Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровизация публичного финансового контроля. Монография
.pdf
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
4) сфера функционирования1, которой может являться определен-
ный рынок либо направление;
5) нормы, правила, стандарты, договоры, регулирующие отношения
между всеми субъектами, взаимодействующими с экосистемой, а также
функционирование самой экосистемы.
Условием создания цифровой экосистемы в любой сфере является
достижение определенного уровня цифровой зрелости, т.е. наличие такого уровня цифровой трансформации всех процессов, сбора, хранения
и обработки данных, при котором становится возможным принимать
управленческие решения, в том числе и без участия человека.
Одной из основных функций Счетной палаты РФ является осуществление государственного аудита2, которое направлено на обеспечение контроля за формированием и расходованием бюджетных
средств. Качественное выполнение названной функции напрямую
связано с выявлением нарушений, повышением эффективности
и результативности использования бюджетных средств, выражаю
щееся в сокращении сроков обработки информации, обеспечении
сплошного характера проверок, уменьшении временных затрат сотрудников на решение поставленных задач. Результаты, получаемые Счетной палатой РФ, становятся источником информации для
представительных органов власти, позволяющих совершенствовать
бюджетное законодательство РФ, правоохранительных органов, органов безопасности.
Таким образом, повышение эффективности осуществления государственного аудита возможно достичь именно за счет внедрения
и развития цифровых технологий.
В настоящее время в Счетной палате РФ используется несколько
информационных и платформенных решений3:
1) информационно-аналитическая система удаленного проведения
внешнего государственного аудита, посредством которой сотрудникам
Счетной палаты РФ предоставляется доступ к информационным системам объектов контроля;
-
1
См.: Узденов Ш.Ш. Понятие «банковская экосистема» // Банковское право. 2022.
№ 3. С. 46–54.
2
Статья 13 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Рос-
сийской Федерации» // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
3
Будущее государственного аудита уже сегодня: роботизация процессов, аналитика данных, искусственный интеллект. URL: https://www.tadviser.ru/images/e/e3/5.
Петров_TAdviser_SummIT_2023_-_v1.3.pdf?ysclid=lomy4t72gf672460306 (дата обращения: 05.11.2023).
121
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
2) облако Счетной палаты – пространство, в котором происходит
обмен файлами с различными организациями и которое используется
сотрудниками Счетной палаты для обмена информацией и документами;
3) «озеро данных» – пространство, в котором хранятся структурированные данные для контрольных и экспертно-аналитических
мероприятий;
4) автоматизированная информационная система «Единая проектная среда» – интегрированная с «озером данных» система, в которую
в режиме реального времени выгружаются данные от объектов государственного аудита;
5) цифровая платформа, включающая несколько составных мо
дулей:
– ККМ «СП-Аудит» – автоматизирует управление информационными потоками между инспекциями Счетной палаты РФ при осуществлении государственного аудита;
– ИАС «Коллегия» – обеспечивает информационно-аналитическую
поддержку заседания Коллегии;
– Паспорт объекта – содержит в цифровом формате сводную информацию об объектах государственного аудита;
– Анализ документов – позволяет осуществлять поиск и анализ до
кументов в связи с решением задач внешнего государственного аудита;
– Оценка рисков – осуществляет расчет риск-факторов для обеспечения адаптивной гибкой модели оценки рисков объектов проверок;
– Управление проектами и поручениями – автоматизирует планирование и управление проектами и поручениями;
– Управление знаниями – позволяет выявлять, объединять и структурировать знания, накопленные сотрудниками Счетной палаты;
– Интеллектуальный помощник – программа-мессенджер, позволяющая также проводить онлайн-конференции;
– Экспертная платформа – инструмент обеспечения взаимодействия с внешними независимыми экспертами для повышения качества
проведения мероприятий и экспертиз законопроектов.
Кроме того, Счетной палатой в процессе осуществления государственного аудита применяются различные цифровые технологии, решения и инструменты1, а именно: интеллектуальный анализ на основе
1
Будущее государственного аудита уже сегодня: роботизация процессов, аналитика данных, искусственный интеллект. URL: https://www.tadviser.ru/images/e/e3/5.
Петров_TAdviser_SummIT_2023_-_v1.3.pdf?ysclid=lomy4t72gf672460306 (дата обращения: 05.11.2023).
-
-
122
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
аналитического инструмента PolyAnalyst, для визуализации данных
и самостоятельного пользовательского анализа со стороны сотрудников используется FlyBI, разметка данных осуществляется с помощью
Label Studio, сформирована также специальная интерактивная среда
для работы с кодом, данными и блокнотами, получившая название
JupiterLab. В работе Счетной палаты РФ используется значительное
количество цифровых решений (на май 2023 г. их количество составляло 160)1, основанных на использовании дата-аналитики.
Таким образом, можно сделать вывод, что для формирования цифровой экосистемы государственного аудита Счетная палата РФ имеет
достаточный уровень «цифровой зрелости», хотя работа в этом направлении еще продолжается: планируется внедрять роботизацию процессов
для осуществления сплошных проверок, расширения использования
аналитики данных, технологии искусственного интеллекта и машинного
обучения для применения предикативной аналитики и в рамках рискориентированного подхода, а также обеспечение удаленного контроля
финансовых транзакций и документов объектов контроля.
Представляется, что сформированная цифровая экосистема государственного аудита будет включать следующие элементы:
1) цифровое пространство, сформированное Счетной палатой РФ,
в котором будет обеспечен доступ ко всей инфраструктуре и данным
системы;
2) все вышеперечисленные информационные системы, технологии,
сервисы, платформы составят инфраструктуру экосистемы государственного аудита, при этом доступ к ним должен обеспечиваться посредством «одного окна», т.е. доступа на единое цифровое пространство цифровой экосистемы;
3) во всех названных элементах инфраструктуры собрано значительное количество данных об объектах аудита, полученных из внутренних
и внешних источников, получаемых непосредственно от объектов аудита, накопленные знания, выводы сотрудников Счетной палаты РФ;
4) сферой функционирования станет осуществление государственного аудита Счетной палатой, хотя представляется целесообразным
двигаться по направлению формирования цифровой экосистемы публичного финансового контроля;
5) нормы, правила и стандарты, регулирующие осуществление государственного аудита, обмен информацией и данными между раз-
1
Будущее государственного аудита уже сегодня: роботизация процессов, аналити-
ка данных, искусственный интеллект.
123
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
личными органами власти и объектами контроля, с которыми взаимодействует Счетная палата. При этом представляется целесообразным
говорить о необходимости формирования отдельного свода правил,
которые будут определять порядок доступа и использования экосистемы, условий регистрации, порядка получения комплекса либо отдельных услуг экосистемы с технологической точки зрения, с другой
стороны, установят правила поведения субъектов в цифровой среде
всех субъектов, взаимодействующих с экосистемой, а также функционирование самой экосистемы, роль, обязанности и права оператора
экосистемы – Счетной палаты РФ, ответственность за достоверность
сведений и данных, поскольку в действующих нормативных актах
подобные нормы отсутствуют.
Рассматривая всю совокупность субъектов, которые могут так или
иначе вступать во взаимодействие с цифровой экосистемой государственного аудита, предлагается разделить на несколько групп:
– оператор цифровой экосистемы государственного аудита – Счетная палата РФ, являющаяся владельцем экосистемы, обеспечивающая
ее функционирование и устанавливающая правила ее функционирования;
– субъекты цифровой экосистемы – лица, которые предоставляют
данные и информацию, а также различные сервисы, услуги, продукты,
которыми могут являться структурные подразделения Счетной палаты,
объекты контроля и иные лица;
– пользователи – сотрудники и структурные подразделения Счетной палаты РФ, органы государственной власти и иные уполномоченные органы, с которыми Счетная палата РФ осуществляет взаимодействие и обмен информацией в связи с осуществлением государственного аудита.
Таким образом, на современном этапе сформировались предпосылки для создания цифровой экосистемы государственного аудита
Счетной палаты, проявляющиеся в достижении достаточного уровня «цифровой зрелости». В перспективе цифровая экосистема государственного аудита Счетной палаты РФ будет представлять собой
публичную цифровую платформу, поскольку ее создание нацелено
на удовлетворение публичного интереса. Представляется, что цифровая
экосистема государственного аудита Счетной палаты РФ отличается
от цифровой платформы Счетной палаты РФ, поскольку предполагает
наличие более сложной структуры, включающей единое цифровое
пространство, инфраструктуру, совокупность данных и информации,
сферу функционирования, а также нормы, правила и стандарты. Сле-
124
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
дует также обратить внимание, что создание цифровой экосистемы
государственного аудита Счетной палаты РФ потребует внесения изменений в законодательство, а также принятия отдельных правил,
которые будут определять статус Счетной палаты РФ как оператора
такой экосистемы, определять порядок доступа и использования экосистемы, а также взаимодействие в цифровом пространстве участников
и пользователей.
Представляется целесообразным обратить внимание на тот факт,
что в настоящее время идет процесс тестирования использования
цифрового рубля. Несомненно, использование его при формировании
и расходовании бюджетных средств потребует изменения инфраструктуры исполнения бюджета и разработки иных механизмов.
В Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2024 г. и период 2025 и 2026 гг., утвержденных
Банком России, указано, что использование цифрового рубля в бюджетном процессе позволит снизить издержки на администрирование бюджетных платежей, и Банк России, Федеральное казначейство
и Минфин России планируют прорабатывать механизмы и параметры
использования цифрового рубля для бюджетных платежей1. В Концепции цифрового рубля2 было указано, что Федеральное казначейство
будет являться специальным участником платформы цифрового рубля
и осуществлять операции с кошелька Федерального казначейства в счет
обеспечения деятельности бюджетных организаций, что влечет за собой существенные последствия для реализации бюджетного контроля,
в том числе позволит решить отдельные проблемы, которые являются
актуальными.
Ранее уже обращалось внимание, что целевое использование
бюджетных средств является приоритетным вопросом, т.е. денежные
средства не только должны дойти до получателя в определенном в законе объеме, но и быть использованы именно на те цели, на которые
выделены. Учитывая, что в условиях цифровизации и внедрения значительного количества разных программных продуктов, в том числе
и Федеральным казначейством, наблюдается смещение вектора деятельности органов бюджетного контроля именно в сторону реализации превентивных мер, направленных на недопущение нарушения
1
Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики
на 2024 год и период 2025 и 2026 годов, утвержденные Банком России // Официальный
сайт банка России. URL: https://cbr.ru/ (дата обращения: 01.05.2024).
2
Концепция цифрового рубля. URL: http://www.cbr.ru/content/document/
file/120075/concept_08042021.pdf (дата обращения: 10.04.2021).
125
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
бюджетного законодательства, то очевидно, что внедрение цифрового
рубля станет дополнительным инструментом в руках Федерального
казначейства.
Цифровой рубль в силу особенностей его формы существования,
порядка выпуска, используемой технологии и движения является
средством, обладающим уникальными характеристиками, которые
могут позволить достичь решения существующих проблем за использованием бюджетных средств. Технология блокчейн в силу особенностей ее построения и функционирования позволяет зашифровать
в блоки информацию, имеющую значение для проведения транзакции, т.е. использовать механизм смарт-контракта, который является
«программным кодом, имплементированным на блокчейн-платформе,
обеспечивающим самоисполнимость и автономность условий заключаемого договора в случае наступления заранее определенных в нем
обстоятельств»1.
Таким образом, создание всех необходимых технических решений
для участия Федерального казначейства и иных субъектов бюджетного
процесса для исполнения бюджета с использованием цифрового рубля
позволит использовать смарт-контракт, содержащий информацию
об определенной цели, на которую данные денежные средства будут
направляться, что существенно изменит эффективность внутреннего
государственного контроля со стороны Федерального казначейства.
Если денежные средства будут адресованы по договору на другие цели,
то операция просто не будет проведена и, как следствие, исключено
нецелевое использование бюджетных средств при осуществлении расчетов с использованием цифрового рубля. Кроме того, использование
цифрового рубля, имеющего совершенно иные характеристики прослеживаемости его движения, может стать инструментом обеспечения
эффективности использования бюджетных средств при исполнении
контрактов, заключенных в рамках проведения государственных закупок. После введения открытой площадки для государственных закупок типичной была ситуация, когда одна компания выигрывала
торги, далее заключала договоры с подрядчиками, и такие цепочки
могли быть длительными. По факту денежные средства перечислялись
по цепочке авансовыми платежами, что приводило к утечке денежных
средств из бюджета и отсутствию результата выполнения работ, таким
образом причинялся ущерб публичному интересу всего общества.
1
Шайдуллина В.К. Смарт-контракты на финансовом рынке: результаты исследова-
ния // Судья. 2019. № 2. С. 21.
126
2.2. Использование цифровых технологий при осуществлении налогового контроля
С 1 января 2021 г. вступили в силу изменения в Бюджетный кодекс РФ1,
внедрена система казначейских платежей, которая частично позволила
решить вопрос в части перечисления денежных средств победителям
по результатам проведения государственных закупок, чему способствовало установление обязанности открывать казначейский счет для
получения и расходования средств бюджета, но проблема окончательно не решена. Внедрение цифрового рубля приведет и к повышению
эффективности бюджетного контроля при реализации контрактов
в рамках государственных и муниципальных закупок.
Подводя итог рассмотрению вопросов цифровизации публичного
финансового контроля в бюджетной сфере, следует отметить, что благодаря цифровым технологиям создается новый механизм бюджетного
контроля, формируется цифровой профиль государства, субъектов РФ,
муниципальных образований, всех участников бюджетного процесса,
обеспечивая и повышая роль контроля со стороны общества за использованием бюджетных средств. C 2020 г. Федеральное казначейство
нацелено «на поиск лучших практик организации внутреннего государственного и муниципального финансового контроля»2. Программные
продукты стали инструментом, который позволяет собирать, систематизировать, анализировать, обрабатывать и хранить значительные
объемы информации в более оперативном режиме как при бюджетном
планировании, так и в рамках исполнения бюджета, формируя историю каждого субъекта, а соответственно, точечного и оперативного
проведения дополнительных контрольных мероприятий и предотвращения совершения бюджетных правонарушений, т.е. эффективную
реализацию превентивных мер.
2.2. Использование цифровых технологий при осуществлении
налогового контроля
Налоговые органы стали одними из первых, кто активно начал развивать различные технологические продукты и применять их в своей
деятельности, в том числе и при осуществлении налогового контроля.
ФНС России прошла длительный путь от информатизации деятель-
1
Федеральный закон от 27.12.2019 № 479-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части казначейского обслуживания и системы
казначейских платежей» // СЗ РФ. 2019. № 52. Ст. 7797.
2
Исаев Э.А. Анализ исполнения полномочий органов контроля: тенденции развития // Бюджет. 2020. № 5. С. 49.
127
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
ности, которая исчисляется с 29 июня 1992 г.1, когда прошло I Всероссийское совещание по вопросам информатизации налоговых органов
до современной мощной цифровой экосистемы. «Миссия и задача
ФНС России – обеспечение контроля за соблюдением налогового
законодательства, создание комфортных условий для взаимодействия
с государством»2.
В настоящее время работа ведется налоговыми органами по двум
направлениям: улучшение взаимодействия между налогоплательщиками и налоговыми органами и повышение эффективности работы самих
налоговых органов, сокращение сроков принятия решений и обработ
ки данных, полученных от налогоплательщиков. Михаил Мишустин,
говоря о необходимости внедрения в деятельность налоговых органов
цифровых технологий, отмечает: «цифровые технологии открывают
возможности для организации новой налоговой политики»3.
В своих целях и задачах налоговые органы обозначают изменение
своего подхода к работе с налогоплательщиками на сервисное обслуживание, чтобы создать доступность для граждан к информации, находящейся в распоряжении налоговых органов в отношении самих налогоплательщиков, без необходимости посещения налоговых инспекций,
а именно: об их имуществе, наличии задолженности по уплате налогов,
возможности уплатить налоги, подать декларацию, подтвердить сведения о наличии имущества или направить уведомление о недостоверности таких сведений; получать сведения для проверки лиц, с которыми
они планируют заключать контракты на предмет их регистрации, отсутствии процедуры ликвидации, реорганизации, достоверности адреса регистрации, своевременности предоставления бухгалтерской отчетности,
полномочий единоличных исполнительных органов, дисквалификации
физических лиц, адресах массовой регистрации, т.е. реализации требований законодательства о проверке добросовестности налогоплательщика.
Все перечисленное делает процесс общения между налоговыми органами и налогоплательщиками прозрачным и доверительным, поскольку
можно без посещения налоговых органов и стояния в очереди в любой
момент получить нужную информацию.
-
1
Хронология информатизации налоговых органов в портретах // Федеральная налоговая служба: Официальный сайт. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/about_fts/fts/
history_fts/itdate/ (дата обращения: 10.01.2024).
2
«С России берут пример, к нам приезжают учиться»: Интервью Михаила Мишустина // Коммерсант: сайт. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4165008?ysclid=luydm
zy1yx350074269 (дата обращения: 10.01.2024).
3
Там же.
128
2.2. Использование цифровых технологий при осуществлении налогового контроля
Второе направление в работе налоговых органов – это создание
программных продуктов, которые поставлены на службу самим органам для ускорения обработки поступающей от налогоплательщиков информации, возможности ее сопоставления, анализа, обмена
в автоматическом режиме с иными органами власти с целью получения необходимой информации для выполнения возложенных нормативными актами полномочий. «Самый главный актив цифрового
мира – данные. Кто больше собирает и обрабатывает эти данные, тот
получает большую добавленную стоимость. Экономика совместного
потребления просто нуждается в этих данных больше, чем в чем-либо:
она из них формирует предикативную аналитику, она пытается угадать,
как вы будете думать, ей это нужно, чтобы навязать вам предпочтения
производителей товаров и услуг. Она так зарабатывает»1. Подобное
функционирование экономики обусловливает и необходимость аккумулирования значительного объема информации налоговыми органами, превращая их в инструмент управления и контроля со стороны
налоговых органов для обеспечения соблюдения законодательства
о налогах и сборах, позволяя прогнозировать и направлять поведение
налогоплательщиков.
Обеспечение администрирования налогов имеет комплексный,
сложный характер, требующий аккумулирования информации о самом налогоплательщике, наличии у него имущества, возникновении
и прекращении права на него, смерти, рождении, создании нового юридического лица или регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, реорганизации, прекращении деятельности, применении
дисквалификации как меры ответственности, открытии и закрытии
счетов как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами
и многое другое. Очевидно, что даже значительное количество сотрудников не могут оперативно обрабатывать информацию, да и запрос
документов и информации от других уполномоченных органов власти,
в чьем ведении находится подобная информация, требует времени на составление запроса, его согласование, подписание и направление, рассмотрение получившей стороной, поиск сведений, подготовку ответа
и направления, кроме того, влияет и человеческий фактор – нарушение
сроков рассмотрения, подготовки запроса и направления ответа на запрос. Программные продукты значительно сокращают время на поиск,
1
«С России берут пример, к нам приезжают учиться»: Интервью Михаила Мишустина // Коммерсант: сайт. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4165008?ysclid=luydm
zy1yx350074269 (дата обращения: 10.01.2024).
129
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
обмен информацией, внутреннее согласование. Они имеют автоматические напоминания ответственному сотруднику, которому поступил
запрос о поступлении задачи, истечении срока, а отдельные сведения
могут быть получены и предоставлены без участия человека.
За последние несколько лет Федеральная налоговая служба РФ
внедрила значительное количество программных продуктов, часть
из которых, на первый взгляд, не имеет отношения к налоговому контролю, но при более тщательном их изучении становится очевидным,
что все данные, аккумулированные в таких системах, становятся массивом данных, позволяющим существенно повысить эффективность
осуществления налогового контроля налоговыми органами. Работа
по автоматизации и цифровизации направлений деятельности налоговых органов продолжается, что подтверждается статистическими
данными. Количество внедренных сервисов на конец 2020 г. составило
60, по итогам 2022 г. увеличилось до 70, а в 2023 г. составило более 701,
при этом количество обращений к этим сервисам и пользователей находится в постоянной положительной динамике.
Среди наиболее значимых для осуществления налогового контроля
являются АИС «Налог-3», АСК НДС-2, онлайн-ККТ, мобильное приложение «Мой налог», налоговый мониторинг.
Внедренные сервисы, с одной стороны, сделали более удобным взаимодействие налогоплательщиков с налоговыми органами, а с другой
стороны, позволили налоговым органам создать автоматизированную
систему сбора информации о совершаемых операциях налогоплательщиками: постановку на налоговый учет, открытие счетов, подачу
деклараций.
Автоматизированная информационная система «Налог-3» является основным инструментом в деятельности налоговых органов,
которая функционирует на основании Положения об автоматизированной информационной системе Федеральной налоговой службы
(АИС «Налог-3»), утвержденной Приказом ФНС России от 14.03.2016
№ ММВ-7-12/1342. Согласно п. 2 указанного положения, данная
система представляет собой единую информационную систему ФНС
России, обеспечивающую автоматизацию деятельности ФНС России
1
Итоги деятельности ФНС России в 2020 году // Федеральная налоговая служба:
Официальный сайт. URL: https://www.nalog.gov.ru/rn77/related_activities/statistics_and_
analytics/effectiveness/ (дата обращения: 10.04.2024).
2
Приказ ФНС России от 14.03.2016 № ММВ-7-12/134 «Об утверждении Положения об автоматизированной информационной системе Федеральной налоговой службы (АИС «Налог-3») // СПС «КонсультантПлюс».
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]