Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Цифровизация публичного финансового контроля. Монография
.pdf
1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
центричный подход заимствован непосредственно из бизнес-среды
и адаптирован под оказание государственных и муниципальных услуг,
в том числе он распространяется на проведение контрольных мероприятий, делая их более удобными и незаметными при проведении
для объектов контроля. При проведении анализа экспертами Всемирного банка целей преобразований была указана направленность
на «повышение качества предоставления услуг и укрепления доверия
к власти со стороны населения и частного сектора»1, что отражает
направленность на обеспечение баланса публичных и частных интересов, являющегося, как отмечалось ранее, одной из отличительных
черт публичного финансового контроля. Необходимо также отметить,
что внедрение цифровых технологий требует наличия доверия между
объектами и субъектами контроля.
В концепции Нового государственного управления предполагается использование технологий управления, которые характерны для
управления частными компаниями2. В связи с использованием цифровых технологий органами публичной власти получил широкое распространение риск-ориентированный подход, который исторически
применялся именно в бизнесе, например, налоговые органы в рамках
программы АСК НДС-3, Федеральное казначейство, Банк России.
Характеристикой Нового государственного управления является
делегирование ряда государственных полномочий частным структурам,
что на современном этапе наблюдается при привлечении субъектов
частного права при осуществлении контроля в сфере противодействия
(легализации) доходов, полученных преступным путем, и финанси
ровании терроризма (аудиторские организации, аудиторы, адвокаты,
участники рынка ценных бумаг, кредитные организации), контроле за осуществлением валютных операций (уполномоченные банки,
«ВЭБ.РФ», участники рынка ценных бумаг), надзоре за деятельностью
некредитных финансовых организаций (саморегулируемые организации), при этом обмен информацией между указанными агентами
и органами публичного финансового контроля осуществляется посредством использования специальных автоматизированных систем,
а также внедряются и цифровые технологии. Именно данная концеп
-
-
1
Мэннинг Е., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный
опыт. М.: Весь мир, 2003. С. 7.
2
См.: Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные
управленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance // ARS Administradi (Искусство управления). 2014. № 2. С. 45–62.
31
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
ция основана на оценке разделения задач между государством и негосударственными институтами1.
Рассматриваемая концепция предполагает и изменение механизма
управления публичными финансами, в частности, за счет внедрения
системы закупок, примером реализации является создание единой
информационной системы и ведение в ней документооборота, что
позволяет сделать контроль за расходованием бюджетных средств прозрачным. В теории управления выделяют следующие общие основные
функции управления: организация, планирование, регулирование,
кадровое обеспечение, контроль2, в условиях формирования и использования новых концепций данные функции остаются актуальными,
но происходит расширение их содержания.
Д.Г. Красильников, О.В. Сивинцева, Е.А. Троицкая со ссылкой
на Д. Осборна и Т. Геблера3 указывают на следующие функции, которые выполняет государство при внедрении в управление концепции
Нового государственного управления и которые в условиях внедрения цифровых технологий характерны при реализации публичного
финансового контроля:
– делегирование функций контроля частным организациям (в рамках публичного финансового контроля делегирование полномочиям
частным субъектам (агентам));
– оценка работы органов по результатам, а не по затратам – оценка
эффективности работы контроль-надзорных органов осуществляется на основе совокупности ключевых и индикативных показателей,
например: Распоряжение Правительства РФ от 10.04.2014 № 570р4,
Приказ ФНС России от 09.11.2017 №ММВ-7-1/846@ «О показателях
результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности Федеральной налоговой службы»5;
1
См.: Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция ак-
тивизирующегося государства // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М., 1999.
2
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М.: Омега-Л, 2006. С. 186.
3
См.: Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is
Transforming the Public Sector. N.Y., 1993. 436 p.
4
Распоряжение Правительства РФ от 10.04.2014 № 570р «Об утверждении перечней показателей оценки эффективности деятельности и методик определения целевых
значений показателей оценки эффективности деятельности руководителей органов исполнительной власти по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности (до 2018 года)» // СЗ РФ. 2014. № 16. Ст. 1906.
5
Приказ ФНС от 09.11.2017 № ММВ-7-1/846@ «О показателях результативности
и эффективности контрольно-надзорной деятельности Федеральной налоговой службы» // СПС «Гарант».
32
1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
– превращает налогоплательщиков в потребителей государственных
услуг – организация контроля таким образом, чтобы снизить административную нагрузку на объекты контроля, что позволяет достигать
использования цифровых технологий посредством аккумулирования
в автоматическом режиме информации и обработки ее уполномоченными органами власти, в том числе с использованием искусственного
интеллекта без отвлечения ресурсов объекта контроля;
– использует рыночные механизмы управления, что выражается
в использовании рыночных методов управления, находящего отраже
ние в рамках публичного финансового контроля путем применения
риск-ориентированного подхода, мониторинга;
– ориентируется не столько на оказание услуг, сколько на стимулирование разрешения возникающих в обществе проблем всеми
секторами – государственным, частным и коммерческим – одним
из способов обеспечения цифровизации экономики, а изначально внедрение цифровых технологий в финансовую сферу путем привлечения
частного сектора для разработок и создания прорывных механизмов,
создание «регулятивных песочниц».
Концепция Нового государственного управления делает государственные структуры прозрачными и для общественного контроля,
что стимулирует вовлечение общества в процесс как управления, так
и контроля.
Одной из характеристик концепции Нового государственного управления является ее инновационность, т.е. информационные технологии
изначально входили в данную концепцию как инструмент повышения
эффективности государственного управления. При этом «в 2000-х годах
Патрик Данливи и его коллега из Лондонской школы экономики и политических наук Патрик Данливи начали рассматривать цифровизацию
или “электронное правительство” как нечто большее, чем просто вспо
могательный инструмент для нового государственного управления или
институционализации информационных технологий»1. Цифровая эра
управления, по мнению Чарити Латанза Индахсари и Самуна Джаджа
Рахарджи, характеризуется тремя элементами:
1) реинтеграция, которая включает отход от институтов, совместное
управление, повторное управление, восстановление центральных процессов, радикальное снижение издержек производства, реинжиниринг
-
-
1
Dunleavy P., Hood C. From old public administration to new public management. Pub-
lic Money and Management. 1994. URL: https://doi.org/10.1080/09540969409387823 (дата
обращения: 01.03.2024).
33
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
административных функций, концентрация на закупках и специализации, а также упрощение сети;
2) основанный на потребностях холизм, включая реорганизацию
на основе потребностей населения и бизнеса, например, интерактивный поиск информации, хранение данных, реинжинириг комплексного обслуживания, гибкие управленческие процессы;
3) процессы цифровизации, включая электронные услуги доставки, новую форму автоматизации процессов, радикальную дезинтермедиацию, активные каналы вещания, содействие изократическому
администрированию и совместному производству, а также переход
к управлению на основе принципа «открытой книги»1.
Соответственно, концепция Нового государственного управления
предполагает использование электронного взаимодействия с использованием сети как дополнительного канала коммуникаций с обществом и бизнесом, а также для автоматизации отдельных процессов
реализации функций публичного финансового контроля, например,
как инструмент получения отчетности, формирование сводов, обеспечение документооборота, сбора и анализа данных о финансовых
операциях.
Следует также обратить внимание, что концепция Нового государственного управления не решает всех проблем качества государственного
управления, а, наоборот, обостряет существующие проблемы, т.е. при
отсутствии налаженных управленческих процессов автоматизация
и цифровизация процессов способна стать инструментом повышения
эффективности при условии возможности их алгоритмизировать.
Таким образом, применительно к публичному финансовому контролю новое государственное управление направлено на делегирование
и распределение контрольно-надзорных полномочий, ориентирование
на удобство осуществления контрольных мероприятий для хозяйствующих субъектов, в том числе посредством сети, использование дистанционных форматов взаимодействия между бизнесом и субъектами
публичного финансового контроля (контрольно-надзорными органами
и иными уполномоченными лицами).
Вторая концепция «Достойное управление» сформировалась исторически позднее, и отправной точкой является появление Программы
развития ООН «Governance». Под достойным управлением понимается
1
Charity Latanza Indahsari, Sam’un Jaja Raharja New Public Management (NPM) as an
Effort in Governance. URL: Users/olega/Downloads/New_Public_Management_NPM_as_
an_Effort_in_Governan.pdf (дата обращения: 01.03.2024).
34
1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
способ, которым осуществляется управление экономическими и социальными ресурсами страны в целях развития и который направлен
на реформирование отношений между государственными органами, гражданским обществом и рынками1. Разные международные
организации анализировали концепцию «Достойное управление»
и раскрывали через призму своих целей деятельности, например,
Всемирный банк с точки зрения обеспечения экономического развития государств, ООН с точки зрения развития демократии и верховенства закона2.
В концепции «достойное управление» выделяют семь основных
компонентов: демократия и представительство, права человека, верховенство закона, эффективное и действенное государственное управление, прозрачность и подотчетность, цели развития, набор конкретных
политических и экономических политик, программ и институтов3. При
этом Всемирный банк делает акцент на четырех ключевых элементах:
подотчетность, участие, предсказуемость и прозрачность4. Подотчетность означает информирование о результатах принятых управленческих решений, реализуемых программах и проектах перед обществом.
Участие предполагает вовлечение граждан и бизнеса в процесс управления, поскольку именно интересы граждан являются направлением
развития государства, в связи с чем органы государственного управления должны быть гибкими для реализации государственных программ,
т.е. выстраивание взаимодействия между гражданами, бизнесом и государством. Предсказуемость включает наличие четко определенных
правил осуществления деятельности, реализации процесса и связана
с наличием правового регулирования, которое должно применяться
последовательно на основе принципа справедливости. Прозрачность
означает наличие свободного доступа к информации о принимаемых
решениях и результатах их реализации для широких масс населения.
1
Good Governance and the World Bank: research /edited by Vivien Collingwood. Nuffield College, University of Oxford, 2001. P.6. URL: https://www.ucl.ac.uk/dpu-projects/drivers_urb_change/urb_economy/pdf_glob_SAP/BWP_Governance_World%20Bank.pdf (дата
обращения: 01.03.2024).
2
Rachel M. Gisselquist Good Governance as a Concept, and Why This Matters for Development Policy. 2012. URL: https://www.researchgate.net/publication/239810900_Good_
Governance_as_a_Concept_and_Why_This_Matters_for_Development_Policy (дата обращения: 01.03.2024).
3
Ibid.
4
Good Governance and the World Bank: research /edited by Vivien Collingwood. Nuffield College, University of Oxford, 2001. P. 6.
35
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
Рассматриваемая концепция управления характеризуется «децентрализованными совместными сообществами (сетями), в которых
государство, бизнес и гражданское общество равным образом участвуют в разделении властных полномочий»1, т.е., по сути, происходит
реализация направленности согласованности публичного и частного
интереса при тесном взаимодействии всех указанных субъектов, что
становится достижимым путем обмена с использованием цифровых
технологий, способствующим формированию диалога между государством и обществом, в том числе путем обратной связи с использованием сформированных сайтов, проведения опросов на единой
платформе, обсуждения законопроектов, докладов для общественного слушания, результаты которых в дальнейшем обрабатываются
в автоматизированном режиме, анализируются со стороны властных
субъектов и приводят к возможности учета интересов бизнеса, общества и государства, т.е. публичного и частного интереса.
Характерным для рассматриваемой модели управления, в отличие
от предыдущей, является рассмотрение потребителя услуг не только
граждан и бизнеса, но и государства. Действительно, если обратиться
к результатам, получаемым по итогам проведения контрольных мероприятий, формируется целый массив информации, который используется для внесения изменения в законодательство либо восполнения
пробелов правового регулирования. Концепция «Достойное управление»
предполагает постоянный мониторинг всех процессов и организацию
соответствующего регулирования таких процессов, и, действительно,
в последнее время существенно расширился круг общественных отношений, подпадающих под мониторинг со стороны государства, на что
в настоящей работе уже обращалось внимание, поскольку мониторинг
становится источником информации, оказывающей существенное
влияние на принятие управленческих решений по корректированию
неправомерного поведения объектов контроля.
Построение управления в соответствии с концепцией «Достойное
управление» основывается на ряде принципов2, которые реализуются
и при осуществлении цифрового публичного финансового контроля:
– участие в принятии государственных решений получило реализацию посредством созданных единых порталов, сайтов с использо-
1
Красильников Д.Г., Сивинцева О.В., Троицкая Е.А. Современные западные управ-
ленческие модели: синтез New Public Management и Good Governance // ARS Administradi (Искусство управления). 2014. № 2. С. 45–62.
2
См.: Gonernance for sustainable human development: a UNDP policy document. URL:
https://digitallibrary.un.org/record/492551 (дата обращения: 01.09.2023).
36
1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
ванием форм обратной связи, общественного обсуждения докладов,
в которых в числе прочего и рассматриваются вопросы, подходы,
критерии к организации контрольно-надзорного воздействия, выявления рисков (например, последний механизм активно используется
Банком России при внедрении новых технологий, формировании
новых отношений)1;
– консенсус при принятии решений – получил реализацию в использовании системы блокчейн в информационном сервисе ФНС
России для осуществления мониторинга программ льготного кредитования в секторах экономики, т.е. в отношении достоверности данных
достигается консенсус между всеми участниками сети, что создает
доверие к данным и сети, что используется на цифровой платформе
распределенного реестра ФНС России, где потоки данных проходят
запись через блокчейн и который становится хранилищем базы данных
обо всех транзакциях;
– стратегическое видение – в последнее время получило широкое
распространение принятия стратегических документов, в которых
в числе прочего отдельные положения посвящены внедрению цифровых технологий в осуществление своих полномочий, например,
ФНС России в качестве одной из стратегических задач видит «развитие централизованной обработки данных и внедрение передовых
IT-технологий»2. Каждый орган, наделенный контрольно-надзорными
полномочиями, на своем сайте в обязательном порядке публикует свою
стратегию развития;
– обратная связь – благодаря развитию цифровизации получение
обратной связи стало необходимым условием для дальнейшего развития государства, поскольку необходимо обеспечить согласованность
и баланс публичных и частных интересов;
– эффективность при проведении государственной политики –
вопросы эффективности и результативности всегда имели первостепенное значение, но в последнее время особое внимание уделяется
эффективности финансового менеджмента, повышения качества
эффективности и результативности контрольно-надзорной деятель-
1
См.: Доклад для общественных консультаций «Цифровой рубль». 2020. URL:
https://cbr.ru/StaticHtml/File/112957/Consultation_Paper_201013.pdf (дата обращения:
01.09.2023); Доклад для общественных консультаций «Экосистемы, подходы к регулированию». 2021. URL: https://cbr.ru/Content/Document/File/119960/Consultation_Paper_02042021.pdf (дата обращения: 01.09.2023).
2
Стратегическая карта ФНС России на 2020–2024 годы. URL: https://www.nalog.
gov.ru/rn77/about_fts/fts/ftsmission/ (дата обращения: 01.09.2023).
37
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
ности как неотъемлемой части обеспечения достижения поставленных
стратегических целей (развития экономики, стабильности функционирования финансовой системы, системы расчетов), в связи с чем
разрабатываются отдельные стандарты, содержащие положения,
определяющие механизмы повышения эффективности, например,
Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью
контрольно-надзорной деятельности1, затрагивающий не только вопросы, имеющие непосредственное отношение к реализации контрольных мероприятий, но и ряд смежных вопросов, которые в той
или иной степени оказывают влияние на эффективность, а именно:
стратегическое планирование, бюджетирование, кадровая политика,
информатизация, внутренние коммуникации и командная работа,
межведомственное взаимодействие, корпоративная культура и вспомогательная деятельность;
– ответственность всех участников процесса – означает, что все
участники должны быть ответственными за свою деятельность, реализация осуществляется путем установления контроля за внутренними
процедурами каждым субъектом (внутренний контроль путем создания внутри субъекта специального контрольного подразделения),
внешний, который реализуется ответственными органами, в случае
допущения нарушений влечет за собой необходимость претерпеть
неблагоприятные последствия, выражающиеся в применении мер
ответственности);
– прозрачность – предполагает, что все данные являются достоверными и доступными всем гражданам, хозяйствующим субъектам
о деятельности органов, осуществляющих контрольно-надзорную деятельность, что реализуется путем опубликования отчетов с использованием графических инструментов, презентаций на доступном, четком,
ясном и понятном языке, не требующем специального образования для
понимания. Доступность достигается и в связи с необходимостью алгоритмизации процессов, поскольку для внедрения цифровых технологий
необходимым условием является создание четкого алгоритма, иначе
невозможно внедрить искусственный интеллект, машиночитаемые
технологии, обработку информации в автоматическом режиме;
– равноправие – понимание данного принципа не означает равноправие между субъектами частного и публичного права, поскольку
1
Стандарт зрелости управления результативностью и эффективностью контрольно-надзорной деятельности, утвержденный протоколом заседания проектного комитета от 13.02.2018 № 1. URL: https://fsvps.gov.ru/fsvps-docs/ru/practice/metod/standart_
rezult.pdf
38
1.1. Содержание и понятие цифрового публичного финансового контроля
властные отношения сохраняются, но применительно к цифровому
публичному финансовому контролю реализуется посредством наличия
равного доступа к информации у всех субъектов, т.е. хозяйствующие
субъекты, граждане могут получать информацию из созданных открытых источников о деятельности органов государственной власти и иных
властных субъектах (официальные сайты, открытые реестры, отчеты),
ряд из которых формируются и наполняются в автоматическом режиме
(например, единый портал бюджетной системы «Электронный бюджет»), реестры кредитных организаций и некредитных финансовых
организаций, доступные на официальном сайте Банка России, более
70 электронных ресурсов, использование которых возможно в открытом режиме на официальном сайте ФНС России;
– верховенство закона – одним из ключевых принципов реализации
публичного финансового контроля, в том числе в условиях цифровизации, является законность, что находит отражение в совокупности
нормативных правовых актов, регулирующих процессы проведения
контрольных мероприятий с учетом специфики видов общественных отношений, а также обеспечении соблюдения требования закона
стороны объектов контроля. Данный принцип связан с обеспечением
предсказуемости, поскольку объекты публичного финансового контроля должны заранее знать, какими нормами права регулируются
контрольно-надзорные мероприятия. Все процессы должны быть
понятными, четкими, с одной стороны, для обеспечения соблюдения законодательства и недопущения финансовых правонарушений,
с другой стороны, для того, чтобы избежать произвола со стороны
служащих контрольно-надзорных органов, злоупотреблений правами
по отношению к объектам контроля. Обеспечение предсказуемости
является залогом устойчивого развития и осуществления деятельности
объектами контроля, оценки рисков.
Таким образом, в настоящее время в сфере публичного управления
применяются две концепции – «Новое государственное управление»
и «Достойное управление». Первая направлена на автоматизацию отдельных административных процессов, а другая – «придает большое
значение внедрению и продвижению цифровизации»1, способствует
реализации задачи цифровизации публичного управления. Учитывая,
что контроль является составной частью публичного управления, то ука-
1
Пашкова Е.Ю., Мухачева И.А. Концепция государственного управления
«NewPublicManagement» и «Goodgovernance» и их неизбежная трансформация // Ученые записки Алтайского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы: теоретический и научно-практический журнал. 2020. Вып. 17. С. 19.
39
Глава I. Цифровой публичный финансовый контроль как самостоятельный вид
занные концепции отражаются на реализации цифрового публичного
финансового контроля и обусловливают следующие его особенности:
– децентрализация отдельных уровней реализации цифрового публичного финансового контроля и делегирование субъектам частного
права отдельных властных полномочий при реализации публичного
финансового контроля;
– акцентирование на командной работе (создание специализированных аналитических команд цифровой трансформации в Счетной
палате РФ)1 и управление проектами, горизонтальное взаимодействие
между контрольно-надзорными органами;
– оценка деятельности контрольно-надзорных органов на основе
принципа результативности с определением в нормативных актах показателей эффективности;
– сокращение затрат на администрирование процессов контрольно-надзорной деятельности за счет внедрения цифровых технологий,
способных осуществлять сбор, анализ и обработку информации без
участия служащих в автоматизированном режиме, позволяющем осуществлять непрерывный мониторинг всех финансовых операций без
участия служащих.
Для определения понятия цифрового публичного финансового
контроля необходимо учесть еще один аспект, который связан с цифровизацией публичных финансов. Ю.В. Леднева определяет «сферу
цифровизации публичных финансов как использование цифровых
технологий при осуществлении финансовой деятельности государства
и муниципальных образований; как проявление воздействия цифровизации на финансовое право; как появление цифровых сущностей,
в частности цифрового бюджета, цифрового налога, цифровой валюты;
как проявление воздействия финансового права на цифровизацию»2.
Представляется, что корректнее говорить не о влиянии финансового
права на цифровизацию, а наоборот, поскольку именно появление
новых явлений, технологий, инструментов в финансовой деятельности
государства обусловливает необходимость правового регулирования
новых возникающих общественных отношений и явлений. В настоящее
время использование цифровых технологий затрагивает абсолютно все
виды финансовых отношений, хотя и в различной степени. Вопросы
1
Петров М. Опыт создания «боевых команд цифровой трансформации», способных
эффективно обеспечивать трансформационные мероприятия. URL: https://filearchive.
cnews.ru/img/files/2022/11/10/9._petrov_nov.pdf (дата обращения: 01.09.2023).
2
Леднева Ю.В. Правотворчество в сфере цифровизации публичных финансов //
Финансовое право. 2021. № 9. С. 12–16.
40
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]