Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Обеспечительные меры в практике международных судов и трибуналов. Монография
.pdf
3.1. Правовые основания применения обеспечительных мер вЕвропейском суде
в ситуациях, которые, по их мнению, взывают к принятию обеспечительных мер, особенно в свете того, что такой отказ Суда не может быть
никуда обжалован.
Возможно, Суд руководствуется формальным прочтением ст. 45
Конвенции, которая требует, чтобы мотивированными были постановления по существу жалоб, а также решения о приемлемости или
неприемлемости жалоб, но ничего не говорит о решениях по обеспечительным мерам (неудивительно, ведь в Конвенции нет ни слова о таких
мерах). Однако с этим подходом сложно согласиться, учитывая, что
принятие обеспечительных мер по отношению к государствам влечет
ограничение их суверенных прав. Эта ситуация закономерно стала
настораживать государства — члены Совета Европы, которые в одном
из пунктов Брайтонской декларации 2012 г. призвали Суд рассмотреть возможность давать краткие обоснования своим определениям
об обеспечительных мерах1. Однако этот призыв остался без ответа.
Как итог, сегодня наблюдается очевидный парадокс: самый активный
и авторитетный в мире суд по правам человека остается самым закрытым и непредсказуемым международным судом в части определений
об обеспечительных мерах.
Вопрос об обязательной силе обеспечительных мер,
принимаемых Европейским судом
Первоначально в представлении Европейского суда принимаемые
им обеспечительные меры не были обязательны, в том числе и потому,
что о них прямо не говорится в Конвенции. На это обстоятельство Суд
указал в деле Cruz Varas and Others v. Sweden2, отметив, что «Конвенция
не содержит конкретного положения в отношении таких мер»3. Cуд
пришел к выводу, что «вопрос обязательной силы предписываемых
международными судами и трибуналами обеспечительных мер дискуссионный и для его решения не существует единой правовой нормы»4.
Соответственно, «правомочие выносить обязательные решения о при-
1
High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights. Brighton Declaration. URL: https://www.echr.coe.int/Documents/2012_Brighton_FinalDeclaration_ENG.pdf (дата обращения: 28.11.2022).
2
ECtHR. Cruz Varas and Others v. Sweden. Application no. 15576/89. Judgment of 20 March
1991 // Series A. No. 201.
3
Ibid. Para. 94.
4
Ibid. Para. 101.
91
Глава 3. Обеспечительные меры врегиональных судах поправам человека
менении обеспечительных мер не может быть выведено ни из статьи 34
Конвенции, ни из каких-либо других источников»1.
Однако в деле Mamatkulov and Askarov v. Turkey2 Европейский суд
изменил свою многолетнюю позицию на прямо противоположную,
в очередной раз упомянув, что Конвенция является для него «живым
инструментом»3, и, сославшись на практику других судов, в том числе
на решение Международного суда по делу LaGrand, заявил, что неисполнение государствами обеспечительных мер должно рассматриваться
как нарушение их обязательств по ст. 34 Конвенции4. То же касается
ситуации запоздалого исполнения определения об обеспечительных
мерах5.
И хотя в литературе встречается утверждение, что в этом решении
Европейский суд признал обязательный характер принимаемых им
обеспечительных мер, Суд нигде в нем не использовал слово «обязательный» (binding), тем самым, очевидно, проверяя реакцию государств
на столь радикальное изменение своей позиции. Лишь после того, как
стало ясно, что это не встретило категоричных возражений со стороны
государств, Суд начал использовать слово «обязательный» применительно к характеру принимаемых им обеспечительных мер, впервые
сделав это спустя год в решении по делу Aoulmi v. France6.
Стоит отметить, что Суд склонен исходить из концепции автономной ответственности за неисполнение обеспечительных мер. Это означает, что государство должно нести ответственность за неисполнение
даже в тех случаях, когда основная жалоба была впоследствии признана
неприемлемой7 или в ходе рассмотрения жалобы по существу никаких
нарушений материальных положений Конвенции не было найдено8.
1
ECtHR. Cruz Varas and Others v. Sweden. Application no. 15576/89. Judgment of
20 March 1991 // Series A. No. 201. Para. 102.
2
ECtHR. Mamatkulov and Askarov v. Turkey [GC]. Applications nos. 46827/99 and
46951/99. Judgment of 4 February 2005 // ECHR 2005-I. P. 293.
3
Ibid. P. 333. Para. 121.
4
Ibid. P. 335. Para. 128.
5
Burbano-Herrera C., Haeck Y. Op. cit. P. 355.
6
ECtHR. Aoulmi v. France. Application no. 50278/99. Judgment of 17 January 2006 //
ECHR 2006-I (extracts). P. 170.
7
ECtHR. Mostafa and Others v. Turkey. Application no. 16348/05. Judgment of 15 Janu-
ary 2008. Paras. 31–44. URL: https://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-84428 (дата обращения:
28.11.2022).
8
ECtHR. Aoulmi v. France. Application no. 50278/99. Judgment of 17 January 2006 //
ECHR 2006-I (extracts). P. 171–173. Paras. 101–112.
92
3.1. Правовые основания применения обеспечительных мер вЕвропейском суде
В этом случае компенсация может присуждаться заявителю только
на основании нарушения государством ст. 34 в виде неисполнения
принятых Судом обеспечительных мер (например, в упомянутом выше
деле Olaechea Cahuas v. Spain эта компенсация составила 5 тыс. евро1).
Таким образом, Европейский суд сегодня является единственным
международным судом, открыто и на постоянной основе применяющим к государствам финансовые санкции в случае нарушения его
определений о принятии обеспечительных мер.
Можно предположить, что практика Суда в отношении неисполнения государствами принятых им обеспечительных мер находится
в русле общей для международных судов тенденции, согласно которой решения по обеспечительным мерам исполняются хуже, чем
решения по существу спора2. Исследователи отмечают, что в период
до постановления по делу Cruz Varas and Others v. Sweden (1958–1991)
обеспечительные меры были исполнены во всех делах за исключением четырех, но в последующем, в период с 1991 по 2005 г., ситуация
изменилась. Более того, позднее Европейский суд столкнулся с как
минимум 7 новыми делами, в которых различные государства — члены
Совета Европы демонстративно отказались исполнять обеспечительные меры, принятые Судом3. Тот факт, что ситуация здесь не только
далека от идеала, но и имеет явный вектор к ухудшению, подтверждается регулярными призывами к исполнению определений об обеспечительных мерах в резолюциях Парламентской ассамблеи4 и Комитета
министров.
Бесспорно, свой вклад в такое отношение государств к обеспечительным мерам вносят упомянутые выше особенности принятия
решений по соответствующим вопросам, а также то, что санкции за неисполнение в реальности оказываются в известной степени символическими. В том же деле Mamatkulov and Askarov v. Turkey компенсация
за неисполнение обеспечительных мер составила по 5 тыс. евро на каждого из двух заявителей. Тем не менее возникает вопрос об обоснован-
1
ECtHR. Olaechea Cahuas v. Spain. Application no. 24668/03. Judgment of 10 August
2006 // ECHR 2006-X (extracts). P. 126. Para. 90.
2
Исполинов А. Исполнение решений международных судов: теория и практика //
Международное правосудие. 2017. № 1 (21). С. 53.
3
Burbano-Herrera C., Haeck Y., Zwaak L. Op. cit. P. 53.
4
См.: Preventing harm to refugees and migrants in extradition and expulsion cases: Rule 39
indications by the European Court of Human Rights. URL: http://assembly.coe.int/nw/xml/
XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=12576&lang=en (дата обращения: 28.11.2022).
93
Глава 3. Обеспечительные меры врегиональных судах поправам человека
ности и правомерности применения со стороны Европейского суда
санкций к государствам за неисполнение определений об обеспечительных мерах, учитывая, что Суд не публикует, а значит, не мотивирует принятие обеспечительных мер в том или ином деле.
Представляется, что опубликование решений с мотивировочной
частью могло бы привести к более адекватному восприятию государствами принятых Судом обеспечительных мер и, как следствие,
к повышению уровня исполнения соответствующих решений.
Кроме этого, без ответа остается вопрос об обязательности обеспечительных мер, принимаемых Европейским судом в межгосударственных спорах, в которых вряд ли применим вывод Суда о том, что
неисполнение принятых обеспечительных мер означает нарушение
права на индивидуальную жалобу по ст. 34 Конвенции1. Это способствовало тому, что обеспечительные меры2, примененные Судом в ходе
вооруженного конфликта в Нагорном Карабахе осенью 2020 г., оказались проигнорированы обоими государствами3.
В целом можно сказать, что рассмотренная выше практика принятия Европейским судом обеспечительных мер в делах по жалобам
частных лиц формирует двойственное впечатление. С одной стороны,
в части обеспечительных мер Европейский суд — самый активный
международный суд в мире, оставляющий далеко позади возможных
конкурентов за лидерство. Это также единственный суд, который
не только заявил об обязательной силе своих обеспечительных мер,
но и перешел к политике финансовой ответственности государств
за неисполнение принятых им решений о таких мерах.
С другой стороны, Европейский суд является также единственным в мире международным судом, который упорно отказывается
публиковать свои определения об обеспечительных мерах, несмотря
ни на открытую критику такой политики со стороны академического
сообщества, ни на призывы государств — членов Совета Европы. Очевидно, что такие факторы, как желание быстро обработать поступающие
на рассмотрение жалобы и экономия времени на ответах заявителю,
перевешивают на данный момент все иные соображения, включая
1
Saccucci A. Op. cit. P. 234.
2
The Court grants an interim measure in the case of Armenia v. Azerbaijan. URL: http://
hudoc.echr.coe.int/eng-press?i=003-6809725-9108584 (дата обращения: 28.11.2022).
3
Armenia v. Azerbaijan and alleged captives: notification to the Committee of Ministers of
interim measures indicated. URL: http://hudoc.echr.coe.int/eng-press?i=003-6965126-9374600
(дата обращения: 28.11.2022).
94
3.2. Правовые основания применения обеспечительных мер вМежамериканском суде
прозрачность, предсказуемость и легитимность принятых решений
и необходимость для любого суда обосновывать принятые им решения. Однако этот подход понемногу начинает становиться все более
неприемлемым как для самих заявителей и правозащитных организаций, так и для государств — участников Европейской конвенции.
Это же в равной степени относится к рассмотренной выше процедуре
обработки поступающих ходатайств о принятии обеспечительных мер,
а также к неизбежной разнице в подходах секций Европейского суда
к таким мерам.
3.2. Правовые основания и практика
применения обеспечительных мер
в Межамериканском суде по правам человека
Правовая основа обеспечительных мер
Межамериканского суда
В Межамериканской системе защиты прав человека, состоящей
из двух звеньев — Межамериканской комиссии по правам человека
(далее — Межамериканская комиссия), являющейся специальным
квазисудебным органом, и Межамериканского суда, также активно
принимаются обеспечительные меры. В случае с Межамериканской
комиссией они называются предупредительными (precautionary) мерами1, Суд же в своей практике использует термин «обеспечительные
(provisional) меры». Особенность этой системы состоит в том, что все
жалобы сначала поступают в Межамериканскую комиссию, и лишь
после того, как проблему не удалось решить на ее уровне, спор может быть передан Комиссией на рассмотрение Суда, но при условии,
что его юрисдикция признана государством-ответчиком. Эта система
повторяет по своей сути связку из Европейской комиссии по правам
человека и Европейского суда, существовавшую в рамках Европейской
конвенции до вступления в силу Протокола № 11 в 1998 г.
Другая особенность этой системы заключается в двойной роли
Межамериканской комиссии. С одной стороны, она контролирует
соблюдение прав человека в рамках Американской декларации прав
1
Однако в целях единообразия в данной работе применительно ко всем между-
народным судам и трибуналам будет использован термин «обеспечительные меры».
95
Глава 3. Обеспечительные меры врегиональных судах поправам человека
и обязанностей человека 1948 г.1 (далее — Американская декларация),
содержащей гражданские, политические и социально-экономические
права. Американскую декларацию подписали все государства Организации американских государств (далее — ОАГ), а ее положения,
несмотря на первоначальный рекомендательный характер, давно признаны Межамериканской комиссией в качестве обязательных для всех
государств — членов ОАГ2. Первоначальный Статут Межамериканской
комиссии говорил о том, что перечень прав человека, используемых
в ее работе, изложен в Американской декларации3. С другой стороны,
Межамериканская комиссия наряду с Межамериканским судом выступает контролирующими органами по соблюдению своих обязательств
государствами-участниками по Американской конвенции. В отличие
от Совета Европы, в котором участие в Европейской конвенции сегодня является обязательным условием для членства в этой организации,
для государств — членов ОАГ участие в Американской конвенции
является факультативным. Поэтому США, Канада и ряд карибских
стран остаются вне этой части межамериканской системы защиты
прав человека, руководствуясь при этом исключительно Американской
декларацией. Как отмечают исследователи, все испаноязычные страны
Латинской и Центральной Америки стали участниками Американской
конвенции и признали обязательную юрисдикцию Межамериканского
суда, в то время как большинство англоговорящих стран этого региона
решили ее не ратифицировать4. Для тех государств, которые остались
вне Американской конвенции, единственным контрольным органом
в этом случае является только Межамериканская комиссия, рассматривающая регулярные доклады государств о выполнении ими положений
Американской декларации и получившая в 1965 г. право рассматривать
индивидуальные жалобы частных лиц, но только в отношении тех
стран, которые признали это право5. В отношении этих государств
1
American Declaration of the Rights and Duties of Man of 2 May 1948 // Compendium
of international and regional standards against racism, racial discrimination, xenophobia and
related intolerance. E/CN.4/2004/WG.21/5. 13 January 2004. P. 386–394.
2
Inter-Am. C.H.R. Case No. 2141. Baby Boy v. United States. Resolution No. 23/81 of
6 March 1981 // Inter-Am. C.H.R. Annual Report 1980-1981. OEA/Ser.L/V/II.54. Doc. 9
rev. 1. Para. 16.
3
Gillich I. Op. cit. P. 170.
4
Cerna C. Provisional Measures: How International Human Rights Law is Changing
International Law (Inspired by Gambia v. Myanmar) // Notre Dame Journal of International
& Comparative Law. 2021. Vol. 11. No. 1. P. 38.
5
Gillich I. Op. cit. P. 170–171.
96
3.2. Правовые основания применения обеспечительных мер вМежамериканском суде
система защиты прав в рамках Американской декларации, по сути,
аналогична системе, существующей в рамках Международных пактов
о правах человека 1966 г.1 (далее — Пакты), в которой созданы несудебные контрольные органы в виде Комитетов по правам человека. Эти
комитеты рассматривают как отчеты государств — участников Пактов,
так и жалобы частных лиц, но только в отношении тех государств,
которые признали соответствующие полномочия Комитетов, став
для этого участниками Факультативных протоколов к этим Пактам.
Для государств — участников Американской конвенции вовлечение
Межамериканского суда в разрешение споров возможно только после
того, как жалоба будет подана и рассмотрена в Межамериканской комиссии. Комиссия рассматривает факты, изложенные в жалобе, и пытается привести стороны к мировому соглашению. Если это не удается,
то Комиссия готовит доклад, в котором советует государству-ответчику
предпринять меры для устранения допущенных нарушений. Только
в том случае, если государство не выполнит эти рекомендации, Комиссия или государство-заявитель могут передать спор на рассмотрение
Суда. С учетом того, что межгосударственные жалобы остаются весьма
редким явлением, Комиссия, в сущности, выступает эффективным
фильтром на пути жалоб частных заявителей в Межамериканский суд.
В отличие от многих международных судов Американская конвенция прямо предусматривает право Межамериканского суда принимать
определения об обеспечительных мерах, что можно отнести к явным
образом сформулированным полномочиям — express mandate. В п. 2
ст. 63 Американской конвенции подчеркивается, что в чрезвычайно
серьезных и экстренных случаях, а также всякий раз, когда необходимо
предотвратить причинение соответствующим лицам непоправимого
ущерба, Суд принимает обеспечительные меры, которые он может
посчитать необходимыми в связи с рассматриваемым делом.
Весьма любопытной и не имеющей аналогов в международном
правосудии особенностью этого механизма является то, что Суд может
распорядиться о принятии обеспечительных мер в тех делах, которые
даже не поступили к нему, а еще находятся на рассмотрении Межамериканской комиссии. Если рассматривать Суд изолировано от общего
1
Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря
1966 года // Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. № 17. Ст. 291; Международный
пакт об экономических, социальных и культурных правах от 19 декабря 1966 года //
Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами, М., 1978. Вып. XXXII. С. 44.
97
Глава 3. Обеспечительные меры врегиональных судах поправам человека
механизма защиты прав человека в ОАГ, то может возникнуть вопрос
о том, насколько это соответствует принятой в доктрине точке зрения,
согласно которой рассмотрение вопроса об обеспечительных мерах
является вспомогательным процессом по отношению к рассмотрению
основного дела и должно быть с ним неразрывно связано. Жалоба,
находящаяся на рассмотрении Межамериканской комиссии, может
в итоге не достичь Суда по ряду причин. Тем не менее Межамериканский суд все равно имеет право принять в этом случае обеспечительные
меры по ходатайству Межамериканской комиссии.
На наш взгляд, этому можно дать два объяснения. Во-первых, такие
полномочия Суда смотрятся вполне логично, если исходить из того, что
процесс рассмотрения индивидуальных жалоб в рамках Американской
конвенции является двухступенчатым (сначала Комиссия, а затем Суд).
В этом случае обеспечительные меры, принимаемые Межамериканским
судом, относятся ко всему процессу, начиная с момента поступления
жалобы в Комиссию. Кроме того, представляется, что эти полномочия
были специально переданы Суду с целью повысить эффективность
региональной системы защиты прав человека в этом вопросе с учетом
неопределенной правовой ситуации в отношении характера и обязательности обеспечительных мер, принимаемых Межамериканской
комиссией. Комиссия начала принимать обеспечительные меры задолго
до создания Суда, вызвав неоднозначную реакцию государств.
В связи с этим в академической литературе активно обсуждается
вопрос об источнике полномочий Межамериканской комиссии принимать обеспечительные меры, а также об их обязательности для сторон
спора. Межамериканская комиссия, созданная еще в 1959 г. — за 10 лет
до принятия Американской конвенции, была вынуждена самостоятельно решать вопрос о характере обеспечительных мер и об источнике
своих полномочий, поскольку Статут Межамериканской комиссии1
таких полномочий не предусматривал, а право Комиссии принимать
такие меры впервые появилось лишь в 1980 г. в необязательном для государств Регламенте Межамериканской комиссии. Пункт 1 ст. 25 Регламента предусматривает, что «Комиссия может по своей инициативе
или по ходатайству стороны запросить, чтобы государство предприняло
обеспечительные меры. Такие меры… должны касаться серьезных
и срочных ситуаций, представляющих риск нанесения непоправимого
1
Statute of the Inter-American Commission on Human Rights of 1 October 1979 // O.A.S.
Off. Rec. OEA/Ser.P/IX.0.2/80. Vol. 1. P. 88.
98
3.2. Правовые основания применения обеспечительных мер вМежамериканском суде
ущерба лицам или предмету ожидающего рассмотрения заявления»1.
Можно согласиться с мнением Е. Алисиевич, что «институционализация обеспечительных мер Комиссии в значительной степени была связана с учреждением Cуда [Межамериканского суда. — Прим. автора]»2.
Поскольку спор мог быть передан в Суд только после его рассмотрения
Комиссией, то обеспечительные меры Комиссии рассматриваются
сейчас как первый необходимый шаг на пути к рассмотрению Судом
дела по существу.
Активное применение обеспечительных мер, которые Межамериканская комиссия начала использовать с момента своего создания
в 1959 г. как при рассмотрении частных жалоб, так и без них, сделало вопрос о правовой природе и обязательности таких мер весьма
противоречивым, особенно учитывая, что ее решения по вопросам
обеспечительных мер принимаются в форме рекомендаций3. Сама
Межамериканская комиссия считает, что ее право принимать такие
меры вытекает из широких полномочий по контролю за соблюдением
прав человека и рассмотрению индивидуальных жалоб. По мнению
Межамериканской комиссии, создание государствами — членами ОАГ
Комиссии и наделение ее в Хартии ОАГ4 и в Статуте обязанностью
обеспечивать соблюдение и защиту прав человека также подразумевает
и взятое государствами на себя обязательство предпринимать меры,
которые необходимы для осуществления Межамериканской комиссией
своего мандата5. Более того, в своих документах Межамериканская
комиссия настаивает, что ее обеспечительные меры являются обязательными для государств — членов ОАГ и их невыполнение будет нарушением взятых на себя государствами международных обязательств.
Стоит отметить, что Генеральная Ассамблея ОАГ неоднократно высоко
оценивала эту практику Межамериканской комиссии и призывала государства — членов следовать ее рекомендациям в том числе в вопросах
1
Rules of Procedure of the Inter-American Commission on Human Rights. Approved by
the Commission at its 137th regular period of sessions, held from October 28 to November 13,
2009, and modified on September 2nd, 2011 and during the 147th Regular Period of Sessions,
held from 8 to 22 March 2013, for entry into force on August 1st, 2013. URL: http://www.oas.
org/en/iachr/mandate/Basics/rulesiachr2013.pdf (дата обращения: 26.12.2022).
2
Алисиевич Е.С. Указ. соч. С. 33.
3
Gillich I. Op. cit. P. 171.
4
Charter of the Organization of American States of 30 April 1948 // United Nations Treaty
Series. 1952. Vol. 119. P. 48–92.
5
Inter-Am. C.H.R. Case No. 12.243. Raul Garza v. United States. Report No. 52/01 of 4
April 2001 // Inter-Am. C.H.R. Annual Report 2000. OEA/Ser.L/V/II.111. Doc. 20 rev. Para. 66.
99
Глава 3. Обеспечительные меры врегиональных судах поправам человека
обеспечительных мер1. Однако отсутствие в учредительных документах
четкого ответа о характере обеспечительных мер Межамериканской
комиссии приводит к тому, что на практике государства более склонны
следовать обязательным для них обеспечительным мерам Суда.
В случае с Межамериканским судом ситуация представляется гораздо более определенной, поскольку право Суда на принятие обеспечительных мер, равно как и статус таких мер, зафиксировано в Американской конвенции. Как отмечают исследователи, сами формулировки
соответствующих положений Конвенции, а также расположение соответствующих норм в разделе 2 главы 7 «Юрисдикция и функции»
позволяют прийти к выводу о том, что намерением разработчиков Конвенции было предоставить обеспечительным мерам Суда обязательную
силу, а не просто считать их рекомендациями или указаниями2.
Межамериканский суд неоднократно заявлял, что соблюдение
обеспечительных мер необходимо для обеспечения эффективности его
решений по существу3. Исследователи также отмечают, что Суд постоянно говорит о том, что обязательство выполнять обеспечительные
меры Суда вытекает также из общего принципа права международной
ответственности, в соответствии с которым государства должны добросовестно выполнять взятые ими договорные обязательства4.
Практика применения обеспечительных мер
Межамериканским судом
С учетом того, что частные жалобы сначала рассматриваются Межамериканской комиссией, которая и решает в итоге вопрос о передаче
жалобы на рассмотрение Межамериканского суда, общее количество
дел, поступающих ежегодно в Суд, относительно невелико, особенно
по сравнению с аналогичным показателем Европейского суда. Именно
этим объясняется также достаточно небольшое количество опреде-
1
AG/RES. 2290 (XXXVII-O/07). Observations and Recommendations on the Annual
Report of the Inter-American Commission on Human Rights // Declarations and Resolutions
Adopted by the General Assembly (Reviewed by the Style Committee). Thirty-Seventh Regular
Session, Panama, Panama, June 2007.
2
Burbano-Herrera C., Haeck Y. Op. cit. P. 336.
3
См.: I/A Court H.R. Case of Hilaire, Constantine and Benjamin et al. v. Trinidad and
Tobago. Merits, Reparations and Costs. Judgment of 21 June 2002 // Series C No. 94. Paras. 33,
84, 197–200.
4
Burbano-Herrera C., Haeck Y. Op. cit. P. 340.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]