Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовое регулирование рынка ценных бумаг. Курс лекций
.pdf
Лекция 1
Рынок ценных бумаг. Законодательные основы функционирования рынка ценных бумаг
мы правоприменения. При этом государство выполняет системообразующую функцию, которая непрерывно видоизменяется в соответствии со стоящими перед ним задачами по обеспечению национальных
интересов.
Государственное регулирование рынка ценных бумаг — это упорядочение деятельности на нем всех его участников и операций между ними
со стороны уполномоченных на эти действия органов исполнительной власти.
Система государственного регулирования рынка ценных бумаг помимо
органов государственной власти включает совокупность различного
рода нормативных правовых актов и саморегулирование.
К настоящему времени в России сформировалась довольно сложная
структура органов государственного регулирования фондового рынка.
Так, начиная с середины 1996 г. в соответствии с законом о РЦБ в качестве основного регулятора российского фондового рынка выступала
Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг (ФКЦБ России). Однако помимо ФКЦБ России полномочия по регулированию рынка ценных бумаг имели и другие органы государственной власти. К их числу, прежде
всего, необходимо отнести Банк России (кредитные организации), Мин-
фин России (страховые организации и отдельные профессиональные
участники рынка ценных бумаг), Минтруд России (негосударственные
пенсионные фонды, отдельные профессиональные участники рынка
ценных бумаг), Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, сейчас ФАС Рос-
сии (антимонопольный надзор, срочный рынок) и другие.
Подобная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзору за фондовым рынком пересекались и дублировались, возникали конфликты между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить конфликты между ФКЦБ России и Банком России по регулированию деятельности кредитных организаций в качестве профессиональных участников рынка ценных бумаг или конфликт между ФКЦБ России и МАП
России по регулированию рынка срочных инструментов. Очевидно, что
такая ситуация не способствовала повышению эффективности системы
11
Правовое регулирование рынка ценных бумаг
государственного регулирования российского фондового рынка и мешала развитию этого важнейшего сектора экономики страны.
Мировая практика показывает, что такая ситуация во многом становится объективной основой для проведения реформы системы государственного регулирования рынка ценных бумаг, прежде всего, системы органов государственного регулирования отечественного фондового рынка. Это и было сделано в рамках широкомасштабной административной реформы, начало которой положено Указом Президента
РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
Реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти кардинально изменило расстановку сил и в сфере госу-
дарственного регулирования рынка ценных бумаг. После вступления
в силу Указа была ликвидирована ФКЦБ России, а на ее месте была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (далее — ФСФР).
К новому государственному органу отошли практически все функции
упраздненной ФКЦБ России (в общей сложности около 180). Кроме
того, ему был передан ряд функций и других государственных структур,
ранее регулировавших различные аспекты функционирования фондового рынка и деятельности его участников. Так, от Минфина к ФСФР
перешли контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений, а от упраздненного Министерства по антимонопольной политике — контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда — надзор за негосударственными пенсионными фондами. В результате ФСФР стала регулятором не только фондового рынка, но и некоторых других сегментов отечественного финансового рынка.
В развитие положений Указа Правительство РФ приняло постановление от 9 апреля 2004 г. № 206 «Вопросы Федеральной службы по финансовым рынкам», в котором были определены основные направления деятельности ФСФР, а также некоторые вопросы организации нового государственного органа. В этом нормативном правовом акте были
определены основы организации деятельности ФСФР, а также ее основные функции.
Однако после кризиса в 2008 г. многие страны пересмотрели свои
подходы к регулированию финансового рынка. Так, в США были созданы дополнительные институты, в других странах реструктурировали систему регулирования с точки зрения ответственности институтов. Российские власти приняли решение сконцентрировать все полномочия
12
Лекция 1
Рынок ценных бумаг. Законодательные основы функционирования рынка ценных бумаг
в едином органе — Центральном банке1, который в серьезной степени
зависит от правительства, но это не правительственное ведомство, а ведомство, действующее по собственному, особому закону. В принципе,
2
как отмечают специалисты — это своего рода «мегарегулирование»
.
Задача современного рынка ценных бумаг — это, прежде всего, обеспечение гибкого межотраслевого перераспределения инвестиционных
ресурсов, максимально возможного притока национальных и зарубежных инвестиций на российские предприятия, формирование необходимых условий для стимулирования накопления и трансформации сбережений в инвестиции.
Цели складывающейся модели рынка ценных бумаг (с учетом специфики формирования российского рынка ценных бумаг)3 — макроэкономическая; содействие в формировании условий для экономического
роста; надежная защита прав инвесторов; развитие процессов интеграции регионов России на основе формирования единого цивилизованного фондового рынка; стимулирование вложения капиталов российских инвесторов преимущественно в российскую экономику; превращение России в один из самостоятельных мировых центров фондовой
торговли.
В Указе Президента РФ от 1 июля 1996 г. № 1008 «Об утверждении
Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации»
1
С 1 сентября 2013 г. Федеральная служба по финансовым рынкам упразднена (Указ Президента РФ от 25.07. 2013 № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»). В соответствии с Федеральным
законом от 23.07.2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку
Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору
в сфере финансовых рынков» Банк России наделяется соответствующими полномочиями и функциями.
2
Мегарегулятор, СРО, законодательство // Вестник НАУФОР. 2013. № 11. С.
12–27.
3
Развитие рынка ценных бумаг в России: третий аналитический доклад. М.:
ФКЦБ, 1997. С. 5.
13
Правовое регулирование рынка ценных бумаг
отмечается, что важнейшими принципами государственной политики
на рынке ценных бумаг являются:
а) принцип государственного регулирования рынка ценных бумаг, осно-
ванный на том, что государство, выполняя универсальную функцию
по защите граждан, их законных прав и интересов, осуществляет меры
по защите прав участников рынка ценных бумаг на основе лицензирования и регулирования всех видов профессиональной деятельности
на этом рынке;
б) принцип единства нормативной правовой базы, режима и методов
регулирования рынка на всей территории Российской Федерации;
в) принцип минимального государственного вмешательства и макси-
мального саморегулирования, который означает, что государство регулирует деятельность субъектов рынка лишь в тех случаях, когда это абсолютно необходимо, и делегирует часть своих нормотворческих и контрольных функций профессиональным операторам рынка ценных бумаг,
организованным в саморегулируемые организации.
При реализации этого принципа государство будет исходить из необходимости: минимизировать затраты из федерального бюджета при создании инфраструктуры рынка; отказаться от навязывания централизованных решений при создании инфраструктуры рынка; обеспечить
гласность нормотворчества и обязательность участия профессиональных участников рынка в создании его нормативной правовой базы;
г) принцип равных возможностей, означающий: стимулирование государством конкуренции на рынке ценных бумаг через отсутствие преференций для отдельных его участников; равенство всех участников
рынка перед органами, осуществляющими его регулирование; гласное
и конкурсное распределение государственной поддержки различных
проектов на рынке; отсутствие преимуществ у государственных предприятий, функционирующих на рынке, перед коммерческими; запрет
государственным органам давать публичные оценки профессиональным участникам рынка; отказ от государственного регулирования цен
на услуги профессиональных участников рынка (кроме компанийреестродержателей).
Этот принцип означает также следующее: в случае необходимости
государство будет контролировать уровень конкуренции на рынке
вплоть до полного ее ограничения путем объявления одного из участников рынка монополистом; если государство принимает такое решение,
то монополистом может быть объявлено только государственное пред-
14
Лекция 1
Рынок ценных бумаг. Законодательные основы функционирования рынка ценных бумаг
приятие; признавая, что различные группы участников рынка ценных
бумаг имеют различные стартовые возможности, а также могут обладать
преимуществами в результате осуществления ими других видов деятельности, государство будет принимать меры по выравниванию возможностей различных групп участников;
д) принцип преемственности государственной политики на рынке
ценных бумаг, означающий последовательность государственной политики и ее приверженность складывающейся российской модели рынка
ценных бумаг;
е) принцип ориентации на мировой опыт и учета тенденции глобализа-
ции финансовых рынков, означающий следование рекомендациям Группы 30 в целях создания цивилизованного и конкурентоспособного
рынка ценных бумаг, а также предполагающий разработку взвешенной
политики по отношению к иностранным инвесторам и иностранным
участникам российского рынка ценных бумаг.
1.2. Развитие рынка ценных бумаг. Значение рынка
ценных бумаг в условиях рыночного реформирования
российской экономики
Появившись сравнительно недавно рынок ценных бумаг стал неотъемлемым элементом современной экономики. Становление фондового
рынка связывают с появлением и развитием вексельного оборота.
Существуют различные версии о происхождении векселей. Имеются
сведения об их использовании еще в VII в. н.э.1 По мнению И. М. Кулишера2, развитие вексельного оборота в позднее средневековье привело
к возникновению своеобразных вексельных бирж. В XIII в. вексель распространяется в Южной и Юго-Западной Европе, в XIV в. уже имеется
информация о вексельных курсах, устанавливаемых в различных городах. Появление первой фондовой биржи связывают с городом Антверпен (1531 г.)3, который становится финансовым центром Европы.
Именно здесь происходит размещение государственных ценных бумаг
1
Нерсесов И. О. Торговое право: Конспективный курс лекций по торговому и век-
сельному праву: Посмертное издание. М.: Норма: Инфра-М, 2012. С. 204.
2
Банковая энциклопедия: Биржа. История и современная организация фондовых бирж на Западе и в России. Биржевые сделки. Биржи и война. Киев, 1917.
Т. 2. С. 41.
3
Там же. С. 46.
15
Правовое регулирование рынка ценных бумаг
Англии, Франции, Португалии, а также Испании. Несмотря на бурное
развитие рынка ценных бумаг, в рассматриваемый период так и не появляется стройной системы регулирования отношений между участниками рынка.
Развитие рынка ценных бумаг в России условно можно разделить
на три периода: дореволюционный, советский и современный. Официальное формирование рынка ценных бумаг началось с указов Петра I.
Особое развитие рынка ценных бумаг в дореволюционный период связано с реформами Столыпина-Витте в конце ХIХ — начале ХХ вв.
К началу Первой мировой войны Россия занимала пятое место в мире
по объему биржевого оборота. Увеличение оборотов с ценными бумагами происходило в первую очередь за счет покупки ценных бумаг населением. Биржи имелись во многих городах России.
Ведущими правоведами того времени (К. П. Победоносцев, Г. Ф. Шершеневич, А. И. Каминка, П. П. Цитович, Н. О. Нерсесов, А. Г. Гусаков,
и многие другие) активно разрабатывается теория ценных бумаг, однако какого-то стройного правового режима ценной бумаги, равно как
и ясного ее определения, не было. Как указывал А. Ф. Федоров: «понятие ценных бумаг как в торговой среде, так и в правовой еще
1
не установилось»
. Н. О. Нерсесов полагал, что «этот термин не может
считаться установленным ни в законодательстве, ни в практике»2.
По мнению А. Г. Гусакова, «самый термин «ценные бумаги» имеет чрезвычайно разнообразное значение и понимается различно. Содержание
этого термина трактуется то шире, то уже»3. При этом активно развивается идея о ценных бумагах как об особой конструкции, которая создается тесной связью документа и права4.
Упоминания о прообразах ценных бумаг, прежде всего векселях,
мы встречаем уже в петровскую эпоху, к примеру, в Именном от 7 сентября 1710 г. Указе коменданту князю Гагарину «О посылке родителями
векселей детям их, обучающимся в иностранных землях, прямо от себя
и о препровождении оных векселей через Адмиралтейский приказ».
1
Федоров А. Ф. Торговое право. Одесса, 1911. С. 566.
2
Нерсесов Н. О. Избранные труды по представительству и ценным бумагам в гра-
жданском праве. М.: Статут, 1998. С. 138.
3
Гусаков А. Г. Конспект лекций по торговому праву: посмертное издание. URL:
http://www.lawlibrary.ru/izdanie46658.html.
4
Победоносцев К. П. Курс гражданского права: Договоры и обязательства. М.:
Статут, 2003. Ч. 3. С. 248.
16
Лекция 1
Рынок ценных бумаг. Законодательные основы функционирования рынка ценных бумаг
Документ прямо указывает на посылку русскими денег за границу своим родственникам в форме векселей «через иноземцев» и, находя, что
это приводит к тому, что «они там живут по воле и гуляют, ученья принимают мало», требует совершения таких операций только через Адми-
1
ралтейский приказ
.
В указанный период принимается и первый российский Устав вексельный 1729 г., в котором находим и первое определение указанного
документа: «...вексели, письма, от одного у другому данные или посланные, которым в главе 3 объявлены формы, так действительны есть собою, что не требуют приписывать на векселе свидетеля, как со стороны
того, который дает вексель, так и тому, который после его оной вексель
надписал, ниже тому, который имеет оной вексель акцептовать (то есть
к платежу подписать), но без такого посторонних свидетелей подписания приемлется за одними руками тех, кто вексель дает, надписывает
и принимает»2.
Свод законов гражданских определения ценной бумаги не содержал. Равно как не содержали такового и Устав торговый, и Устав кредитный, и иные нормативные акты. Законы оперировали указанием
на конкретные виды бумаг или схожих с ними оборотоспособных документов (билеты, процентные бумаги, капиталы, долги и т. д.). Интересно и то, что некоторые законодательные акты использовали понятие «ценные бумаги» и одновременно указывали на аналоги этого
понятия. Хороший пример представляет собой Уголовное уложение
1903 г.
Так, согласно ст. 320 Уложения 1903 г.3 к числу уголовно наказуемых деяний относилось, в том числе недозволенное производство платежа отделенным от правительственных или частных процентных бумаг
купоном, срок оплаты которого еще не наступил. Исходя из ст. 398
и 402 Свода законов гражданских4, «заемные письма, вексели и обязательства всякого рода» принадлежали к движимому (благоприобретен-
1
Законодательство Петра I / Отв. ред. А. А. Преображенский, Т. Е. Новицкая. М.:
Юрид. лит., 1997. С. 652.
2
Тимофеева А. А. История предпринимательства в России: Учебное пособие. М.:
Флинта, 2011. С. 116.
3
Титов Ю. П. Хрестоматия по истории государства и права России. М.: Про-
спект, 1997. С. 271.
4
Свод законов гражданских по состоянию на 1911 г. URL: http://civil-law.narod.
ru/wist/szg/
17
Правовое регулирование рынка ценных бумаг
ному) имуществу. Российское законодательство того периода в большей
степени признавало обязательственную природу таких бумаг, а их основанием — договор, что следует из ст. 568 Свода законов гражданских:
«Обязательства или содержатся в самых тех договорах, из коих они происходят... или составляются в виде отдельном по предшествовавшему
договору письменному или словесному, таковы суть: закладные, заемные письма и тому подобные».
В связи с отсутствием легального определения говорить о видах
ценных бумаг в дореволюционный период как об определенной системе сложно.
Полноценное правовое регулирование «акции» появляется впервые в русских законах в 1799 г., когда Указом Павла I от 1 июля 1799 г.
«Об именовании компании, составившейся для промыслов и торговли
по Северо-Восточному морю промыслов и торговли Российско-Американской компанией» утверждаются Правила для учреждаемой компании и Акт Американской соединенной компании. В XVIII–XIX вв.
в правовой инструментарий входит понятие «облигация». Сходным
образом происходит появление варрантов (аналогов двойных складских
свидетельств), которые появляются в утверждаемых уставах акционер-
1
ных обществ товарных складов
и лишь потом (с принятием Высочайше
утвержденного в 1888 г. Положения о товарных складах) получают общее регулирование. В более позднем законодательстве (Устав кредитный, Устав торговый, Общий устав Российских железных дорог и т. д.)
мы находим упоминание как о многих общеизвестных ценных бумагах:
чеках, коносаментах, закладных и т. д., так и об иных документах, оборотоспособность которых в других странах была ограниченной (дубликат накладной2). Отсутствие общих правил сказывалось и на признании
их оборотоспособности: одни бумаги были свободно и легко передаваемы (вексель), другие (закладная), напротив, были запрещены или ограничены к передаче.
После прихода к власти большевиков в 1917 г. правовое регулирование ценных бумаг на некоторый период времени стало неактуальным. Декретом Совета народных комиссаров о прекращении платежей
1
Белов В. А. Ценные бумаги в российском гражданском праве / Под ред. Е. А. Су-
ханова. М., 2007. С. 57.
2
Гусаков А. Г. Железнодорожное право по законодательству СССР. М., 1929.
С. 65.
18
Лекция 1
Рынок ценных бумаг. Законодательные основы функционирования рынка ценных бумаг
по купонам и дивидендам1 была приостановлена выплата по всем купонам, а также воспрещены все сделки с ценными бумагами. Декретом
Совета народных комиссаров «Об аннулировании государственных
2
займов»
был установлен отказ от оплаты (с отдельными исключениями
для малоимущих и государственных сберегательных касс) всех государственных займов. Еще одним Декретом Совета народных комиссаров
«О конфискации акционерных капиталов бывших частных банков»3
были аннулированы акции банков, прекращена по ним выплата дивидендов, а также запрещены все сделки с ними под страхом трехлетнего
тюремного заключения.
К реконструкции правового режима ценной бумаги в советском
праве вернулись на короткий период новой экономической политики
(НЭП), когда были приняты несколько базовых документов: ГК РСФСР
1922 г.4, Положение о векселях ВЦИКа и СНК от 20 марта 1922 г.5,
Декрет СНК о фондовых биржевых операциях от 20 октября 1922 г.6,
Постановление Президиума ЦИКа СССР «О документах, выдаваемых
товарными складами в приеме товаров на хранение»7 и ряд иных документов. Соответственно, законодательство признавало многие известные ценные бумаги: акцию, облигацию, в том числе государственную
облигацию, вексель, чек и т. д. Помимо этого мы наблюдаем создание
новых оборотоспособных документов. К примеру, в 1923 г. в обращении появились «платежные обязательства Центральной кассы народного комиссариата финансов», которые именовались «платежными
1
Декрет СНК РСФСР от 29.12.1917 «О прекращении платежей по купонам и ди-
видендам» (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 13. Ст. 185.
2 Декрет ВЦИК от 21.01.1918 «Об аннулировании государственных займов»
(утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918. № 27. Ст. 353.
3
Декрет СНК РСФСР от 26.01.1918 «О конфискации акционерных капиталов
бывших частных банков» (утратил силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1918.
№ 19. ёСт. 295.
4
Постановление ВЦИК от 11.11.1922 «О введении в действие Гражданского кодекса Р. С. Ф. С.Р.» (вместе с «Гражданским кодексом Р. С. Ф. С.Р.») (утратило силу) //
Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
5
Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 20.03.1922 «Положение о векселях»
(утратило силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 25. Ст. 285.
6
Декрет СНК РСФСР от 20.10.1922 «О фондовых биржевых операциях» (утратил
силу) // Собрание узаконений РСФСР. 1922. № 65. Ст. 858.
7
Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 04.09.1925 «О документах, выдаваемых товарными складами в приеме товаров на хранение» (утратило силу) // Собрание законодательства СССР. 1925. № 60. Ст. 445.
19
Правовое регулирование рынка ценных бумаг
обязательствами» и предоставляли право на получение процентов
к номиналу1. Позднее в обращении появляются сберегательные сертификаты. Некоторые авторы указывали на существование такой бумаги,
2
как переводное письмо, или просто «перевод»
.
Однако и в этот период нет стройного правового режима ценных бумаг и их ясного определения. Само понятие признается, активно развивается теория ценных бумаг (в частности, в работах М. М. Агаркова,
В. М. Гордона, А. Г. Гойхбарга, Ф. Вольфсона, В. Вольфа, А. М. Долматовского, П. И. Стучки, И. Брауде и др.). Развивается идея о ценных
бумагах как о документах двойственной вещно-обязательственной природы; о тесной связи права и документа (необходимости предъявления
(презентации) документа для осуществления права), которая и создает
особый правовой режим ценной бумаги3. Однако легальное определение понятия не дается. В литературе этого периода мы опять встречаем
известные с дореволюционных времени изречения о неопределенности
понятия «ценная бумага». Часто указание на ценные бумаги делается
методом перечисления.
Долгое время после окончания новой экономической политики советское право определения ценной бумаги не содержало (как, собственно, не имело оно и стройного правового режима этого института).
Впоследствии Советское государство (в лице РСФСР и СССР) неоднократно прибегало к облигационным займам, многие из которых имели, по сути, добровольно-принудительный (обязательная подписка)
и конфискационный характер (обязательность подписки среди «имущих слоев», принудительная конверсия).
Государство выпускало займы, различные по содержанию: удостоверяющие право на получение имущества (натуральные), натурально-денежные и денежные. Практика выпуска займов сохранялась в военное
и послевоенное время. Однако широкое использование практики государственных заимствований и выпуска иных обязательств на правовом
регулировании не сказывалось никак, отчасти и оттого, что те же займы
1
Декрет СНК РСФСР от 07.02.1923 «О выпуске в обращение платежных обязательств Центральной Кассы Народного Комиссариата Финансов» (утратил силу) //
Собрание узаконений РСФСР. 1923. № 11. Ст. 142.
2
Гордон В. М. Система советского торгового права. Обзор действующего законодательства по внутренней торговле. Харьков, 1924. С. 46–48.
3
Шретер В. Н. Советское хозяйственное право (право торгово-промышленное).
М.; Л., 1928. С. 237–239.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]