Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Петр Первый и его время. Учебное пособие
.pdf
Гл. IV. Административные реформы
91
зультате была создана достаточно гибкая система снабжения
армии, и Сенат в ней являлся главным звеном.
Постепенно сформировался порядок работы Сената. Была
установлена обязательность ведения протоколов; впервые в
российском учреждении вводились элементы коллегиальности
при решении дел, причем несогласный с принятым решением
сенатор имел право подать письменную «протестацию». С самого начала своей истории Сенат формируется как бюрократическое учреждение. Важным свидетельством бюрократизации стало создание канцелярии Правительствующего Сената,
состоявшей из многочисленных чиновников. Решения Сената
оформлялись в виде «приговоров», которые фиксировали решения сенаторов. Приговор подписывали все сенаторы, как
присутствовавшие, так и отсутствовавшие на заседании.
С 1714 года указы Сената стали печатать в типографии.
Сенат мыслился Петром не только как исполнительный,
судебный, но и высший контрольный орган власти. В указе
2 марта 1711 года было записано: «Суд иметь нелицемерный и
неправых судей наказывать отнятием чести и всего име-
117
ния»
. Проблема контроля за деятельностью нечистой на ру-
ку и недобросовестной администрации оставалась актуальной
для Петра в течение всего царствования. Для независимого
контроля указами 2 и 5 марта 1711 года был создан институт
фискалов. Указ 5 марта так определил функции фискалов:
«Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в зборе казны и протчего, и
хто неправду учинит, то должен фискал позвать перед Сенат
(какой он высокой степени ни есть) и тамо его уличать, и буде
уличит кого, то половина штрафа в казну, а другая ему, фискалу». Если же «не уличит, отнюдь фискалу в вину не ставить,
ниже досадовать»
118
. Последнее положение указа фактически
снимало всякую ответственность с фискала за ложное обвинение и открывало возможность для злоупотреблений. Во главе
института фискалитета находился обер-фискал, которому подчинялись провинциал-фискалы, располагавшие, в свою очередь, подчиненными им фискалами в различных учреждениях.
Постепенно сеть фискалов расширялась, наметились два при-
Петр Первый и его время
92
знака, определившие основные направления фискальства: территориальный и ведомственный.
В 1718 году произошли изменения в персональном составе
сенаторов. Из-за выбытия по разным причинам (смерть, опала
и т. д.) ряда членов первого состава Сенат был пополнен новыми сенаторами. Ими стали светлейший князь А. Д. Меншиков, А. А. Вейде, граф Ф. М. Апраксин, граф А. А. Матвеев,
граф П. А. Толстой, князь Д. М. Голицын, граф Я. В. Брюс,
граф Г. И. Головкин и барон П. П. Шафиров.
После окончания Северной войны Петр получил возможность больше заниматься вопросами управления. В 1722 году
во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, а в коллегии
и надворные суды направлены прокуроры. Первым генералпрокурором стал П. И. Ягужинский, а его заместителем —
обер-прокурором — Г. Г. Скорняков-Писарев. Генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные указом 27 апреля
1722 года о его должности. Он наблюдал за повседневной деятельностью Сената: созывал сенаторов, следил за посещением
ими заседаний, ему подчинялись обер-фискал и канцелярия.
Ему было предоставлено право законодательной инициативы.
После образования коллегий Сенат оказался разгруженным от
множества административных дел, в результате значение его
как органа надзора возросло. Ключевую роль в осуществлении
этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал «яко
око наше и стряпчий о делах государственных»
119
.
Несомненно, что с учреждением Правительствующего Сената в истории российской государственности начался качественно новый этап. На смену Боярской комиссии, заседавшей в
Ближней канцелярии, пришло новое учреждение, в котором
черты общего процесса бюрократизации органов власти проявились во всей полноте и блеске.
Для большинства историков административные реформы
Петра по сравнению с прежней системой управления были
значительным шагом вперед. Как положительные явления в
сфере управления отмечены централизация и бюрократизация
государственного аппарата, более рациональное территори-
Гл. IV. Административные реформы
93
альное деление страны, четкая и всесторонняя регламентация
порядка работы, обоснованное и строго дифференцированное
разделение функций между учреждениями.
Бытует мнение, что первые годы административных реформ Петра Великого характеризовались спонтанностью и
представляли собой ряд лихорадочно предпринятых экспериментов, продиктованных обстоятельствами. Эта точка зрения
обладает значительной инерцией. В одной из последних работ
вновь звучит вывод о том, что «у царя не было каких-либо определенных представлений о необходимой последовательности действий, о тактике преобразований. Да и средства достижения поставленной цели он представлял весьма примитив-
120
но»
. И только с 1717—1719 годов законотворчество Петра и
его преобразовательная деятельность приобретают необходимую систематичность, последовательность и до известной
степени планируемость. Если в дореволюционной историографии даны различные оценки итогов реформаторских усилий Петра Великого — от апологетики, до полного отрицания
хотя бы минимального позитива, — то в советской исторической литературе закрепилась преимущественно положительная характеристика административных реформ. Новые органы
управления, несмотря на их феодальный характер, содействовали развитию производительных сил страны, способствуя
вызреванию капиталистических отношений.
Петр Первый решил реформировать центральную администрацию, как считают большинство исследователей, после того, как убедился в неэффективности приказной системы в деле
решения новых государственных задач. Приказы в конце XVII —
начале XVIII столетия представляли собой громоздкую и нестройную систему центральных учреждений с расплывчатыми
функциями, параллелизмом в деятельности, архаичным делопроизводством, волокитой и систематическим произволом
должностных лиц
121
. Петр отказался от косметического ре-
монта приказной системы. Он принял решение, тщательно
подготовленное и обдуманное, полностью упразднить приказы
и создать совершенно новую систему центральных органов
управления.
Петр Первый и его время
94
В ходе реформы 1718—1720 годов было упразднено большинство приказов, вместо них введены коллегии. Всего за эти
годы было создано 12 коллегий, среди которых особое место
занимали Военная, Адмиралтейская и коллегия Иностранных
дел. Вначале каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но в феврале 1720 года был принят «Генеральный
регламент». Он представлял собой важнейший нормативный
акт реформы, определивший на весь XVIII век устройство и
работу государственного аппарата. От приказов коллегии отличались коллегиальным (т. е. совместным) обсуждением и
решением дел, единообразием устройства, более ясно очерченной компетенцией. Закон четко регламентировал всю деятельность и делопроизводство коллегий. Согласно самому
распространенному среди историков мнению, Петр надеялся
путем введения коллегиальной формы управления покончить
с произволом и коррупцией в практике управления
122
. Часть
исследователей полагала, что важнейшей причиной введения
коллегиальной формы управления явилось желание Петра Великого держать бюрократический аппарат в узде с целью укрепления своей реальной власти
123
.
Коллегии были центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; в свою очередь, коллегиям по разным
отраслям управления подчинялся местный аппарат. Каждая
коллегия состояла из общего собрания членов (присутствия) и
канцелярии. Присутствие состояло из 10—11 членов: президента, вице-президента, четырех — пяти советников и четырех
асессоров. Кандидатуру президента подбирал сам Петр, президент был ответственным за деятельность коллегии. Вицепрезидент и члены коллегии назначались Сенатом и утверждались указом царя. В основном деятельность коллегии протекала в форме заседаний ее общего присутствия. Члены коллегии подавали свои мнения поочередно, начиная с младших
чинов — это должно было обеспечить независимость суждений. Решение принималось по большинству голосов; при их
равенстве перевес давало мнение, за которое высказывался
президент коллегии. В 1722 году для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор. При
Гл. IV. Административные реформы
95
коллегиях находились и фискалы. По мнению некоторых историков, коллегиальная форма управления так никогда и не
смогла полностью решить те задачи, ради которых была создана, поскольку личное влияние прокуроров было «излишне
сильным», а при обсуждении вопросов президент авторитетом
своей должности подавлял мнение других членов коллегии.
Помимо этого, реальная компетенция различных категорий
чиновников часто не соответствовала тем положениям, что
были зафиксированы в «Генеральном регламенте»
124
. Создан-
ные в России коллегии отличались от шведских не столько
номенклатурой должностей, составом и численностью чиновников или тем, что коллегиальное управление не охватило
всего центрального управления, сколько тем, что взятые образцы были вырваны Петром Первым из шведского государственного контекста, в котором они были органическим элементом всего устройства шведского королевства.
Несомненно, что новые государственные учреждения в
России создавались под самодержавие. Эта особенность административных преобразований первой четверти XVIII столетия не стала секретом для историков. Создание строго иерархической системы государственных учреждений, работающих
по четким инструкциям, под бдительным и жестким контролем прокуратуры и фискалов, должно было обеспечить поступление наверх, к государю, наиболее важных, спорных или не
имевших прецедента дел. В такой сугубо бюрократической
системе самодержавная власть была единственным гарантом
эффективного управления и правосудия. Е. В. Анисимов отметил, что «в ходе государственной реформы Петр I вполне
удачно соединил камералистскую бюрократическую технологию с традиционной самодержавной властью, что, безусловно,
усилило самодержавие в России на длительный период»
125
.
ГЛАВА V. СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ
ПЕТРА ПЕРВОГО. ЦЕРКОВНАЯ РЕФОРМА
Петр Первый и его время
96
Социально-экономические преобразования Петровского
времени стабильно занимали одно из первых мест в исторических штудиях. Одни исследователи тщательно анализировали
предпосылки социальной политики правительства Петра Первого, другие рассматривали последствия этих преобразований
как для всего российского общества, так и для отдельных социальных групп. При этом особым вниманием пользовались
дворяне и крестьяне. В советской историографии долгое время
господствовала точка зрения, согласно которой ведущей
функцией государства по отношению к обществу являлась охрана интересов господствующего класса. Однако имелись серьезные расхождения в ответах на вопрос, какой же класс в
Петровскую эпоху был господствующим? Преобладавшая одно время точка зрения М. Н. Покровского основывалась на
том, что власть в обществе в эпоху Петра Великого находилась в руках капиталистического купечества, которое создало
свою «буржуазную администрацию» и влияло на принимаемые
решения. Иная точка зрения, сменившая теорию М. Н. Покровского, и господствовавшая до последнего времени, исходила из признания господствующим классом помещичьего
дворянства. Утверждалось, что политика правительства формировалась в соответствии не только с интересами правящего
класса, но и в определенной степени с интересами купцов и
ремесленников. По мнению большинства исследователей, какого-либо существенного расхождения в интересах дворянства
и купечества еще не наблюдалось.
Начиная с 60-х годов XX столетия историки все обстоятельнее исследовали проблему соотношения интересов господствующего класса и государства. В ходе развернувшейся
дискуссии о российском абсолютизме некоторые участники ее
указали на «слабость» дворянства, особенно в Петровскую
эпоху. Поэтому абсолютизм Петра Первого не был подвержен
непосредственному политическому контролю со стороны правящего класса, и государство могло смело проводить политику, шедшую иногда вразрез с интересами дворянства
126
. Ярким
примером такой политики является указ 1714 года «О порядке
наследования в движимых и недвижимых имуществах». Он
Гл. V. Социально-экономические и церковные реформы Петра Первого
97
завершил длительный процесс сближения правового режима
поместий и вотчин, уравняв их в этом отношении. Эта часть
указа была положительно воспринята дворянами. Одновременно указ существенно ограничил бывшую ранее свободу
распоряжения недвижимостью, запретив, в частности, ее
дробление при передаче по наследству: «Кто имеет сыновей и
ему же, аще хощет, единому из оных дать недвижимое, чрез
духовную, тому в наследие и будет»
127
. Сейчас практически
нет ни одной достаточно серьезной работы, в которой не нашлось бы места для анализа или, по крайней мере, упоминания об указе 1714 года.
Первыми критиками петровского указа стали современни-
ки первого русского императора. Дворян не устраивало, прежде всего, ограничение той свободы распоряжения вотчинами и
поместьями, которой землевладельцы располагали до издания
указа 1714 года. Негативно восприняли петровскую «новацию» те дворяне, которых указ полностью лишал прав на родительскую недвижимость и обрекал «хлеба своего искать
службою, учением, торгами и протчим. И то все, что оныя
сделают вновь для своего пропитания, государственная польза
есть». При Петре Первом дворяне не посмели открыто выступить против той части указа, которая запрещала дробление земельной собственности. Ситуация изменилась после смерти
Петра, когда дворянству удалось вынудить Анну Ивановну
отменить в марте 1731 года новый порядок наследования недвижимости. Равенство же правового режима поместий и вотчин было сохранено. Некоторые дореволюционные исследователи оценили указ Петра о единонаследии как попытку внедрить на российской почве майорат — особую систему наследования недвижимого имущества, распространенную в Западной Европе, при которой имущество переходило по наследству в порядке старшинства в роде или семье. П. Н. Милюков
чрезвычайно критически воспринял указ 1714 года, назвав его
«злосчастным» и заявив, что он «был не «замечательной», а
просто необдуманной и случайной мерой».
Иначе подошли к оценке содержания и значения указа
1714 года советские историки. По их мнению, главный смысл
Петр Первый и его время
98
и значение указа «О порядке наследования в движимых и недвижимых имуществах» состояли, прежде всего, в окончательном законодательном оформлении слияния поместий и
вотчин в единую по своему правовому статусу монопольную
сословную дворянскую собственность»
128
. Кроме того, указ
способствовал консолидации и укреплению господствующего
класса и ликвидации рецидивов местничества, отмененного
еще в 1682 году. Именно этой части содержания указа суждена была долгая жизнь. Вторая часть содержания указа 1714 года, ограничившая свободу распоряжения землей, в том числе
запретившая ее дробление между наследниками — яркое подтверждение стремления Петра Великого обеспечить мобилизацию всех материальных, финансовых и людских ресурсов
страны на дело преобразований. Ради этого царь не останавливался и перед ущемлением некоторых интересов значительной части господствующего класса. Сопротивление дворянства проведению в жизнь нового порядка наследования недвижимости, как считали советские историки, было порождено
мелкими эгоистическими интересами землевладельцев, озабоченных не мыслью о необходимости соблюдения государственного интереса, содействии достижению «общего блага» и
«всенародной пользы», а сохранением и умножением личного
блага и личной пользы. Рассмотренный в таком ракурсе закон
о единонаследии есть выразительное проявление относительной самостоятельности государственной власти по отношению
к господствующему классу, достигающей максимума во времена абсолютизма.
Некоторые историки полагали, что социальная политика
Петра Великого не была мотивирована только интересами какой-либо одной социальной группы или класса, а имела четко
декларируемую цель — служить всем. Это зафиксировано как
в официальной публицистике, так и в преамбулах законодательных актов, где центральное место отводится понятию
«общее благо». Оно было заимствовано Петром из западноевропейской политической философии, где развитием теории
«общего блага» занимались Г. Гроций, Т. Гоббс, Д. Локк,
С. Пуффендорф. В России Петровского времени их взгляды на
Гл. V. Социально-экономические и церковные реформы Петра Первого
99
монархию как «общее благо» были развиты в сочинениях
Ф. Прокоповича, ставшего официальным идеологом абсолютизма. Идея «общего блага» предоставляла русскому правительству необычайно широкий простор для ее произвольного
толкования. Она служила, кроме того, отличным средством
узаконения неограниченных прав монарха. На практике «благо народа» толковалось в соответствии с собственными интересами государства, поэтому и понятие «общее благо» в законодательстве Петровского времени употреблялось как синоним понятию «государственный интерес»
129
.
Историками отмечено страстное желание Петра Великого
расширить обязанности сословий по отношению к государству
и распространить их на все группы населения. Важным мотивом политики Петра было стремление организовать «всеобщую службу», которая позволила бы дать всем категориям населения одинаковый статус служителей государственной власти. Несомненно, что равенство, которое Петр во имя «общего
блага» стремился насадить в обществе, было не столько равенством в правах, сколько равенством в обязанностях перед
государством. Этот идеал равенства русского абсолютизма
А. Я. Аврех счел позитивным и «демократическим», предтечей
будущего буржуазно-конституционного строя
130
.
Одним из сложных вопросов, который до сих пор не нашел
должного разрешения в трудах историков, является спор о
том, интересы каких социальных сил превалировали в политике Петра. Одни историки склонны считать, что эта политика
была направлена на значительное усиление нового служилого
дворянства (из числа мелких и средних дворян) и в некоторой
степени нарождающейся буржуазии. Поэтому интересы старой российской аристократии оказались отодвинутыми далеко
на периферию. Другие исходили из того, что Петр стремился в
первую очередь укрепить буржуазию, всячески поддерживая
торговлю и промышленность и игнорируя до известных пределов интересы всего дворянства
131
. Многочисленные факты
поддержки купечества и промышленников Петром Великим
давно известны историкам. Многие из них полагали, что со
стороны самодержца внимание к этим группам населения бы-
Петр Первый и его время
100
ло продиктовано чисто фискальными соображениями, поскольку Петр рассчитывал, что развитие торговли и промышленности будет способствовать наполнению государственной
казны. Точно такими же аргументами пользовались историки,
объясняя случаи обращения царя к помещикам с пожеланиями
не перетруждать крепостных крестьян тяглом. Для Петра крепостной крестьянин был, прежде всего, плательщик государственных податей. «Интересы помещиков как частных землевладельцев и душевладельцев, — писал Ю. А. Тихонов, —
вступали в противоречие с фискальной политикой абсолютистской монархии, направленной на усиление феодально-крепостнической системы и на проведение активной внешней политики. Государственный интерес, по которому крестьянин
должен быть исправным налогоплательщиком, у Петра I преобладал над интересом помещиков. Однако мысли царя о защите крестьянского хозяйства от помещичьих поборов носили
характер ни к чему не обязывающих пожеланий. В действительности рост государственных повинностей происходил без
всякого учета размеров владельческого тягла. Претензии казны на большую часть крестьянского прибавочного продукта
ярко проявились при введении подушной подати. Крепостной
крестьянин обязан был вносить налог в 74 коп. с души м. п.,
величину же помещичьего оброка правительство считало в
40 коп.»
132
.
Несомненно, что в центре социальной политики Петра
Великого находилось дворянство. Одним из важнейших
направлений этой политики было стремление укрепить политическое значение сословия путем его консолидации. В. О.
Ключевский, рассматривая эту проблему, назвал ряд мер,
предпринятых правительством и способствовавших сплочению дворянства. Среди прочих мер историк выделил ликвидацию территориальных военных подразделений, принятие
Табели о рангах, вводившей с 1722 года единую служебную
классификацию, юридическое сближение вотчин и поместий.
Отметив изменения в положении дворянства, Ключевский
отнюдь не преувеличивал его роли в преобразованиях первой
четверти XVIII столетия. «Это сословие, — писал он, —
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]