратегією економічного, соціального і науково-технічного розвитку, формою господарської діяльності, способом пріоритетної концентрації ресурсів для розв’язання першочергових, невідкладних завдань.

До складу типової структури цільової програми будь-якого рівня (галузева, районна) повинно входити: обґрунтування і характеристика висунутої для розробки проблеми; цілі та завдання, система заходів, ресурсне забезпечення, розробка механізму управління і контролю за реалізацією програми, оцінка результативності та очікувана ефективність, соціальноекономічні наслідки, а також напрями фінансування робіт, у тому числі й за рахунок коштів держбюджету.

Під програмно-цільовим методом (підходом) розуміють методичне

309

обґрунтування (яке включає і математичний апарат) власне технології прийняття і виконання управлінських рішень.

Розрізняють такі види регіональних програм: міждержавні, державні, власне регіональні та комплексні.

Регіональні програми формуються і реалізуються на рівні областей, районів, міст і випливають із загальнодержавних і територіальних інтересів.

Регіональні програми відрізняються невеликими, порівняно з державними програмами, обсягами робіт і ресурсних затрат, мають цільову спрямованість, точну адресу, конкретне обмеження часових інтервалів і координуються із загальнодержавною концепцією регіонального розвитку і регіональної політики України.

Програми одного регіону погоджуються із системою аналогічних і пов’язаних програм суміжних територій.

Основними завданнями регіональних програм є:

oвирівнювання міжрайонних відмінностей за показниками економічного, соціального і науково-технічного розвитку;

o формування оптимальної територіальної та галузевої структури економіки;

o збалансоване (бездефіцитне) регіональне господарювання в умовах ринку;

o максимально повне й ефективне використання природних, матеріальних і трудових ресурсів регіону;

o розвиток виробництв і сфер відповідно до державної селективної структурної політики;

o охорона довкілля;

o подолання наслідків стихійних лих і техногенних аварій;

o формування інфраструктури інформаційного забезпечення органів управління і господарюючих суб’єктів;

o духовне відродження регіонів, збереження їх історичної спадщини, зміцнення культурного потенціалу, стабілізація суспільнополітичного і правового стану.

Складом і структурою комплексної програми соціально-економічного розвитку регіону є перелік розділів, які відображають змістовну і функціональну характеристики прийнятого до реалізації програмного проекту, зокрема:

–аналіз і оцінка соціально-економічної ситуації регіону (дається опис соціально-економічної ситуації та її наслідків для регіону і виділяються пріоритетні проблеми, які підлягають вирішенню на програмній основі);

–оцінка природних ресурсів і стану навколишнього середовища (характеризуються наявні в регіоні різні види природних ресурсів, їх кількісний стан, можливості використання для цілей регіону та вивозу за його межі; розглядається екологічна ситуація в регіоні та заходи щодо її оздоровлення; виділяються пріоритетні проблеми);

–стан демографічної ситуації та ринку праці в регіоні;

310