Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Земельное право. Учебно-методическое пособие
.pdf
мы земельного права. Они выражают сущность охраны и рационального ис-
пользования земель, основу их правового регулирования и фактического осу-
ществления и должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в зе-
мельных отношениях.
Принцип учёта земли как основы жизни и деятельности народов, про-
живающих на соответствующей территории, в своей основе имеет положения
Конституции РФ. Приоритет охраны земельного участка перед его использо-
ванием рассматривается как баланс между двумя формами бытия земельного
участка – использованием и охраной. Приоритет охраны жизни и здоровья че-
ловека в своей основе имеет положения Конституции РФ о праве каждого на
благоприятную окружающую среду и принципами охраны окружающей среды,
сформулированными в ст.3 ФЗ РФ «Об охране окружающей среды». Принцип,
регулирующий участие граждан и их общественных организаций и религиоз-
ных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, детализи-
руется как в ЗК РФ, так и в актах экологического и градостроительного законо-
дательства.
Согласно принципу о единстве судьбы земельных участков и прочно свя-
занных с ними объектов объекты следуют судьбе земельных участков, за ис-
ключением случаев, установленных федеральными законами.
Приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых
территорий целесообразно рассматривать в контексте экологического законо-
дательства, предусматривающего ограничения в хозяйственном использовании
(вплоть до изъятия) земельного участка в случае установления на его террито-
рии особого эколого-правового режима.
Принцип платности использования земель корреспондирует аналогичной
позиции ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» о платности природопользо-
вания.
Самостоятельным принципом рассматривается деление земель по целево-
му назначению на категории, согласно которому правовой режим земель опре-
деляется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешен-
41
ного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями
законодательства.
Положение о разграничении государственной собственности на землю в
качестве принципа имеет значение для Российской Федерации, её субъектов и
муниципальных образований.
Принцип дифференцированного подхода к установлению правового ре-
жима земель предполагает учет природных, социальных, экономических и
иных факторов при определении правового режима земель.
Регулирование использования и охраны земель осуществляется в интере-
сах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свобод-
ное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным
участком и нашло своё закрепление в качестве самостоятельного принципа: со-
четание интересов общества и законных интересов граждан.
Перечень принципов в ст.1 ЗК РФ не является исчерпывающим, т.к.
предполагается возможность его расширения иными федеральными законами.
Тема 7: Источники земельного права
По общему правилу, под источниками права понимаются различные
формы его внешнего выражения, то есть формы права. В научной литературе
понятие «источник права» употребляется в трех значениях: материальном
смысле — как конкретные, материальные общественные отношения, в идеоло-
гическом смысле — правосознание, в формально-юридическом смысле — фор-
ма права.
Источниками права в юридическом смысле являются и такие формы пра-
ва как правовой обычай, юридический прецедент, правовая доктрина, норма-
тивный договор и нормативно-правовой акт.
Правовой обычай — это исторически сложившееся привычное правило
поведения, санкционированное государством. Обычай является типичным ис-
точником феодального права например, Русская правда — юридический памят-
ник XI века. В России применение обычаев ограничено законодательно, напри-
42
мер, ГК РФ предусматривает только обычаи делового оборота.
Юридический (судебный) прецедент — это судебное или административ-
ное решение по конкретному делу, ставшее образцом для решения аналогичных
дел. По своей сути правовой прецедент представляет собой нормативное реше-
ние, имеющее силу закона.
Правовая доктрина — как компетентное суждение по правовым вопро-
сам на определенном этапе исторического развития признавалась источником
права. В российском государстве правовая доктрина не признается официаль-
ным источником права. Однако все юристы-практики пользуются научными
комментариями законов.
Договоры нормативного содержания — это соглашения различных субъ-
ектов права, которые содержат общие правила, регулирующие отношения сто-
рон. Нормативные договоры являются источниками права преимущественно в
области международных отношений. Нормативное значение договоров призна-
ется во всех системах права.
Нормативный акт — это правотворческий документ, принятый в строго
определенном порядке компетентным органом государства с целью регулиро-
вания наиболее важных общественных отношений. В отличие от других право-
вых актов (актов толкования и правоприменительных актов) нормативный акт
создает новые правовые нормы.
Нормативный акт является наиболее важным и наиболее распространен-
ным источником права для государств, составляющих систему так называемого
писаного права.
Наиболее характерным для России способом правового регулирования
всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централи-
зацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообра-
зие правоприменения. Нормативный акт содержит норму права и отличается от
индивидуального акта, направленного на решение конкретного, индивидуаль-
ного случая.
Исходя из выводов и положений теории государства и права, внешней
43
формой права выступает способ выражения государственной воли властвую-
щей социальной группы и ее возведения в закон, а более конкретно к ней отно-
сятся формы выражения правовых норм. Именно в форме права находят внеш-
нее выражение правила поведения людей, воплощается единство содержания и
формы выражения правовой нормы. Господствующая воля (класса, народа и
пр.) приобретает общеобязательный характер, только если она выражена в со-
ответствующей юридической форме, воплощена в каком-либо юридическом
источнике.
Для источников земельного права, как и для правовой системы в целом,
определяющими являются материальные, экономические условия жизни обще-
ства.
Правовые акты выделяются среди других источников своим стабильным
статусом и полнотой выражения в них государственной воли народа, всесто-
ронностью содержания входящих в них правовых норм. Только правовые акты,
которые содержат нормы права, могут выступать в качестве источников права.
Нормативными актами, выступающими в качестве источников права, в
Российской Федерации являются: конституции, законы, указы, постановления,
распоряжения, положения, приказы, инструкции, решения, нормативные дого-
воры и т.д. Их множественность объясняется необходимостью регулировать
различные по характеру, степени важности, кругу субъектов и объему принад-
лежащих им прав общественные отношения. Регулирование этих отношений
осуществляют различные органы в пределах своей компетенции, поэтому они
издают разные нормативные акты.
Основные признаки нормативно-правовых актов:
1. точное наименование данного акта;
2. нормативный акт издается в пределах компетенции соответствующего
органа;
3. нормативный акт отличается определенностью формулирования пра-
вовых норм;
4. общеобязательность нормативного акта, т.е. государственно-властный
44
характер предписаний, охраняемых от нарушения государственным
принуждением;
5. характеризуется общеизвестностью, т.е установлением и соблюдением
особого порядка их опубликования, чем обеспечивается доведение ак-
та до сведения тех субъектов, которым они адресованы.
ЗК РФ не предусматривает систему источников земельного права, но об-
ращает на себя внимание ст.2 закона о земельном законодательстве и его си-
стеме. В учебной литературе традиционно речь идет об источниках права. И
земельное право в этом плане не является исключением.
Под источниками земельного права понимаются нормативные правовые
акты, принятые уполномоченными органами и содержащие правовые нормы,
регулирующие земельные отношения.
Непременным юридическим признаком правового акта – источника права
– является его нормативность. Для признания какого-либо правового акта ис-
точником права он должен содержать общие правила поведения. Поэтому не
могут быть источниками права индивидуальные акты, изданные с целью при-
менения действующих норм права. Такие акты не устанавливают новых право-
вых норм, а лишь применяют уже изданные, существующие нормы земельного
права к отдельным случаям жизни. Эти акты не могут считаться нормативны-
ми, т.к. они решают лишь частный вопрос.
Любой нормативный акт, в т.ч. в области земельного права, действует в
известных пределах: времени, территории (пространстве), кругу лиц, на кото-
рых распространяется действие акта.
Ведущее место среди нормативных актов, регулирующих земельные от-
ношения, занимают акты органов государственной власти, подразделяющиеся
по вертикали на федеральные акты РФ и акты субъектов РФ, а по горизонтали
– на законы и иные нормативные правовые акты. Законы, принимаемые выс-
шими представительными органами государственной власти, обладают
наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным источникам пра-
ва. Законы подразделяются на: федеральные конституционные законы (ФКЗ) и
45
федеральные законы (ФЗ), принимаемые по предметам ведения РФ и имеющие
прямое действие на всей территории РФ; федеральные законы и принимаемые в
соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ;
законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, принимаемые ими
по вопросам, находящимся вне пределов РФ и совместного ведения РФ и субъ-
ектов РФ. Они характеризуются следующими чертами: во-первых, производно-
стью от законодательной власти: закон выступает как правовой результат ее де-
ятельности; во-вторых, по своему содержанию закон выступает только в каче-
стве нормативного акта; в-третьих, вопросы содержания закона определяются
компетенцией соответствующего государства – федерации или ее субъекта; в-
четвертых, закон обладает высшей юридической силой и имеет прямое дей-
ствие в пределах территории деятельности соответствующего представительно-
го органа; в-пятых, закон характеризуется особым порядком его принятия.
Субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое
регулирование земельных отношений, включая принятие законов и иных нор-
мативных правовых актов. В соответствии с основами конституционного строя
государственную власть в краях, областях, автономных образованиях осу-
ществляют их органы представительной и исполнительной власти. Органы ис-
полнительной власти субъектов РФ принимают в пределах своей компетенции
правовые акты – постановления и распоряжения.
Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отно-
шения, не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным законам. Это очевидно
следует из положений ст.76 Конституции РФ Земельные законы субъектов мо-
гут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке
«опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном
законодательстве. В этом случае такие законы действуют вплоть до принятия
соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответ-
ствие.
Верховенство среди закона на всей территории России принадлежит Кон-
ституции РФ. Конституция Российской Федерации — это основной закон, вер-
46
ховенство которого проявляется в прямом действии и применении на террито-
рии всей Федерации. Конституционные нормы имеют важное значение для
установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов
земельных отношений.
Её нормы составляют основу источников земельного права и являются
отправной юридической базой для определения основных направлений разви-
тия всего отраслевого земельного законодательства. Согласно Конституции РФ
земельное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъек-
тов, оно включает в себя Земельный кодекс РФ, федеральные законы, нормы
которых должны соответствовать ЗК РФ, и законы субъектов РФ, принимаемые
в соответствии с федеральными законами.
Положения и нормы Конституции РФ имеют значение не только для сфе-
ры земельных отношений. Как Основной закон нашего государства, она преду-
сматривает основы конституционного строя, права и свободы человека и граж-
данина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законода-
тельных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоя-
тельными, и органов местного самоуправления.
Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей тер-
ритории РФ. И, следовательно, её положения и нормы имеют высшую юриди-
ческую силу. Им должны соответствовать и не противоречить все законода-
тельные и иные правовые нормативные акты, которые принимаются всеми гос-
ударственными органами в области земельных отношений. Вместе с тем, зе-
мельное, водное, лесное законодательство и иное законодательство в области
охраны окружающей и рационального природопользования отнесено к сов-
местному ведению РФ и её субъектов. Тем самым Конституция РФ подразделя-
ет земельное законодательство на федеральные правовые акты и правовые акты
субъектов РФ.
В Конституции РФ содержатся нормы, специально направленные на ре-
гулирование земельных отношений:
- ст.9 – о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных
47
формах собственности;
- ст.36 – о праве частной собственности на землю и регулировании усло-
вий и порядка пользования ею на основе федерального закона;
- ст.71 - о вопросах, отнесенных к ведению Российской Федерации, в т.ч.
установление основ федеральной политики и федеральные программы в обла-
сти экологического развития РФ;
- ст.72 – об отнесении к совместному ведению РФ и её субъектов земель-
ного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране
окружающей среды.
Заслуживают также внимания и другие положения Основного закона,
охватывающие более широкий круг отношений, действие которых распростра-
няются и на земельные отношения:
-ст.35 – о праве частной собственности и его охране;
-ст.42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду;
-ст.58 – об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться
к её богатствам.
Несомненную значимость для регулирования современных земельных
правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:
- о гарантировании экономического пространства, поддержки конкурен-
ции, свободы экономической деятельности, о равенстве всех перед законом и
судом и пр.;
- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы
и некоторые другие.
Среди федеральных законов главное место занимает Земельный кодекс
РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в
собственность, в том числе для различных целей; решает вопросы предоставле-
ния и изъятия земельных участков для государственных или муниципальных
нужд с установлением определенной процедуры; определяет особенности
охраны земель, меры правовой ответственности и т.д.
Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отно-
48
шения, не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным законам. Это очевидно
следует из положений ст.76 Конституции РФ Земельные законы субъектов мо-
гут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке
«опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном
законодательстве. В этом случае такие законы действуют вплоть до принятия
соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответ-
ствие.
Наряду с ЗК РФ земельные отношения регулируются также собственно
«земельными» законами, к числу которых целесообразно относить законы: «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О землеустройстве», «О
мелиорации земель», «О государственном регулировании обеспечения плодо-
родия земель сельскохозяйственного назначения», «О переводе земель или зе-
мельных участков из одной категории в другую» и пр. К числу законодатель-
ных актов иной отраслевой направленности можно отнести ГК РФ, Градостро-
ительный кодекс РФ, ЛК РФ и ВК РФ, Законы об охране окружающей среды и
о недрах и др.
Положения Основного закона нашего государства содержат нормы о дея-
тельности главы государства. Его указы и распоряжения могут быть приняты
по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие
федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ и федеральным зако-
нам. По юридическому содержанию Указы Президента РФ могут быть инди-
видуальными, применяющими норму права к конкретному случаю, и норма-
тивными, устанавливающими новые правовые нормы и являющимися источни-
ками права. Это является одним из самых оперативных способов регулирования
земельных отношений. Заслуживают внимания Указы Президента РФ, сыграв-
шие важную роль в становлении современной законодательной базы нашего
государства в земельной сфере: «О неотложных мерах по осуществлению зе-
мельной реформы в РСФСР» от 27.12.91, «О регулировании земельных отно-
шений и развитии аграрной реформы в России» от 27.10.93; «О федеральных
природных ресурсах» от 16.12.93, «О реализации конституционных прав граж-
49
дан на землю» от 07.03.96 и пр. Из относительно недавних заслуживает внима-
ния Указ Президента РФ от 09.01.2011 № 26, касающийся перечня пригранич-
ных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражда-
нам и юридическим лицам, лицам без гражданства в собственность не предо-
ставляются.
В связи с постоянными изменениями, происходящими в экономике, под-
законные правовые акты, регулирующие земельные отношения, занимают по
объему значительное место среди источников земельного права. Их роль и зна-
чение в регулировании земельных отношений особенно возросли в условиях
проведения земельной реформы и преобразования земельных отношений, тре-
бующих правового механизма исполнения предписаний законов и указов Пре-
зидента РФ по земельным вопросам. Формы и наименования и порядок приня-
тия подзаконных нормативных правовых актов как источников земельного пра-
ва зависят от положения государственного органа в системе исполнительной
власти и его компетенции.
Среди подзаконных актов исполнительных органов власти ведущее место
занимают постановления (в ряде случаев распоряжения) Правительства РФ,
обязательные к исполнению на всей территории страны. Издаваемые на осно-
вании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных
Указов Президента РФ, постановления и распоряжения правительства, содер-
жащие правовые нормы, также регулируют земельные отношения, о чем свиде-
тельствует распоряжение Правительства РФ от 03.03.12 № 297-р «Об утвер-
ждении Основ государственной политики использования земельного фонда РФ
на 2012-2020 годы».
Правительство РФ в издаваемых им нормативных постановлениях кон-
кретизирует положения по земельным вопросам, содержащимся в федеральных
законах и Указах Президента, утверждает нормативные акты, принятие кото-
рых специально отнесено законом, указом Президента РФ к его ведению, само-
стоятельно принимает в пределах предоставленной ему компетенции поста-
новления, регулирующие земельные отношения. В постановлениях правитель-
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]