Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Межсекторное социальное партнерство. Развитие региональных моделей. Монография
.pdf
1.3. Стадии становления и развития межсекторного социального партнерства в России
61
Тем не менее можно утверждать, что первые два десятилетия ХХ в.,
сопровождавшиеся социальными потрясениями: войнами, революциями и сменой власти, были временем реального становления некоммерческого сектора России. Наблюдавшийся рост социальной активности
населения нашел свое выражение в том числе в организационном строительстве общественных объединений. Но эта тенденция сохранилась
примерно до
второй половины 20-х годов, когда количество и качество
некоммерческих организаций стало меняться. Так, уже в 1925 году в
Ленинграде количество зарегистрированных некоммерческих объединений составляло одну организацию на 2819 человек, а в Томске – одну
организацию на 2435 человек.
Рост многообразия содержательных и организационных форм си-
стемы НКО России этого времени дополнялся сложной системой
отношений данных организаций с государством. Формирующаяся система содержала в себе различные формы государственного присутствия.
Выделим несколько основных:
– полугосударственные организации, фактически выполнявшие
организационно-координирующие функции;
– попечительства (к примеру, попечительства о тюрьмах, о народной трезвости, попечительство о Домах трудолюбия и Работных домах
и др.), будучи фактически сформированными на
общественной основе,
входили в систему управления, особенно на уровне губерний, и были
представлены в уездах своими отделениями;
– общества, получающие государственные субсидии, к примеру
Императорское русское географическое общество (средства из казны
получало не только само общество, но и его отделы и подотделы);
– общества, содержащиеся на благотворительные средства или
средства его членов
, например: кружок любителей комической оперы
или оперетты, Общество взаимной помощи женщин-врачей.
В период советской власти иерархия дистанции между отдельными
организациями и властью изменилась слабо. Если даже не обращаться
к формирующемуся особому статусу партии большевиков и молодежных коммунистических организаций, то и в отношении прочих общественных объединений, в чьей
деятельности власть была заинтересована, осуществлялась политика включения в сферу деятельности государственных учреждений. В начале 20-х годов наблюдалось привлечение представителей общественных организаций при формировании
государственных органов; включение представителей государственных
органов в состав руководящих органов общественных организаций;
62
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕЖСЕКТОРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
осуществлялось поручение или передача общественным организациям временно или постоянно некоторых функций государственных органов; оказывалась материальная и финансовая помощь общественным
организациям, в чьей деятельности государство было заинтересовано.
Но вовлеченность в деятельность, объективно соответствующую государственным интересам, еще не отменяла государственного контроля за
деятельностью общественных объединений, который несколько ослаб
только в
период между революциями и разгар Гражданской войны.
Традиционно контроль за НКО осуществлялся властью, главным образом, «на входе», т. е. при утверждении устава (так действовали МВД
до революции и НКВД – после, отказывая в утверждении уставов неугодных власти обществ безо всяких объяснений учредителям) и через
внешний контроль за их деятельностью
. Общества, как правило, могли
подвергнуться вмешательству в их деятельность или могли быть закрыты, если в своей деятельности они отклонялись от целей, заявленных в
уставе. И до революции любое общество обязано было подавать ежегодные отчеты губернатору, и непредоставление отчетов за два года могло
служить основанием для закрытия общества. Здесь
администрация обеспечивала себе в обществах положение иногда выше общих собраний,
иногда наравне с ними. Высокий уровень контроля за деятельностью
легальных организаций обеспечил рост количества радикальных организаций протестного характера нелегального и полулегального типа,
тесно связанных с частью легальных НКО.
Законодательным актом, оказавшим наибольшее влияние на функ-
ционирование общественных организаций до
революции, можно считать «Временные правила об обществах и союзах» от 4 марта 1906 года.
Созданные временно, до установления в России относительного порядка, они благополучно просуществовали до Февральской революции и
оказали сильное влияние на первое советское законодательство по данной проблеме. В соответствии с этим законом право заниматься общественной деятельностью
принадлежало только обществам, «зарегистрированным в установленном порядке на основании особого устава». Они
находились под постоянным надзором местного полицейского управления, составлявшим о них ежегодные отчеты в Министерство внутренних дел.
Вместе с тем с введением «Временных правил об обществах и союзах» в России осуществилась замена разрешительного принципа открытия
обществ регистрационным. Но по сути это мало что изменило
в порядке открытия обществ, поскольку регламентация этого процесса
1.3. Стадии становления и развития межсекторного социального партнерства в России
63
сделала путь открытия обществ не менее затруднительным. Лишь изданное в апреле 1917 года постановление Временного правительства о
собраниях и союзах декларировано право граждан на свободное создание обществ, сделав регистрацию необязательной. Но, будучи самым
демократическим законом об общественных объединениях в истории
России, он просуществовал короткий срок и не успел оказать сколько
нибудь заметного влияния на историю становления третьего сектора.
Таким образом, необходимо заметить, что в рамках существовавшей в России длительное время авторитарной модели государственного
устройства осуществлялось становление и динамичное развитие третьего сектора. Находясь с властью в сложных, подчас противоречивых отношениях, преодолевая бюрократические препоны и жесткий контроль,
общества тем
не менее содействовали решению тех социальных проблем, которые государство само решить было не в состоянии. На протяжении всего рассматриваемого периода отношения НКО с властью
носили патерналистский характер, в основе которого лежал прагматизм
власти в отношении деятельности обществ.
Общества содействовали государственной власти в привлечении
финансовых и людских ресурсов для решения
значимых проблем.
Выполняли исследовательские, организационные и экспертные функции, функции популяризации и пропаганды социально значимой идеи
и деятельности и др. Государство же оказывало обществам, в чьей деятельности было заинтересовано, финансовую, материальную поддержку, передавало общественным организациям временно или постоянно
некоторые функции государственных органов.
Опыт России показывает, что в условиях
авторитаризма активное
становление третьего сектора, по крайней мере на начальном этапе, не
всегда автоматически влечет за собой становление гражданского общества. Объективным следствием вмешательства государства в становление общественного сектора в стране с неразвитой демократической системой явилось огосударствление общественных объединений, использование их ресурсов для решения значимых для государства проблем
Первый шаг в этом направлении был сделан не большевиками, а существенно раньше, с момента возникновения и официального оформления
статуса обществ как таковых.
Следующий период истории межсекторного партнерства и развития
негосударственных некоммерческих организаций с полным основанием
можно назвать тоталитарным. В рамках этого периода рассмотрим два
этапа.
-
.
64
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕЖСЕКТОРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
Середина 20-х – середина 50-х годов – репрессивный этап, характеризующийся радикальным изменением качественных и количественных
характеристик третьего сектора в стране, его тотальным огосударствлением НКО. Тоталитарной системе свойственны: всеобщая монополизация и централизация власти в руках государственной бюрократии;
идеологизация общества и общественной жизни на основе единой государственной идеологии; господство единственной правящей
массовой
партии, которая является ядром политической системы тоталитарного
общества; унификация и регламентация политической, общественной и
духовной жизни; ставка на обновление общества на основе утопических
глобальных идей.
В основе тоталитаризма лежит идеократия (господство идеи над
действительностью), реализуемая в том числе через партократию – монополию компартии на власть, не ограниченную, по
существу, никаким
законом и даже уставом самой партии. Режим тоталитарной власти, в
отличие от авторитаризма, является внеполитическим образованием, и
как следствие – в эпоху тоталитаризма политические отношения и институты в обществе, по существу, исчезают или становятся формальнодекоративными.
Глубокое отличие тоталитарной модели от авторитарной заключа-
ется в том, что при
тоталитаризме власть становится всепроникающей,
контролирующей жизнь человека и общества в ее самых частных, мельчайших проявлениях. Общественные объединения, как связующее звено
между публичной и частной сферой жизни человека, представляют особый интерес для власти как один из каналов воздействия на личность.
Безусловно, формирование подобной системы не могло не изменить
отношения
государства к общественным объединениям. В данной модели ННКО используется властью не столько как ресурс решения социальных проблем, сколько как ресурс для мобилизации индивидов, установления абсолютного контроля, монополизации и централизации власти
и главное – как мощный ресурс формирования тоталитарной личности,
без которой формирование тоталитарной системы как таковой невозможно.
Уже с середины 20-х годов в отношениях государства с общественными объединениями наметилась следующая тенденция: к внешнему
контролю государства за деятельностью ННКО, широко распространенной в предыдущий период, стал добавляться и контроль внутренний:
через деятельность в обществах членов большевисткой партии, идеологизацию деятельности, обязательную демонстрацию лояльности власти.
1.3. Стадии становления и развития межсекторного социального партнерства в России
65
Общества закрывались не столько из-за выхода их деятельности за рамки собственного устава, сколько в результате изменения политической
ситуации и постепенного ужесточения государственного контроля за социальной сферой, а позже разгонялись как олицетворение политической
оппозиции.
В целом в 1928 году в стране было зарегистрировано около 9000
различных добровольных обществ общей численностью около
1,5 млн
человек, но качественный состав этих обществ стал претерпевать изменения. Сокращалось количество обществ, фактически исчезали целые
типы организаций, к примеру благотворительные. К последней категории к началу 30-х годов по формальным характеристикам можно отнести несколько, среди них Международная организация помощи борцам
Революции и Общество Красного Креста. Особенно активно
этот процесс
происходил во второй половине 30-х годов и был частью общих репрессий, обрушившихся на общество в это время. Из более чем шестидесяти
общенациональных научных просветительных обществ, переживших
Революцию и Гражданскую войну, к 1936 году осталось только восемь:
Географическое и Ботаническое общества, Московское и Ленинградское
общества испытателей природы, Этномологическое, Минералогическое,
Астрономическое
и Менделеевское химическое общество.
Одновременно с тенденцией сокращения старых организаций в
середине 20-х годов начала складываться сеть объединений нового
типа, ориентированных на решение новых задач и взаимодействие
с новой властью: Общество борьбы с неграмотностью, Союз воинствующих безбожников, общества «Друг Детей», «Друзья радио»,
общество «Техника – массам», Доброхим (Общество друзей химической обороны и химической промышленности) и др. Появившиеся
в это время добровольные общества возглавили представители новой власти: М. Калинин (общество «Долой неграмотность!» и «Союз
ОСВОД»), А. Луначарский («Техника – массам»), К. Ворошилов и М.
Фрунзе (Военно-научное общество), А. Бубнов и А. Микоян (Общество
друзей воздушного флота), Е. Ярославский (Союз
воинствующих без-
божников), Н. Крыленко (Общество пролетарского туризма).
Постепенно стал формироваться новый тип обществ – массовых
добровольных организаций, характеризующихся высоким уровнем централизации, унификации, а со временем – бюрократизации, иерархичности как внутри организаций, так и между собой. Изменения шли и
в содержании деятельности, которой была свойственна идеологизация,
ритуализация и радикальное
огосударствление через ориентацию на ин-
тересы государства и правящей партии.
66
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕЖСЕКТОРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
Используя общественную активность в своих целях, власть активно
эксплуатировала преимущества общественных объединений при решении ряда проблем, а именно: способность через членство в организации обеспечить совпадение личного интереса с всеобщим. И совпадая с
всеобщим, интерес становился как бы государственным, не теряя признаков личностного. Кроме того, деятельность организаций такого типа
не требовала вложений государственных средств для решения государственных задач. Следствием этого стало сращивание общественных организаций с госаппаратом. Хорошо это видно на примере деятельности
одного из символов 30-х годов Осоавиахима (Союз обществ содействия
обороне и авиационно-химическому строительству в СССР). Созданный
в 1927 году как результат слияния нескольких самостоятельных организаций содействия армии, Осоавиахим в конце 1930-х годов превращается в мощную военизированную организацию. Одной из главных
задач организаций Осоавиахима стала допризывная подготовка молодежи и подготовка резерва для армии и флота, т. е., подготовка военнообязанных, призываемых в армию по мобилизации. В организациях
Осоавиахима было подготовлено до 80 % военнослужащих Сухопутных
войск
и флота и до 100 % авиации. Но и такие корпоративные гиганты
стали жертвой тоталитарного режима. В 1947–1948 годах прекратилась
деятельность таких массовых организаций, как МОПР, Союз воинствующих безбожников.
Второй этап: середина 50-х – середина 80-х – бюрократический
этап, которому было свойственно падение социальной активности, рутинизация и бюрократизация деятельности НКО, по сути
приведшая к
кризису общественных организаций в СССР.
Смерть Сталина, как знаковой и ключевой фигуры тоталитарной
системы, не стала в полной мере завершением эпохи тоталитаризма.
Несмотря на скрытые попытки реанимации, сам процесс выхода из
тоталитарной системы продолжался в течение десятилетий, медленно
перерождаясь в авторитаризм, и именно механика этого обратного перерождения
диктовала особенности системы НКО.
Можно выделить два процесса, проходивших почти одновременно.
Первый процесс заключался в постепенной рутинизации системы
массовых общественных организаций. Этот процесс во многом был
следствием не только бюрократизации масштабной разветвленной системы, но и потерей реального предмета их деятельности. Массовые организации этого времени были настроены на работу с
личностью, естественным образом воспринимающей интересы государства как свои
собственные, привыкшей к постоянной идеологической напряженности
1.3. Стадии становления и развития межсекторного социального партнерства в России
67
и постоянной трансляции мифологии тоталитаризма. Столкнувшись с
новыми поколениями 70-х годов, чей жизненный опыт формировался
вне указанной системы, они теряли способность к самокоррекции и постановке новых социально привлекательных целей.
В результате деятельность многих из данных обществ (Общество
охраны природы СССР, Общество Красного Креста и Красного
Полумесяца, ОСВОД и др.) свелась
к привлечению главным образом
финансовых ресурсов и новых членов. Впервые в массовом масштабе возникло такое явление, как формальное членство при сохранении
относительно небольшого количества организаций. Так, к началу 80-х
годов в стране существовало около 100 всесоюзных, более 200 республиканских и около 800 местных добровольных обществ. Чтобы представить масштабы их деятельности,
необходимо заметить, что только
научно-технические общества и Всесоюзное общество изобретателей и
76
рационализаторов объединяли 25 млн человек
, т. е. фактически членом
какого-либо общества был каждый десятый житель страны, включая
стариков и детей.
Связи данных организаций с властью, и в первую очередь с партийным руководством, были столь тесными, что часто отсутствовала даже
видимость их самостоятельности. Нередки были случаи, когда не государство, а партия санкционировала утверждение
уставов общественных
организаций (например, ДОСААФ), а многие приветственные письма
ЦК КПСС и ЦК союзных республик в адрес учредительных съездов
прямо вносились в уставы вновь создаваемых обществ.
Второй процесс заключался в том, что по мере разрушения тоталитарной системы наблюдался постепенный рост различных форм самоорганизации по удовлетворению своих интересов не только
в негосударственном, но и во внеобщественно-бюрократическом пространстве.
Тотальное огосударствление общественных организаций объективно
затрудняет удовлетворение потребностей человека, которые он реализует с их помощью, поэтому он будет стремиться удовлетворить их через
иные формы самоорганизации, часто неформализованного или слабо
формализованного характера, что само по себе уже способствует постепенному возрождению
гражданского общества.
В этот период можно выделить несколько видов таких организаций:
1) нелегальные, действующие вопреки законодательству (ряд рели-
гиозных общин, сект, нелегальные группы правозащитного движения);
76
Василенко А.Б. Пиар крупных российских корпораций / А.Б. Василенко. –
М.: ГУ ВШЭ, 2002. – C. 4.
68
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕЖСЕКТОРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
2) неформализованные или слабо формализованные легальные ор-
ганизации (туристические клубы, клубы самодеятельной песни, легальная часть правозащитного движения, коммунарское движение);
3) организационно оформленные как подразделения формализо-
ванных общественных организаций.
Сформировавшись в условиях авторитаризма и догоняющей модернизации на раннем индустриальном этапе общественного развития, патерналистский тип межсекторных взаимодействий при слабо выраженной
конфликтности межсекторных отношений способствовал, воспроизведению низкой культуры межсекторного сотрудничества. Закрепляя
за собой инициирующую, нормативную и одновременно контролирующую функции в формирующихся отношениях, государство использовало
потенциал негосударственных секторов для решения проблем главным
образом в сферах, не перспективных для конкуренции за контролем над
ресурсами, например в социальной сфере, где деятельность общественных объединений была направлена на реализацию сервисных функций.
Патерналистский тип межсекторных взаимодействий может воспроизводиться и в последующих модернизационных моделях при условии отсутствия или слабой институционально закрепленной дистанции
между секторами, ограничениях в доступности к формированию информационной среды, неразвитости механизмов, обеспечивающих их взаимную транспарентность.
Естественно, что развитие межсекторных
взаимодействий не может
идти равномерно. Существующий сегодня в России характер отношений между ними, отмечаемое рядом исследователей фактическое сращение власти и бизнеса ставят под вопрос сам факт существования в
современной России трехсекторной структуры общества.
Для анализа современного состояния межсекторного партнерства в
России принципиально учесть, что исторически сформировались две
модели межсекторного
взаимодействия:
• патерналистская;
• партнерская.
Патерналистская модель межсекторного взаимодействия сохраняет ведущую роль во взаимодействии между секторами за государством. Патернализм представляет собой не беззаконие власти, а ее
неограниченные полномочия. Чаще всего эта модель присутствует в
обществах, сохраняющих высокий уровень авторитаризма власти, или
в переходных обществах, осуществляющих преобразование автори-
1.3. Стадии становления и развития межсекторного социального партнерства в России
69
тарной модели в демократическую. Длительное доминирование патерналистских отношений, их консервация ведут к этатизму – политике
активного вмешательства государства во все сферы общественной и
частной жизни, на идеологическом ценностном уровне, подкрепленном сакральным отношением к власти.
В рамках патерналисткой модели сам факт взаимодействия не воспринимается как самоценный, а потому взаимодействие носит
скорее
вынужденный инструментальный характер и направлено на решение
проблем, которые само государство в силу различных обстоятельств,
чаще всего недостатка ресурсов, решить не в состоянии. Ведущий характер в данном взаимодействии имеют вектора, идущие от государства:
государство – бизнес, государство – третий сектор, как определяющие
характер межсекторного взаимодействия в целом в условиях, когда
ни бизнес, ни НКО не набрали силу, чтобы стать еще равноправными
участниками этого взаимодействия. Для сохранения стабильности существования данных векторов и доминировании в данном взаимодействии
государства последнее регламентирует процедуру взаимодействия и
осуществляет контроль за действиями субъектов взаимодействия, в том
числе за счет максимальной интеграции наиболее деятельных их компонентов с
административно-бюрократическими структурами.
Партнерская модель межсекторного взаимодействия представляет
собой отношения между секторами, осуществляемые скорее не по вертикали, а по горизонтали, когда основные партнеры по взаимодействию
в силу наличия у них значимых, часто взаимодополняющих ресурсов
заинтересованы в развитии отношений и совместном решении проблем.
Ключевым моментом обеспечения относительно партнерских отношений
служит наличие договорных отношений и механизма взаимного
контроля за деятельностью друг друга. Данная модель взаимодействия
возможна только в обществах с развитыми демократическими институтами, способными обеспечить гарантии паритетных взаимодействий.
Существовавшая в советский период патерналистская модель межсекторного партнерства с зависимым, «ручным», общественным сектором и государственной промышленностью проявляет себя через
патерналистские
стереотипы сотрудничества. «Старая» модель не изжила себя до сих пор, поскольку новая не превратилась в социальную
практику. По этой причине в современной российской модели межсекторного партнерства можно наблюдать достаточное количество
противоречий.
В этих условиях, при отсутствии видимых проявлений конфликтно-
сти в гражданской сфере, формируется ряд противоречий, обострение
70
ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ МЕЖСЕКТОРНОГО СОЦИАЛЬНОГО ПАРТНЕРСТВА
которых может привести либо к постепенной конструктивной смене
доминирующего типа межсекторных взаимодействий на партнерские,
либо к кризису, деформации или разрушению существующей структуры негосударственных секторов. К таким противоречиям, формирующимся в условиях существования патерналистского типа межсекторных
взаимодействий, можно отнести: противоречие между объективной потребностью со стороны государства в ответственном участии субъектов
межсекторного взаимодействия и ограничением возможности влиять на
принятие решений; противоречия между характером проводимых социальных реформ и институциональной готовностью власти к сотрудничеству по их реализации; противоречия между потребностью в привлечении новых субъектов к осуществлению сервисных функций и стремлением некоммерческих организаций выражать и отстаивать общественные интересы. Сюда
же можно добавить и противоречия, заложенные в
структуре и диспропорциях регионального развития секторов.
Невозможность со стороны государства конструктивно разрешить
данные противоречия приводит к огосударствлению коммерческих и
некоммерческого секторов, к понижению их социальной активности.
По мнению Р. Дарендорфа, это объясняется тем, что обладающие властью стремятся к сохранению порядка в категориях бюрократической
рациональности, норм распределения власти и защиты высокого положения. Индивиды ассимилируются с властью благодаря трансформации
индивидов под влиянием адаптивных схем. Самоидентификация с подчиненностью власти создает феномен «асимметричной» самоорганизации, отчуждения качества организации у подавляющего большинства
граждан.
В целях рассмотрения процесса становления и развития межсекторных взаимодействий и межсекторного
социального партнерства попробуем выделить некоторые этапы в соответствии с критериями стабильности (постоянства) взаимодействий и эффективности/результативности взаимодействий. Как было отмечено, межсекторное социальное
партнерство представляет собой равносторонний треугольник эффективного взаимодействия государства, корпоративного и некоммерческого секторов. Несмотря на то что такая идеальная модель характерна для
стадии «зрелости», на
сегодняшний день в России уже существуют прецеденты реализации межсекторного социального партнерства по принципу идеальной модели, но говорить о сформированности такого типа
взаимодействия рано. Для того чтобы понять, как именно развиваются
взаимодействия между секторами и выявить тенденции, необходимо
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]