Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровизация публичного финансового контроля. Монография
.pdf
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
– ускорить процесс обмена информацией между органами публичного финансового контроля в бюджетной сфере.
С перечисленными задачами связаны те новые возможности, которые открывают цифровые технологии при их использовании в сфере
бюджетного контроля, а именно: повышение эффективности и прозрач
ности операций и предоставление государственных услуг, мобилизация
доходов, повышение эффективности государственных расходов, усиление подотчетности, оценка влияния на достижение социально значимых
результатов от расходования каждого бюджетного рубля1. Цифровые
технологии позволяют совершенствовать процессы принятия управленческих решений, обеспечения добровольного соблюдения бюджетного
законодательства, стандартизации всех процессов.
Изменения, происходящие в обществе, формирование новых моделей ведения бизнеса, появление новых форм взаимодействия, которые возникли благодаря цифровизации, логично привели к тому, что
и «государственный финансовый контроль также должен меняться
и переходить к партнерской модели организации»2. В настоящее время с уверенностью можно отметить, что и Федеральное казначейство,
и Счетная палата РФ не только существенно изменили свои подходы
к бюджетному контролю и создали значительное количество систем,
позволяющих им решать более эффективно поставленные задачи, но и
фактически сформировались полноценные экосистемы по обеспечению
государственного финансового контроля. Важно отметить, что внедрение систем позволило расширить полномочия органов контроля.
В исследовании Международного валютного фонда выделяется три
ключевых взаимосвязанных принципа, на которых должны основываться цифровые решения в бюджетной сфере:
– функциональность, т.е. использование для поддержки, автоматизации или реорганизации бизнес-процессов;
– наличие архитектуры информационных технологий, включающей
обеспечение кибербезопасности;
– руководство и управление, включающие правовые и институциональные аспекты, которые должны способствовать максимальному
использованию технологий3.
-
1
Transforming Public Finance through GovTech. September, 2023. URL: file:///Users/
olega/Downloads/SDNEA2023004.pdf (дата обращения: 10.01.2024).
2
Исаев Э.А. Подходы к цифровизации контроля в финансово-бюджетной сфере //
Бюджет. 2019. № 5. С. 48.
3
Transforming Public Finance through GovTech. September, 2023.
111
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
Любые преобразования в государственной сфере являются сложным процессом, поскольку не только затрагивают технологические
процессы, но и влекут за собой изменения в правовом регулировании,
обеспечении возможности доступа для пользователей, являющихся
объектами финансового контроля.
Сделаем обзор информационных систем и программ, которые были
разработаны и внедрены Федеральным казначейством. На официальном сайте органа внутреннего государственного финансового контроля
содержится их перечень:
– государственная информационная система о государственных
и муниципальных платежах (ГИС ГМП);
– официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет» для
размещения информации о размещении заказов на поставки товаров,
выполнения работ, оказания услуг (ООС, zakupki.gov.ru);
– государственная автоматизированная система «Управления»;
– информационно-аналитические системы Федерального казначейства;
– официальный сайт для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (ГМУ, bus.gov.ru);
– электронный бюджет;
– удостоверяющий центр;
– система удаленного финансового документооборота (СУФДонлайн)1.
Внедрение Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах (далее – ГИС ГМП) позволило
аккумулировать информацию о платежах физических и юридических
лиц за оказание государственных и муниципальных услуг. Благодаря
п. 2 ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»2
граждане и организации при подаче документов для регистрации права
собственности на недвижимое имущество либо иных заявлений для
получения государственных и муниципальных услуг не обязаны предоставлять платежное поручение об уплате государственной пошлины.
Оператором ГИС ГМП является Федеральное казначейство. Информационная система предназначена для аккумулирования информации
1
Официальный сайт Федерального казначейства. URL: https://roskazna.gov.ru/gis/
(дата обращения: 01.05.2024).
2
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления го-
сударственных и муниципальных услуг» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4179.
112
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
об уплате государственных пошлин, т.е. фактически контроль за исполнением обязанности заявителями по уплате пошлины сосредоточен
в руках одного органа, и факт внесения этой информации в систему
позволяет при ее использовании органами, предоставляющими государственные и муниципальные услуги, получить сведения об этом.
С одной стороны, ГИС ГМП дает возможность в рамках осуществления
бюджетного контроля Федеральному казначейству вести учет своевременности получения государственных пошлин, а, с другой стороны,
организовать обмен информацией между администраторами доходов
бюджета, организациями по приему платежей, органами государственной власти и местного самоуправления, оператором государственной
интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет», многофункциональными
центрами, а также заявителям (физическим и юридическим лицам)
для надлежащего исполнения своих обязательств перед бюджетом
иметь доступ к информации о необходимости совершения таких платежей. Порядок ведения Государственной информационной системы
о государственных и муниципальных платежах утвержден Приказом
Федерального казначейства от 12.05.2017 № 11н1, который определяет
состав субъектов, имеющих доступ к рассматриваемой системе, состав
информации и порядок ее получения и предоставления.
Официальный сайт Российской Федерации в сети «Интернет»
для опубликования информации о размещении заказов на поставки
товаров, выполнении работ, оказании услуг (ООС, zakupki.gov.ru)
функционирует в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013
№ 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»2,
Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров,
работ, услуг отдельными видами юридических услуг»3. Данный портал
аккумулирует всю информацию о контрактной системе в сфере заку-
1
Приказ Федерального казначейства от 12.05.2017 № 11н «Об утверждении Порядка ведения Государственной информационной системы о государственных и муниципальных платежах» // Официальное публикование правовых актов: сайт. URL:
http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201707250018?index=7 (дата обращения: 01.02.2024).
2
Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» //
СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
3
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических услуг» // СЗ РФ. 2011. № 30 (часть I). Ст. 4571.
113
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
пок. Все участники бюджетного процесса должны пройти регистрацию в этой системе. С точки зрения внутреннего государственного
финансового контроля собираемая в системе информация позволяет
более эффективно отслеживать и анализировать исполнение расходных
обязательств, в том числе и их осуществление в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ. Кроме того, исполнение
обязательств компаний по выполнению государственных закупок обе
спечивается независимыми гарантиями, учет которых осуществляется
в специальном программном обеспечении. В частности, в программе
содержится информация о статусе независимой гарантии, наименовании поставщика и заказчика, размере денежной суммы, дате выдачи
и сроке ее действия, кроме того, в системе Федеральное казначейство
может вносить сведения и делать отметки в случае выявления нарушений, прекращения действия или отзыва гарантии.
Отдельного внимания заслуживает государственная автоматизированная информационная система «Управление» (далее – ГАС
«Управление», ГАСУ), которая была внедрена в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.12.2009 № 1088 «О государственной автоматизированной информационной системе “Управление”»1.
Федеральное казначейство не является оператором всей системы, одна
из подсистем, центральная информационная подсистема «Контур»,
имеет другого оператора, а именно Федеральную службу охраны РФ.
Фактически у системы два оператора, между которыми зоны ответственности разделены. Данная система является примером реализации
бюджетного мониторинга со стороны Федерального казначейства,
поскольку позволяет собирать, анализировать и контролировать реализацию государственных программ, выполнение приоритетных национальных проектов. Система состоит из двух частей: одна является
открытой, которая находится в открытом доступе для всего общества, реализуя возможность осуществления публичного финансового
контроля со стороны общества, другая – закрытая, которая содержит
сведения, реестры, аналитические инструменты, позволяющие контролировать, формировать технологические карты межведомственного
взаимодействия и на основе совокупности всех данных формировать
и принимать обоснованные управленческие решения органами власти. ГАС «Управление» позволяет с учетом введенных финансовых
-
1
Постановление Правительства Российской Федерации от 25.12.2009 № 1088
«О государственной автоматизированной информационной системе “Управление”» //
СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 101.
114
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
показателей, а также отражения движения бюджетных средств анализировать процессы и осуществлять бюджетный мониторинг во всех
секторах экономики, включая финансово-банковскую, социальную
не только на уровне Федерации, но и субъектов РФ, а также обеспечивать реализацию внутреннего финансового (бюджетного) контроля
с целью оценки эффективности финансового менеджмента органов
государственной власти и местного самоуправления. На портале ГАС
«Управление» также размещается информация, позволяющая видеть
результаты контрольно-надзорной деятельности органов власти.
С целью повышения и автоматизации внутреннего финансового
контроля, обеспечения устойчивости, прозрачности финансовой системы государства, доступа к информации о состоянии общественных
финансов внедрена информационно-аналитическая система Федерального казначейства. Данная система состоит из: информационно-аналитической системы мониторинга ключевых показателей исполнения
бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (КПЭ), системы
мониторинга и анализа государственных и муниципальных закупок,
витрины данных и мобильного решения. Внедрение информационной системы Федеральным казначейством решает две глобальные задачи публичного финансового контроля: повышение оперативности
и эффективности принятия управленческих решений и мониторинга и контроля за реализацией таких решений, что также способствует
рациональному использованию бюджетных средств и обеспечению
удовлетворения публичного интереса при реализации стоящих перед
государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями задач;
с другой стороны, осуществляется общественный публичный контроль
за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления в связи с прозрачностью их деятельности. Системы КПЭ
позволяют в автоматизированном режиме анализировать на предмет
эффективности расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы
при размещении и исполнении государственного и муниципального
заказа. КПЭ, реализуя бюджетный мониторинг и аудит эффективности
проведения закупок, позволяет на стадии предварительного внутреннего
финансового (бюджетного) контроля обеспечить обоснованный прогноз
закупок, эффективнее их спланировать. Инновационные технологии
дают возможность осуществлять комплексный подход при проведении
бюджетного мониторинга, более эффективно исполнять бюджетные
обязательства, предупреждать совершение сделок с аффилированными
и заинтересованными лицами, сделать выбор контрагентов более прозрачным и объективным при заключении государственных контрактов.
115
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
Автоматизация аналитических и статистических отчетов позволяет получать объективную информацию и своевременно реагировать путем
проведения проверок для предотвращения нецелевого использования
бюджетных средств.
Реализации контроля со стороны общества за расходованием бюджетных средств способствует создание Федеральным казначейством
витрины данных, которые формируются на основе данных системы
КПЭ, причем с еженедельной периодичностью. Любой гражданин
может ознакомиться с данной информацией и проинформировать
о наличии отклонений в рамках исполнения бюджета. «Развитие цифровых технологий в сфере бюджетных отношений… способно повысить
уровень доверия между органами власти и обществом»1.
Система КПЭ является частью интегрированной информационной
системы «Электронный бюджет», согласно Постановлению Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами “Электронный бюджет”»2, которая позволяет повысить качество
и эффективность публичного финансового контроля как со стороны
уполномоченных органов, так и со стороны общества, выстраивает
отношения доверия между уполномоченным органом и гражданами.
Система «Электронный бюджет» включает несколько подсистем:
– блок «Мониторинг объектов капитального строительства в рамках реализации федеральной адресной инвестиционной программы»;
– блок «Исполнение федерального бюджета Российской Федерации
по расходам»;
– набор данных «Расходы бюджетов субъектов и муниципальных
образований»;
– блок «Реестр соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета (бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов)»;
– набор данных «Информация по показателям Росписи, ЛБО, БО
бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов»;
– набор данных «Сведения о бюджетных обязательствах по контрактам»;
– набор данных «Расходы субъектов РФ на федеральные проекты»;
1
Лайдла А.М. Роль цифровых технологий в управлении финансами. Опыт Саха-
линской области // Бюджет. 2020. № 5. С. 31.
2
Постановление Правительства РФ от 30.06.2015 № 658 «О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами “Электронный бюджет”» // СЗ РФ. 2015. № 28. Ст. 4228.
116
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
– набор данных «Объем кассовых выплат по источникам финансирования дефицита Федерального бюджета, бюджетов субъектов
Российской Федерации, местных бюджетов»;
– блок данных «Консолидированный бюджет субъектов Российской
Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов»;
– блок «Консолидированный бюджет Российской Федерации
и бюджетов государственных внебюджетных фондов»;
– набор данных «Данные по расходам на мероприятия по информатизации»;
– набор данных «Доходы федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов»;
– блок «Субъект РФ. Регион в цифрах»;
– набор данных «Расходы на горячее питание школьникам»;
– набор данных «Информация о государственных контрактах
на объекты капитального строительства»1.
Таким образом, данная система позволяет аккумулировать плановые показатели, заносить текущие и оперативно мониторить все
показатели по исполнению бюджета, сопоставлять плановые и текущие, а также за прошлые периоды, реагировать на отклонения, анализировать и выявлять причины отклонения и принимать оперативно
управленческие решения, что делает весь процесс исполнения бюджета
более эффективным.
Отличительной особенностью автоматизации всех бюджетных процессов в рамках исполнения бюджета является возможность оперативного получения информации, а значит, и своевременного реагирования, предупреждения и предотвращения нарушений и их неблагоприятных последствий. Все эти программные продукты реализованы и на
уровне мобильных приложений, что является более востребованным
и удобным в использовании физическими лицами. Особого внимания
заслуживает тот факт, что сама система названа как государственная
интегрированная информационная система управления общественными финансами «Электронный бюджет», что выражает позицию
законодателя о квалификации бюджетных средств как общественных
финансов.
1
Руководство пользователей по работе с подсистемой информационно-аналитического обеспечения ГИИС «Электронный бюджет». Сервис предоставления данных // Федеральное казначейство: Официальный сайт. URL: https://roskazna.gov.ru/
gis/ehlektronnyj-byudzhet/ (дата обращения: 01.05.2024).
117
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
Одной из таких систем является система удаленного финансового документооборота (СУФД-online). Началось также использование автоматизированной системы Федерального казначейства (ППО АСФК), представляющей собой программу, которая позволила обеспечить удаленное
взаимодействие участников бюджетного процесса с ППО АСФК. Эти
системы дают возможность участникам бюджетного процесса управлять
платежами, финансовыми документами и иметь доступ к актуальной отчетности, сформированной в автоматизированной системе Федерального
казначейства, а последнее получает возможность в режиме реального
времени формировать полную базу всех финансовых документов и отчетов, осуществляя внутренний финансовый (бюджетный) контроль,
обрабатывать информацию, формировать единую базу.
Активизация цифровых процессов в сфере экономики приводит
к изменению организации взаимодействия между хозяйствующими
субъектами и потребителями, что выразилось в создании цифровых
платформ, ставших единым пространством, в котором потребителю
(должностному лицу контрольно-счетных органов) предоставляется
полный комплекс всех необходимых услуг. Подобное объединение
различных субъектов на базе платформ получило название «экосисте
ма». С учетом наметившейся тенденции заимствования сферой государственного управления отдельных инструментов, методов, лучших
практик из частной сферы, при рассмотрении функционирования всех
цифровых решений контрольно-счетных органов стал использоваться
термин «экосистема», позволяющий обеспечить реализацию принципа
клиентоориентированности.
В рамках доклада директор Департамента цифровой трансформации Счетной палаты РФ Михаил Петров и главный специалист ФКУ
«ЦЭАИТ СП» Роман Некрасов на Tadviser summit – 2023 озвучили в ка-
честве задачи цифровизации государственного аудита построение всеобъемлющей экосистемы сбора, структуризации и анализа финансовоэкономических данных в масштабе РФ1. Ирина Тулякова, председатель
Счетной палаты Владимирской области, во время выступления на круглом столе 2 декабря 2012 г. также заявляла о необходимости вести речь
о построении цифровой экосистемы государственного аудита2.
-
1
Будущее государственного аудита уже сегодня: роботизация процессов, аналитика данных, искусственный интеллект. URL: https://www.tadviser.ru/images/e/e3/5.
Петров_TAdviser_SummIT_2023_-_v1.3.pdf?ysclid=lomy4t72gf672460306 (дата обращения: 05.11.2023).
2
Будущее финансового контроля в создании цифровой экосистемы. URL: https://
www.spvo.ru/press/news/2021/3123.html (дата обращения: 05.11.2023).
118
2.1. Цифровизация деятельности контрольных органов в бюджетной сфере
Для обоснования рассмотрения создаваемой системы Счетной
палатой РФ как экосистемы государственного аудита представляется
целесообразным обратиться к самому термину «экосистема».
В законодательстве Российской Федерации присутствует несколько
различных подходов:
– «экосистема цифровой экономики – партнерство организаций,
обеспечивающее постоянное взаимодействие принадлежащих им технологических платформ, прикладных интернет-сервисов, аналитических систем, информационных систем органов государственной власти
Российской Федерации, организаций и граждан»1,
– «цифровая экосистема – совокупность сервисов, типовых решений, организационных и правовых механизмов, действующая
в условиях единства клиентских путей и целей по повышению про
изводительности труда и уровня "цифровой зрелости" за счет внедрения российского программного обеспечения, включая инженерное
и промышленное»2.
– «цифровая экосистема – клиентоцентричная бизнес-модель,
объединяющая две и более группы продуктов, услуг, информации (собственного производства и / или других игроков) для удовлетворения
конечных потребностей клиентов (безопасность, жилье, развлечения
и т.д.)»3.
Приведенные определения категории «экосистема» позволяют выделить следующие отличительные черты:
– наличие единого пространства, в котором осуществляется взаимодействие;
– элементами являются технологические платформы, прикладные интернет-сервисы, аналитические системы, информационные
системы;
-
1
См. подп. «с» п. 4 «Стратегии развития информационного общества в Российской
Федерации на 2017–2030 годы», утвержденной Указом Президента РФ от 09.05.2017
№ 203 // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
2
См.: п. 2 Правил предоставления субсидии из федерального бюджета автономной
некоммерческой организации «Цифровые технологии производительности» в целях
формирования сервисов с использованием модульной мультисервисной промышленной платформы и типовых решений для повышения производительности труда и уровня «цифровой зрелости», доступных предприятиям – участникам цифровой экосистемы
производительности, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 27.07.2021
№ 1423 // СЗ РФ. 2021. № 36. Ст. 6401.
3
Концепция общего регулирования деятельности групп компаний, развивающих
различные цифровые сервисы на базе одной «экосистемы» (Минэкономразвития России, май 2021 г.) // СПС «Гарант».
119
Глава II. Цифровизация деятельности органов публичного финансового контроля
– субъектами взаимодействия являются органы публичной власти,
организации и граждане, причем присутствует множественность лиц
как со стороны потребителей товаров, работ, услуг, так и поставщиков;
– принцип реализации «клиентоцентричность» означает ориентирование на удовлетворение потребностей и ожидания лиц, которые
являются пользователями экосистемы, т.е. должен быть обеспечен доступ всем пользователям, которым необходимы данные и информация
для функционирования и выполнения своих полномочий;
– цель создания и функционирования: единство путей для поль
зователей (устойчивое поведение), повышение производительности
и эффективности.
Цифровые экосистемы необходимо отличать от цифровых платформ, представляющих собой «следующую фазу развития цифровых
платформ»1, поскольку цифровая экосистема может объединять несколько цифровых платформ, технологических и программных решений и возможности получения отдельных услуг либо их совокупности путем обращения к одному источнику. Цифровая экосистема
представляет собой определенную систему взаимодействия различных
элементов, среди которых представляется целесообразным выделить
следующие:
1) цифровое пространство, которое работает по принципу «одного
окна», предоставляющее доступ к совокупности различных сервисов
и услуг, может быть «материализовано» в качестве единой платформы,
имеющей сложную структуру, объединяющей множество элементов,
либо единого кабинета;
2) совокупность информации и данных в оцифрованном формате,
причем объем таких данных позволяет использовать термин Big Data,
аккумулирование которых осуществляется в рамках единого цифрового пространства;
3) инфраструктура, представляющая собой совокупность различных программных продуктов, сервисов, информационных систем,
аналитических систем, новых технологий (искусственный интеллект,
роботизацию процессов, аналитику данных и иных новейших технологи), способных взаимодействовать между собой, т.е. быть интегрированными, а также способными самостоятельно предоставлять
конкретные услуги, осуществлять сбор, обработку и обмениваться
информацией и данными;
1
Концепция общего регулирования деятельности групп компаний, развивающих
различные цифровые сервисы на базе одной «экосистемы» (Минэкономразвития России, май 2021 г.) // СПС «Гарант».
-
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]