Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансирование политических партий во Франции. Правовое регулирование. Сборник переводов
.pdf
кольни», их решение. Важнейшей задачей политических партий
является борьба за обладание государственной властью или стремление воздействовать на эту власть с тем, чтобы она учитывала их
требования. Придя к власти, партии стараются реализовать свои
предвыборные обещания. Названные критерии, являются важнейшими, отличающими политические партии от других весьма многочисленных общественных
кратических странах. Финансовая поддержка партиям способствует
их деятельности, мобилизации народных масс, развитию партийной системы.
Очевидно, что финансирование особенно важно при многопартийной системе; если же в стране действует одна партия, по
общему правилу сросшаяся с государством, то эта проблема представляет меньший интерес, поскольку партия и
идентифицируются друг с другом.
Обычно политические партии имеют две категории расходов.
Первая связана с повседневной деятельностью партий и включает
оплату труда партийных функционеров, наем помещений, издательские расходы и некоторые другие траты. Вторая часть расходов имеет периодический, даже экстраординарный, характер и связана с
выборами и участием в
демократии.
Правовая регламентация финансирования политических партий в западноевропейских странах появилась сравнительно недавно,
а именно в начале 60-х годов прошлого столетия. До этого партии
и их кандидаты на выборах чаще всего с деньгами «выкручивались» как могли; каждая партия имела свои источники финансирования, которые представляли в их
друзья». Некоторую часть доходов давали и дают членские взносы;
иногда партиям завещается имущество, поступают пожертвования;
издательская деятельность также порою приносит некоторый доход. Другими словами, ресурсы политических партий могут быть
разделены на внешние и внутренние, на прямые и косвенные. Вторые связаны с налоговыми льготами, предоставляемыми государством
объясняется несколькими причинами: прежде всего осознанием
возросшей роли партий как важнейших составных частей общества
и государства; после Второй мировой войны стало обычным конституционное закрепление существования и деятельности партий.
прессе или при найме помещений.
Возникновение государственного финансирования партий
организаций, существующих в демо-
государство обычно
различных институтах непосредственной
распоряжение «политические
11
Наиболее часто регулируется порядок образования политических
партий; по общему правилу они образуются свободно (ст. 47 Конституции Португалии 1976 г., ст. 21 Основного закона ФРГ 1949 г.,
ст. 4 Конституции Франции 1958 г. и др.). Предъявляемые требования для образования и функционирования партий часто носят расплывчатый характер и могут толковаться достаточно широко. Согласно ст. 21
Основного закона ФРГ у партий «внутренняя
организация должна соответствовать демократическим принципам», а в соответствии со ст. 4 Конституции Франции 1958 г. партии «осуществляют свою деятельность свободно. Они должны
уважать принципы национального суверенитета и демократии».
Вторая причина необходимости финансирования партий –
увеличение стоимости избирательных кампаний, усложнение политической деятельности. Партии не только должны
участвовать в
выборах, но также обязаны привлекать различного рода организации и учреждения для исследований, для проведения своих взглядов в жизнь с тем, чтобы остаться «на политическом плаву» (опросы общественного мнения, использование средств массовой
информации, привлечение квалифицированных агитаторов и др.),
финансировать специализированные ассоциации по «раскрутке»
кандидатов и партий.
На необходимость правового регулирования финансирования
повлияли и продолжают влиять многочисленные скандалы, связанные с перечислением средств на счета политических партий. В некоторой мере на потребность в предоставлении средств со стороны
государства оказала проводимая в западноевропейских странах децентрализация, в частности во Франции. Такая децентрализация
способствовала и децентрализации сети финансирования, раздроб
лению денежных фондов, из которых партии получают финансиро-
1
вание
.
Законодательство о финансировании политической жизни
появилось в 1966 г. в Дании и Швеции, в 1967 – в ФРГ, в 1969 – в
Финляндии, в 1974 – в Италии и США, в 1975 – в Австрии, в 1976 –
в Португалии, в 1984 – в Греции, в 1985 и 1989 – в Бельгии, в 1985 –
в Испании, в 1988 и 1990 гг. – во Франции. С начала 2000-х годов
-
1
Dolez B. Financement de la vie politique: les lois anti-corruption de 1995 // La
documentation franзaise. Regards sur l’actualitй. – Р., 1995. – N 211, mai. – P. 31.
12
оказывается финансовая помощь политическим партиям, представленным в Европейском парламенте
1
.
Финансирование партий в каждой стране имеет свои собственные, оригинальные черты. Они включают различные способы и
особенности: предоставление средств партиям на постоянной (чаще всего на годичной) основе при выполнении некоторых требований; размер средств чаще всего зависит от числа полученных голосов на каких-либо выборах; предоставление средств на
проведение
избирательных кампаний, установление предельных размеров затрат на такие кампании для кандидатов и политических партий;
установление правил по предоставлению средств «со стороны» физических и юридических лиц (чаще всего в форме пожертвований и
наследования) и некоторые другие.
Перечисление средств государством, физическими и юриди-
ческими лицами невозможно без установления правил гласности
в
отношении доходов и расходов политических партий и кандидатов;
нередко контроль также устанавливается в отношении имущественного положения ряда должностных лиц государства, начиная с
президентов и кончая мэрами небольших территориальных образований, и выборных лиц различного уровня
2
. Для контроля за со-
блюдением правовых норм о финансировании партий, их доходами
и расходами, особенно в период избирательных кампаний, учреждаются различные государственные структуры, привлекаются существующие в стране органы судебной системы.
Таким образом, задачами государственного финансирования
и регулирования финансового положения партий и политических
объединений, кандидатов и списков кандидатов являются
необхо-
1
См.: Ihl O. Financement (communautaite des partis politiques) // Dictionnaire
des йlections europйennes / Sous la direction de Yves Dйloye. – P., 2005. – P. 311–315.
2
В зарубежной литературе чаще всего употребляется термин «транспа-
рентность» («transparence») – прозрачность, ясность. В русском языке есть специальный термин «гласность». В данном случае термин «гласность политической
жизни» употребляется в узком значении. В широком смысле такая гласность, вероятно, должна включать информацию и контроль за правилами внутреннего
функционирования политических партий, принципы и
нов партий, право членов партии на голосование при принятии решений и на выборах органов партии, право членов партии на выдвижение кандидатур в руководящие органы организации, право на дискуссии в партийных организациях и на
некоторые гарантии для членов партии и другие элементы партийной жизни, а
также различные
ганизация демонстраций, митингов и др. – Прим. авт.
возможности для проведения политической деятельности – ор-
способы образования орга-
13
димость установления их формального равенства, а во время политических кампаний – обеспечения равенства кандидатов и списков
кандидатов. Финансирование также призвано показать «кредитность», т.е. надежность, постоянство, возможность функционирования партий, их способность привлекать электорат и, стало быть,
в широком смысле – обеспечивать политический плюрализм в
стране.
* * *
В настоящей работе
рассматриваются правовые аспекты фи-
нансирования политических партий и гласности, касающиеся имущественного положения партий и должностных лиц во Франции.
Кроме вводной статьи, посвященной краткой истории и правовому положению названного института, в работе приводятся переводы ряда официальных актов, характеризующих различные стороны названной проблемы (см. содержание работы). Переводы
выполнены
подстрочниках к приводимым актам. Основными источниками
явились два избирательных кодекса, выпущенных в 2008 г.
автором по информационным изданиям, указанным в
1
В обо-
их изданиях имеются специальные приложения, посвященные
гласности и финансированию политической жизни (именно так эта
проблема называется во Франции). В первом издании – это 11-е
приложение, во втором – четвертое. Хотя источники являются достаточно новыми, «свежими», однако при подготовке рукописи к
изданию были привлечены и последние ресурсы Интернета, относящиеся
к названной проблематике.
1
Code йlectoral, 2008 / Commentй par L.Y. Vincenr, M. De Villiers. – P.:
Litec, 2008 и Code йlectoral. – 14 йd. – P.: Dalloz, 2008.
14
ФИНАНСИРОВАНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ
ВО ФРАНЦИИ
(Вступительная статья)
Институт финансирования политических партий в действующей Конституции Франции 1958 г. напрямую не закреплен. Статья 4
Конституции предусматривает: «Политические партии и группировки
содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и
осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать
принципы национального суверенитета и демократии.
Они содействуют проведению в жизнь принципа, указанного
во втором абзаце ст. 1 при
Закон гарантирует плюралистическое выражение мнений и
справедливое участие партий и политических объединений в демократической жизни Нации»
ст. 1 Конституции, способствует равному доступу женщин и мужчин к выборным мандатам и выборным должностям, а также к
должностям профессионального и социального характера.
Конституция Франции прямо не предусматривает норм, регулирующих финансирование политических партий и гласность имущественного положения должностных лиц. Однако, несомненно,
институт финансирования партий
поскольку орган конституционной юстиции государства – Конституционный совет – неоднократно в своих решениях рассматривал
его с точки зрения соответствия Основному закону различных его
аспектов. Например, в решении от 11 января 1995 г. Совет указал,
что «кандидаты на выборах должны находиться в идентичном положении по отношению к избирателям и в том
соблюдении условий, указанных законом.
1
. Указанный принцип, закрепленный в
носит конституционный характер,
, что касается предель-
1
Конституции зарубежных государств. – 7-е изд. – М., 2010. – С. 82.
15
ных расходов»
1
. Последний вопрос непосредственно относится к
финансированию политических партий и кандидатов.
В предисловии уже говорилось, что в течение длительного
времени вопрос о финансировании и гласности политической жизни
во Франции находился вне поля правовой регламентации; единственное указание в Конституции на политические партии позволяло
большинству из них принимать форму общественных объедине-
т.е. организаций, имеющих более гибкую юридическую фор-
ний,
2
. Существовавшее правовое «молчание» было прервано издани-
му
ем двух законов от 11 марта 1988 г. – одного органического,
другого – простого. В соответствии с ними политические партии
приобрели качество юридического лица, получили возможность
выступать в судебных органах и обладать имуществом и недвижимостью. Они стали получать финансовую помощь со стороны государства пропорционально числу парламентариев
от партии в
Парламенте страны. Кроме того, оба закона предусматривали предельные размеры избирательных расходов во время выборов, и в
этих актах решался вопрос о пожертвованиях (dons – дарения, пожертвования) физических и юридических лиц. Органический закон, кроме того, содержал нормы, обязывавшие кандидатов на президентских, парламентских выборах (включая выборы сенаторов),
также членов правительства и обладателей некоторых высших
а
должностей представлять декларации о своем имущественном положении. Правда, только декларация Президента Республики подлежала опубликованию. Эти законы предусмотрели образование
комиссии, в которую представлялись декларации об имущественном положении, за исключением кандидатов на выборах президента и парламентариев. Наконец, эти акты ввели возврат
некоторых
расходов по избирательной кампании для кандидатов, получивших
на выборах по меньшей мере 5% поданных голосов.
Два закона от 11 марта 1988 г. составили лишь первую «волну» законодательного регулирования финансирования и гласности
политической жизни. Значение этих актов состояло главным образом в том, что устанавливалось ограничение расходов на избирательную кампанию, и этот
принцип с тех пор соблюдается неуклонно. В то же время постепенно выяснились и существенные
пробелы названного первоначального регулирования. Поскольку
1
Цит. по: Camby J.-P. Op. сit. – P. 35.
2
Ibid. – P. 38.
16
финансирование предоставлялось только на президентских и парламентских выборах, то некоторые политические организации,
участвовавшие на выборах в ряд органов по мажоритарной системе
и выражавшие определенные политические мнения, лишались государственной финансовой поддержки; кроме того, было недостаточно четко прописано регулирование помощи со стороны юридических лиц, а попросту со стороны
промышленных и торговых
групп, поддерживавших определенные политические течения. Еще
одно упущение законодателя состояло в том, что при превышении
установленных пределов расходов санкции оказывались явно неэффективными.
Указанные недостатки французский законодатель постарался
исправить в двух законах – простом от 15 января 1990 г. и органическом – от 10 мая 1990 г. Они представляют вторую «волну» законодательного
регулирования финансирования политических партий и
гласности имущественного положения должностных лиц. Эти акты
предусмотрели разделение финансирования политических партий на
две части – во-первых, в зависимости от полученного числа голосов в
первом туре выборов в Национальное собрание и, во-вторых, в зависимости от завоеванного на выборах числа членов Парламента, т.е.
от
числа депутатов и сенаторов каждой партии. Был установлен и принцип предельных размеров расходов на наиболее значительных местных выборах. В этих актах содержалось ограничение доходов, поступавших от юридических лиц, до 10% от общего объема предельных
расходов на выборах. Кроме того, предприятия ограничивались предоставлением партиям не более 500 тыс. франков
в год1. Одновременно были изменены процедурные правила представления отчетов по
избирательной кампании и образована Национальная комиссия по
проверке отчетов по избирательной кампании и политическому финансированию из девяти членов.
Следующей, третьей «волной» регулирования финансирования политических партий и гласности в отношении имущественного положения должностных лиц стали законы от 19 января и 8
февраля 1995 г. Они запретили предоставление финансовых средств
юридическим лицам, расширили круг должностных лиц, обязанных
предоставлять декларации о своем имущественном положении, и
1
В настоящее время это 75 тыс. евро. Соотношение стоимости француз-
ских франков и евро было определено Ордонансом № 2000-916 от 19 сентября
2000 г. – См.: Сode administratif. – 27
ра.
-e
йd. – P., 2003. – P. XV–XVII. – Прим. авто-
17
сильно подкорректировали нормы о предоставлении финансовых
средств политическим партиям со стороны государства, поскольку
парламентские выборы 21 и 28 марта 1993 г. показали, что некоторые кандидаты не имели своей целью бороться на выборах за выборный пост, но хотели участвовать в распределении финансовых
средств в связи с получением ими какого-то числа поданных
1
. За каждый полученный ими голос им ежегодно начислялось
сов
по 1,63 евро
2
. Актами 1995 г. была создана система финансирова-
голо-
ния небольших политических партий и разрешен вопрос о запрете
частноправовых сделок, заключаемых государственной организацией в отношении физических или юридических лиц, передавших
пожертвования или предоставивших льготы в нарушение действующих законодательных положений.
За названными тремя последовательными «волнами» регулирования последовали некоторые законодательные добавления, наиболее значительным из которых стал Закон от 6 июня 2000 г., предусмотревший финансовые санкции в отношении политических
партий, не соблюдающих принцип паритета мужчин и женщин при
выдвижении кандидатов на парламентских выборах: если разрыв
между числом кандидатов каждого пола от партии или политического объединения превышает 2% от общего числа кандидатов, то
в этом
случае уменьшается размер финансовых средств по первой
части государственной помощи, а именно предназначенной для
финансирования партий и объединений в соответствии с результатами выборов в Национальное собрание.
В Приложении к данному изданию содержатся достаточно
четкие и подробные нормы о финансировании политических партий и гласности (транпарентности) их имущественного положения.
нормы имеют различный уровень юридической силы – органи-
Эти
ческое законодательство, простое законодательство, уровень правительственного регулирования путем декретов, и самый низкий
правительственный уровень – уровень циркуляров. Циркуляры
воспроизводят законодательные и регламентарные нормы и одновременно дают их разъяснение, указывая подлежащую применению судебную практику Конституционного совета как органа конституционной юстиции, и Государственного
совета как высшего
органа административной юстиции. Конституционный совет явля-
1
Camby J.-P. Op. сit. – P. 41.
2
Hamon P., Troper M. Droit constitutionnel. – 30-e йd. – P., 2007. – P. 545.
18
ется единственным органом, рассматривающим споры о выборах
парламентариев и Президента Республики, а Государственный совет – последняя инстанция при рассмотрении споров на выборах
местных органов власти.
Укажем лишь на некоторые особенности института финансирования политических партий и гласности в отношении имущественного положения партий и должностных лиц. Государственное
финансирование политических партий
осуществляется на ежегодной основе из средств, включаемых в финансовый закон; предоставляемые средства разделяются на две равные части – первая
отдается партиям, участвовавшим во всеобщих выборах в Национальное собрание. Для этого нужно в 75 избирательных округах в
1990 г. выдвинуть своих кандидатов; эта цифра была сокращена до
50 округов по Закону от
29 января 1993 г. Распределение этой части
государственной помощи осуществляется пропорционально полученным голосам в первом туре выборов путем издания ежегодного
декрета Правительства. Эти декреты могут быть обжалованы в Государственный совет и, стало быть, аннулированы.
Вторая часть государственной финансовой помощи предназначается для финансирования партий и объединений, представленных в Парламенте,
т.е. зависит от совокупного числа депутатов и
сенаторов от политической партии и при условии, что эти партии
получают помощь по первой части. На практике равенство двух частей финансирования не соблюдается. Первая часть обычно содержит
меньшие суммы, поскольку она сокращается за счет наказаний, налагаемых на партии вследствие несоблюдения ими
шении кандидатов-мужчин и кандидатов-женщин. Последних выдвигается существенно меньше, чем требуется по закону
паритета в отно-
1
.
Для реализации названных положений до 2 октября, т.е. к открытию очередной сессии Парламента, кандидаты должны указать
свое вхождение в определенную фракцию в палатах, причем каждый парламентарий может указать только одну фракцию, которая
не обязательно должна быть его партийной фракцией. Например, в
1995 г. 345 парламентариев Движения в поддержку республики
принесли» своей партии 103 млн. франков, 337 депутатов и сена-
«
торов Союза за французскую демократию – 101 млн., а 129 социалистов – 36 млн. франков. Коммунисты в числе 36 парламентариев
получили 10,7 млн. франков по второй части государственной по-
1
Hamon P., Troper M. Op. cit. – P. 544.
19
мощи и т.д.
1
Первоначально было возможно финансирование пар-
тий путем пожертвований со стороны юридических лиц (о размерах уже говорилось); с 1995 г. такие пожертвования запрещены.
Действующее законодательство не запрещает внесение в партийный бюджет членских взносов.
Финансирование избирательных кампаний – еще один аспект
названного института. Укажем самые общие особенности этой части
финансирования. Законодательно действует
государственная поддержка кандидатов и партий, выдвинувших свои кандидатуры на выборах различного уровня. Затем вводится предельный размер избирательных расходов и предельный уровень пожертвований со стороны
дарителей. Для предотвращения злоупотреблений все пожертвования
со стороны частных лиц на сумму свыше 150 евро должны быть сделаны чеком. Важным является и то, что
пожертвования или помощь
со стороны иностранного государства запрещены. Статья L.52-8 Избирательного кодекса запрещает прямые или косвенные пожертвования как со стороны юридических лиц публичного права, так и со стороны предприятий, находящихся в частных руках.
Предельный размер избирательных расходов установлен для
всех выборов, проводимых в стране, включая коммуны с населением более 9 тыс. жителей. Для выборов в коммунальный совет в населенных пунктах с населением ниже названной цифры предельный размер не определен. Предельный размер устанавливается
исходя из численности населения в соответствии с таблицей, приводимой в Избирательном кодексе.
В отношении избирательных доходов и расходов законодательство вводит некоторые правила, которые
должны обеспечивать
их гласность. Прежде всего, эти расходы должны проводиться с
одного банковского или почтового счета. Расходы оплачиваются
специальными уполномоченными (поверенными), которыми могут
быть ассоциации по финансированию или физические лица. Кандидаты и партии, участвовавшие в выборах, должны представлять
отчет по избирательной кампании; для контроля за этими отчетами,
как и
для некоторых других целей, учреждена Национальная комиссия по проверке отчетов по избирательной кампании и политическому финансированию. Эта Комиссия при обнаружении нарушений в финансировании может обращаться в Конституционный
совет (в отношении парламентариев и Президента Республики) и в
1
Camby J.-P. Op. сit. – P. 53–54.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]