Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровизация публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.2. Правовое регулирование цифрового публичного финансового контроля
создает особое доверительное отношение к документам, находящимся
в системе.
Таким образом, возникают отношения по осуществлению публичного финансового контроля в указанном случае предоставления льготного кредитования, субсидируемого из бюджета посредством использования цифровой технологии (блокчейн), имеющего совершенно новое
содержание, процедуру взаимодействия и наличие особого статуса
субъекта (добавление содержательно иных ролей), что и позволяет
говорить о формировании содержательного цифрового публичного
финансового контроля.
В зависимости от вида узлов и граней выделяют различные виды
сети. Например, если узлы сети являются социальными субъектами
(отдельные люди, группы людей, организации и т.п.), грани – это социальные отношения, то такие сети называются социальными1.
Необходимо отметить, что не всегда сети имеют связи, в частности,
Стефен Боргатти и В. Лопез-Кидвел выделяют такую разновидность,
как несвязанные сети, под которой понимают «сеть, в которой одни
узлы не могут достичь других ни по какому пути, что означает, что сеть
разделена на фрагменты, известные как компоненты»2. Глобальные
финансовые сети выделяются в отдельный вид, поскольку в качестве
узлов выступают финансовые организации, международные финансовые центры, офшорные юрисдикции, и связывающим звеном идут
финансовые потоки и сопутствующие их услуги3. «Коммуникационные
сети – особый вид социальных сетей, в которых отношения определяются “паттернами контактов, создаваемыми потоком сообщений
между коммуникаторами”»4. Сложные сети характеризуются наличием
множественных связей между акторами, что характерно и для государственного управления.
Сети, которые формируются в рамках осуществления цифрового
публичного финансового контроля, являются сложными и коммуни
кационными, поскольку внутри них создаются множественные связи
и между ними идет обмен информацией.
1
Oh Poong, Monge P. Network Theory and Models. 2016. URL: https://onlinelibrary.wi-
ley.com/doi/full/10.1002/9781118766804.wbiect246 (дата обращения: 01.03.2024).
2
Borgatti Stephen P., Lopez-Kidwell V. Network Theory // Organization Science. 2011.
Vol. 22. No. 5. URL: https://www.researchgate.net/publication/288559333_Network_theory
(дата обращения: 01.03.2024).
3
Daniel Haberly and Dariusz Wòjcik. Sticky Power. Oxford University Press, 2022. DOI:
10.1093/oso/9780198870982.003.0010.
4
Oh Poong, Monge P. Op. cit.
-
51
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
Функционирование сетей предполагает управление ими и управление внутри сетей. Эрик Ханс Клижн и Йоп Коппенджан1 выделяют
следующие особенности, характеризующие управление в сетях:
– наличие сложных проблем, которые могут быть разрешены коллективными действиями нескольких субъектов, например, в рамках
Программы поддержки бизнеса задействованы разные субъекты для
обеспечения обмена информацией и осуществления контроля за пре
доставлением и предоставленными кредитами;
– высокая взаимозависимость между акторами связана с тем, что
в пределах своих полномочий каждый субъект публичного финансового контроля является ответственным за размещение в сети информации об объектах контроля, при неразмещении информации либо
ее искажении возникает риск о невозможности выполнения своих
полномочий без дополнительных запросов и получения информации
либо получение недостоверных выводов о правомерности помещения
объекта контроля;
– сложность взаимодействия по причине автономности каждого
актора и собственного восприятия и решения по проблеме, полномочия каждого органа публичного финансового контроля ограничены его полномочиями, решения принимаются ими самостоятельно
в пределах полномочий, но в отдельных случаях такому органу могут
стать известными сведения о нарушениях, которые отнесены к компетенции иного органа, и в этом случае обязательным является его
информирование.
Особенность управления в сети заключается в наличии самоуправления сети и внешнего управления. В зарубежной научной литературе
самоуправление рассматривают как производство результатов в виде
решений, политик, услуг в целях продвижения своих собственных
интересов без сознательных попыток управления2. Представляется,
что самоуправление может реализовываться посредством протоколов и алгоритмов функционирования, результатом которых может
становиться определенное управленческое решение, формирование
заключения о нарушении нормы или неправомерности поведения.
Внешнее управление предполагает организацию взаимодействия в сети
и определение характеристик сети. «Взаимодействие в сетях управления характеризуется столкновениями между различными институцио-
-
1
Klijn E.H., Koppenian J. Governance Networks in the Public Sector. London, 2016. 374 p.
https://doi.org/10.4324/9781315887098
2
Ibid.
52
1.2. Правовое регулирование цифрового публичного финансового контроля
нальными режимами и проявлением институциональной сложности»1,
т.е. организационные механизмы и административные процедуры
в каждом органе свои, и при выстраивании взаимодействия в сети
согласовать и выстроить процессы – непростая задача.
Организация функционирования сети, управление ею и внутри нее
предполагает наличие правовых оснований для создания платформы, объединения участников платформы в пределах выполняемых
ими функций и наличия полномочий с распределением ролей, прав
доступа на внесение и получение информации. Следует согласиться
с позицией Р.В. Амелина, который выделяет две группы отношений,
которые подвергаются правовому регулированию: «отношения, возникающие по поводу информационной системы, отношения, возникающие в процессе использования информационных систем»2.
Представляется целесообразным дополнить еще одну группу отношений, а именно: отношения, возникающие в сети в связи с реализацией кода, который определяет поведение участников, не позволяя отклониться от запрограммированного в таком коде поведения.
В правовой доктрине существует точка зрения о наличии «четырех
типов регулирования сферы Интернет: путем принятия соответствующих законов; социальными нормами; экономическими законами;
техническими нормами»3.
Кроме того, возникают новые общественные отношения внутри
сети и в связи с ее функционированием, что также требует правового
регулирования. По мнению Р.О. Халфиной, «правовое регулирование
совершенно справедливо характеризуется как специфическая управленческая деятельность, где конкретные ее формы в их юридическом
аспекте органически связаны с правовыми формами деятельности государственной: правотворческой, правоприменительной, контрольнонадзорной»4.
Особенностями сети и управления сетью, которые выделяют в рамках сетевой теории, являются сложность сетевых процессов, сетевое
1
Klijn E.H., Koppenian J. Op. cit.
2
Амелин Р.В. Правовые отношения в сфере создания и использования государ-
ственных информационных систем // Административное и муниципальное право. 2017.
№ 9. С. 32–49.
3
См.: Мирских И.Ю., Мингалева Ж.А. К вопросу о правовом регулировании инфор-
мации в условиях информационной экономики // Вестник Пермского университета.
Юридические науки. 2017. № 4. С. 430–445.
4
Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М.: Наука, 1988. С. 78–
140.
53
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
взаимодействие и наличие доверия1, в связи с чем представляется
целесообразным обратиться к принципу доверия и необходимости
учитывать его при правовом регулировании цифрового публичного
финансового контроля. При взаимодействии субъектов публичного
финансового контроля в рамках сети создается особая среда доверия,
в которой аккумулируется информация. Каждый орган, получая доступ к информации и данным, которые были введены другим, доверяет
такой информации и использует ее в рамках своей деятельности. Реализация данного принципа, в частности, позволяет избежать повторных запросов о предоставлении необходимой информации и данных,
а также снижает нагрузку на объекты контроля по повторному представлению запрашиваемых сведений и документов.
Учитывая, что между акторами происходит обмен информационными потоками, необходимо выделить принцип достоверности
данных и информации, поскольку именно от качества и достоверности информации зависит достоверность результата контрольных
мероприятий.
Любая сеть имеет технические характеристики, в связи с чем следует выделять технические принципы, лежащие в основе алгоритма
их функционирования. Технические принципы предполагают основу организации и единства технических характеристик сети, что
является значимым для обеспечения возможности взаимодействия
между акторамми, обмена информацией и данными, которые в свою
очередь приводят к принятию управленческих решений и влияют
на их качество.
Общественные отношения, возникающие при сетевом взаимодействии в рамках осуществления цифрового публичного финансового
контроля, требуют своего регулирования нормами права, при этом
возможно выделить три вида актов, содержащих правила, регулирующие складывающиеся общественные отношения:
– нормативные правовые акты2, обусловливающие регулирование
поведения субъектов, вступающих в отношения, с определением всех
его составных элементов (субъекта, объекта и содержания), предоставления льготного кредитования, как в вышеприведенном примере
использования ФНС России блокчейн-технологии, то есть содержа-
1
Klijn E.H., Koppenian J. Op. cit.
2
Примером таких актов будут считаться федеральные законы, постановления Правительства РФ, которые являются типичными для правового регулирования без учета
внедрения цифровых технологий и использования платформ и сервисов.
54
1.2. Правовое регулирование цифрового публичного финансового контроля
тельного отношения (определения круга субъектов, оснований для
предоставления кредита, условий предоставления, полномочий различных субъектов и объектов регулирования и контроля), и
– нормы, которые описывают механизм функционирования сети,
ее технические характеристики, порядок подключения к платформе и сервису, отключения, выгрузки информации, режимы доступа,
роли, процедуру добавления информации, редактирование, экспорт
информации, восстановление информационного взаимодействия,
технические требования для работы с системой, которые формируют совершенно иную совокупность актов, которые, по сути, носят
технический характер. Такие правила устанавливают требования для
поведения в цифровой среде и их место в правовом регулировании
требует своего осмысления, в том числе в рамках финансового права.
Н.В. Омелехина совершенно верно отмечает, что появляется новый
регулятор в форме «технических норм, регулирующих связи, определяющие типовые модели взаимодействия субъектов права с информационными системами»1, особенностью таких правил является то, что
они представляют собой «правила взаимодействия с информационной
системой для определенных категорий субъектов»2.
– правило поведения, заложенное в коде. Следует согласиться
с Л.Г. Ефимовой и О.Б. Сиземовой, которые отмечают, что «регулирование по коду всегда более конкретное и менее гибкое, чем законодательные положения, который он намерен реализовать»3;
– этические нормы.
Возникает вопрос, следует ли нормы технического характера,
связанные с технологическими процессами, и правила, заложенные
в коде, относить к источникам финансового права, и насколько корректно употребление термина «технические нормы».
В код закладывается определенный алгоритм, который формируется на основе тех правил, которые установлены нормативным актом,
т.е. происходит реализация права независимо от воли субъекта. Примером такой реализации может стать использование смарт-контракта
при осуществлении финансирования из бюджета цифровым рублем,
поскольку появляется возможность с использованием технологий за-
1
Омелехина Н.В. Цифровая модель финансовой деятельности публичных правовых
образований: некоторые правовые аспекты // Финансовое право. 2021. № 7. С. 18–22.
2
Там же.
3
Ефимова Л.Г., Сиземова О.Б. Правовая природа смарт-контракта // Банковское
право. 2019. № 1. С. 23–30.
55
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
ложить определенное целевое использование. В связи с этим Рекуэль
Далоз совершенно верно отметил, что «правовые нормы и воля сторон должны быть воплощены в алгоритмическом коде… технология
должна находиться на службе у права»1. Таким образом, внутри сети
использование кода позволит обеспечить исключение нарушения
законодательства, но при этом возникает вопрос обеспечения вклю
чения именно установленного правила и избежания его искажения,
а также возникают вопросы безопасности и невозможности взлома
и корректировки такого кода, поскольку последствия могут выйти
из-под контроля органов управления в государстве и привести к обратному эффекту, созданию условий для неправомерного поведения.
Использование кода в системе, по сути, представляет собой делегирование государством своих контрольно-надзорных полномочий,
т.е. создаются условия саморегулирования поведения объектов контроля без необходимости вмешательства органов публичного финансового контроля во внутренние процессы в связи со смещением их
роли исключительно к обеспечению и контролю за кодированием
правомерного поведения, определенного нормативно-правового
регулирования. О.С. Болотаева совершенно верно отмечает, что «изменчивая технологическая среда демонстрирует несостоятельность
попыток со стороны государства использовать обычный правовой
инструментарий и традиционные методы правового регулирования
в отношении процессов, протекающих и развивающихся в сфере
цифровых технологий»2.
В настоящее время законодательство РФ не содержит нормативных правовых актов, которые регулируют механизм функционирования сети, ее технические характеристики, порядок подключения
к платформе и сервису, отключения, выгрузки информации, режимы
доступа, роли, процедуру добавления информации, редактирование,
экспорт информации, восстановление информационного взаимодействия, технические требования для работы с системой, а также функционирование государственных информационных систем, в основном
встречаются отдельные положения на уровне подзаконных актов отдельных органов власти. Например, порядок подключения и исполь-
-
1
Le code algorithmique au service du troit // Recueil Dalloz. 12 avril 2018. № 14/7771.
P. 713–792.
2
Болотаева О.С. Саморегулирование в сфере цифровых технологий // Вестник Северо-Восточного федерального университета имени М.К. Аммосова. Серия «История.
Политология. Право». 2023. С. 6–7.
56
1.2. Правовое регулирование цифрового публичного финансового контроля
зования ЦПРР ФНС, роли, руководства пользователей утверждаются
распоряжением ФНС России от 15.07.2022 № 206@1.
Отличительной особенностью любой сети является ее организованность, где каждому элементу отведено свое место, каждому субъекту
определенная роль, соответственно, любая платформа имеет определенное организационное содержание, которое упорядочено и подчиняется правилам. Нарушение установленных правил повлечет за собой
невозможность доступа к информации, совершению действий.
В.С. Белых связывает техническое регулирование с «государственным регулированием экономики» в форме «управленческой деятельности государства в лице соответствующих уполномоченных органов,
направленную на упорядочение экономических отношений… путем
государственной поддержки и защиты публичных и частных интересов участников этих отношений, а также государственного контроля за соблюдением требований законодательства субъектами такой
деятельности»2. Аналогичную позицию относительно рассмотрения
технического регулирования в качестве формы государственного регулирования высказывает А.В. Винницкий3. В правовой доктрине
подход технического регулирования используется применительно
к объектам материального мира (оборудование, товары, материалы).
Теоретики права А.В. Малько, Н.И. Матузов считают, что техническая
норма направлена на рациональное использование объектов материального мира, рациональные методы, приемы и средства обращения
с ними4. А.В. Пчелкин определяет технико-юридические нормы как
1
См.: Распоряжение ФНС России от 15.07.2022 № 206@ «Об утверждении порядка подключения и использования информационного сервиса Федеральной налоговой
службы для осуществления оперативного мониторинга реализации программ льготного
кредитования в секторах экономики» с приложением Порядок подключения и использования информационного сервиса Федеральной налоговой службы для осуществления
оперативного мониторинга реализации программ льготного кредитования в секторах
экономики с приложением Руководства пользователя Федерального органа исполнительной власти, Руководство администратора, Описание интеграционного API банка.
URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/about_fts/interaction_other/digital_platform_fns/bsp/
(дата обращения: 28.08.2023).
2
Белых В.С. Модернизация российской экономики и предпринимательское законодательство: вопросы теории и практики: монография / под ред. А.И. Татаркина. Екатеринбург, 2011. С. 46.
3
Винницкий А.В. Право Евразийского экономического союза и российское административное законодательство: актуальные вопросы соотношения и взаимодействия //
Международное право и международные организации. 2017. С. 9–20.
4
См.: Гогин А.А., Липинский Д.А., Малько А.В. и др. Теория государства и права: учеб-
ник / под ред. А.В. Малько, Д.А. Липинского. М.: Проспект, 2016. 328 с.
57
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
правило, выраженное в формально определенных предписаниях, содержанием которого является разрешенное, запрещенное или предписанное техническое действие, установленное или санкционированное
государством и обеспеченное мерами государственного убеждения,
поощрения и принуждения1. Кроме того, А.В. Пчелкин разделяет технико-юридические нормы и неюридические технические нормы, при
этом отличительной особенностью первых является установление
юридических прав и обязанностей одной стороны на совершение или
воздержание от определенного технического действия2. А.В. Минбалеев
употребляет термин «юридико-технические механизмы регуляции…
отношений, обусловленных программно-инженерным программированием функционирования системы»3. Информационные системы, сеть
являются также объектами материального мира, которые затрагивают
права и интересы человека, могут нести в себе риск причинения вреда,
в связи с чем государственное регулирование является необходимым,
в том числе и с позиции обеспечения публичного и частного интереса,
а также безопасности. Соответственно, государственное регулирование
государственных информационных систем, создаваемых сетей является
необходимым, и его возможно отнести к техническому регулированию,
но в части порядка их создания, ввода в эксплуатацию, дальнейшего
использования, требований к обеспечению безопасности хранения
данных. На необходимость такого регулирования указывается и Счетной палатой РФ4, которая после проведения экспертно-аналитического мероприятия по оценке текущего состояния государственных
информационных систем выявила ряд проблем, которые касаются
отсутствия таких единообразных требований, наличия технологической и архитектурной разобщенности, которые, с одной стороны,
не позволяют оптимизировать затраты на их эксплуатацию, а с другой стороны, не позволяют обеспечить в полной мере их вовлечение
в государственное управление, а соответственно, принимать необходимые управленческие решения5. Представляется, что аналогичные
1
Пчелкин А.В. Технико-юридические нормы в современной России (проблемы теории и практики): автореф. дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004. С. 15.
2
Там же.
3
Минбалеев А.В. Трансформация регулирования цифровых отношений // Вестник
Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). 2019. № 12. С. 32.
4
Бюллетень Счетной палаты РФ. Государственные информационные системы.
2022. № 8 (297). URL: https://ach.gov.ru/upload/iblock/83f/mrnrad21u58czwp2t05scehoio
dj0y90.pdf (дата обращения: 21.08.2023).
5
Там же.
58
1.2. Правовое регулирование цифрового публичного финансового контроля
требования должны быть сформулированы и к создаваемым органами
власти платформам.
Таким образом, предлагается рассматривать нормы, регулирующие
такие отношения как технические в силу установления технических
параметров и характеристик, направленных на защиту публичного
и частного интереса. Специфика цифровых технологий обусловливает преобладание технического нормативного регулирования, на что
указывает, например, С.И. Носов1. В связи со связанностью жизни
человека с техническими и технологическими правилами и поскольку
цифровые технологии и сетевое взаимодействие вошли несомненно
в жизнь современного человека и имеют технологическую основу,
то включение технических норм в систему источников правового регулирования, в том числе и финансового права, является необходимой реальностью, на что указывает и Ю.А. Тихомиров, подчеркивая,
что «логика общественного прогресса ведет к смене представлений
о правовой системе и к переменам внутри этой системы»2.
Самостоятельная совокупность отношений возникает при взаимодействии с платформами, государственными информационными системами и при сетевом взаимодействии, в том числе определяются роли
и предоставляемые права, основание и право доступа, права на размещение и изменение информации и иные. Подобные отношения
предлагается рассматривать с точки зрения административного права,
в котором регламенты, правила, руководства, описания процессов
относятся к организационно-техническим документам. При исследовании вопроса о сущности административных актов С.Б. Пашенько
отмечает, что «действия организационно-инструкционного характера…
которые осуществляются внутри аппарата органа управления, непосредственно не связаны с реализацией властных полномочий и не
влекут юридических последствий, поэтому не могут рассматриваться
как административные акты»3. При взаимодействии в сети у каждого
актора есть своя собственная роль, обусловливающая объем прав,
которые в рамках публичного финансового контроля реализуются
органами, обладающими властными полномочиями, и определение
1
Носов С.И. Право и информатизация // Юрист. 2019. № 4. С. 6–13.
2
Тихомиров Ю.А. Техническое законодательство – новая отрасль? // Право и эко-
номика. 2006. № 2. С. 3–7.
3
Пашенько С.Б. Административные акты: признаки, сущность, правовое определение // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2022. № 6
(149). С. 79–80.
59
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
порядка доступа, соответственно, представляется целесообразным
такие нормы рассматривать как организационно-технические.
В последнее время наметилась тенденция обсуждения создания
отдельных цифровых кодексов. По заявлению Минцифры России,
цифровой кодекс «должен унифицировать имеющиеся регуляторные
особенности в сфере связи, цифровой трансформации и телекома,
а также ввести в правовое поле новые технологии и разработки»1, причем данный документ должен позволить «сформировать стройную взаимоувязанную систему отраслевых правовых норм… обеспечивающий
комплексное регулирование развития и использования информационных технологий и инфраструктуры связи»2. В сфере контрольнонадзорных отношений о разработке Цифрового налогового кодекса
заявили налоговые органы. ФНС России разработала единую цифровую
методологическую модель проведения налогового мониторинга, которая включает в себя несколько актов: справочники контролей (этапов
контроля)3, справочник регистров4 и справочник статей Налогового
кодекса РФ5 для проведения налогового мониторинга. Факт появления
такого документа обусловлен необходимостью стандартизации информации, контрольных действий и унификации алгоритмов автоматиче
ского контроля для использования АИС «Налог-3» и содержит описание механизма кодирования технико-экономической информации
для возможности обеспечения автоматизации проведения налогового
мониторинга, использования единых стандартов кодирования ин-
-
1
В России создадут единый Цифровой кодекс для IT-компаний и связистов // Хабр:
сайт. URL: https://habr.com/ru/news/761964/ (дата обращения: 22.09.2023).
2
Минцифры предложило разработать цифровой кодекс для регулирования IT и связи в России // Социальный фонд России: сайт. URL: https://sfr.gov.ru/press_center/z_
news/~2023/08/15/253461?ysclid=lmvjunkw6z903101398 (дата обращения: 22.09.2023).
3
Приказ ФНС России от 14.09.2023 №ЕД-7-23/631@ «Об утверждении Порядка
ведения справочника контролей (этапов контролей) для целей налогового мониторинга» // Федеральная налоговая служба: официальный сайт. URL: https://www.nalog.gov.
ru/rn77/news/activities_fts/13870783/ (дата обращения: 21.09.2023).
4
Приказ ФНС России от 11.09.2023 № ЕД-7-23/633@ «Об утверждении Порядка
ведения справочника регистров для целей налогового мониторинга» // Федеральная налоговая служба: официальный сайт. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/news/activities_
fts/13870783/ (дата обращения: 21.09.2023).
5
Приказ от 14.09.2023 №ЕД-7-23/632@ «Об утверждении Порядка ведения справочника статей Налогового кодекса РФ для целей налогового мониторинга»; Приказ
ФНС России от 11.09.2023 №ЕД-7-23/633@ «Об утверждении Порядка ведения справочника регистров для целей налогового мониторинга» // // Федеральная налоговая служба: официальный сайт. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/news/activities_fts/13870783/
(дата обращения: 21.09.2023).
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]