Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по профилактике правонарушений среди несовершеннолетней категории граждан. Монограф
.pdf
То есть материалы прекращенного уголовного дела или материалы об отказе в возбуждении уголовного дела в отношении несовершеннолетних (но
только тех, кто не подлежит уголовной ответственности в силу недостижения
возраста привлечения к уголовной ответственности либо, если был достигнут
возраст привлечения к уголовной ответственности, но несовершеннолетний не
подлежит уголовной ответственности в связи с тем, что вследствие отставания
в психическом развитии не осознавал опасность своих действий) направляются
в КДН и ЗП.
КДН и ЗП рассматривает вопрос о возможности применения к несовершеннолетним, не подлежащим уголовной ответственности, мер воспитательного воздействия или возбуждения перед судом ходатайства о помещении этих
несовершеннолетних в СУВУ ЗТ [5].
Таким образом, «абсолютные и относительные сведения о преступлениях
и лицах, их совершивших, не всегда дают возможность объективно оценивать
и сравнивать преступность в разных регионах, так как на сопоставляемых тер-
риториях могут проживать разное количество жителей. Для преодоления указанной несопоставимости показателей рассчитывается уровень или коэффици-
ент преступности, т.е. число преступлений или выявленных лиц на одно и то же
число населения» [53].
Безусловно, расчет коэффициента интенсивности преступности среди
несовершеннолетних граждан, достигших возраста привлечения к уголовной
ответственности, помогает определить, насколько распространено делинквент-
ное поведение среди подростков на территории города Владивостока в целом
и его районах в частности. Однако полученные коэффициенты не говорят нам
о том, что зафиксированные преступления совершаются исключительно несо-
вершеннолетними, проживающими на конкретной рассматриваемой террито-
рии. В связи с этим необходимо сделать несколько оговорок.
Во-первых, зафиксированные преступления, совершенные несовершеннолетними, достигшими уголовно наказуемого возраста, могли быть совершены несовершеннолетними, не являющимися жителями города Владивостока,
например, они могли прибыть на праздники, каникулы и т.п. из другого города.
Во-вторых, преступление может быть совершено несовершеннолетним,
к примеру, на территории Фрунзенского района, а сам несовершеннолетний
проживает в Советском районе.
В-третьих, зачастую в конкретном году учитываются преступления, совершённые в предыдущие года. К примеру, в 2013 г. входят преступления, которые был совершены в 2011 или 2012 гг., то есть, если в 2013 г. в городе Вла-
дивостоке было совершено 132 преступления, это не значит, что все они были
совершены именно в 2013 г.
81
2.3. Анализ деятельности комиссий
по делам несовершеннолетних
и защите их прав в городе Владивостоке
Для того чтобы проанализировать деятельность комиссий по делам несо-
вершеннолетних и защите их прав в городе Владивостоке необходимо обра-
титься к основным полномочиям комиссий.
Однако перед этим необходимо указать, что в 2016 г. профессорско-
преподавательским составом ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юри-
дическая академия» было проведено исследование региональных нормативных
актов Дальневосточного федерального округа, регулирующих деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав. На основании исследования были подготовлены научно-практические заключения. Исследование
проводилось в рамках реализации государственного задания № 29.130.2016/HM
на выполнение проекта по теме «Научно-методическое обеспечение деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (продолжение)» [79].
В рамках исследования был проанализирован закон Приморского края от
8 ноября 2005 г. № 296-КЗ «О комиссиях по делам несовершеннолетних и за-
щите их прав на территории Приморского края». В результате был сделан вы-
вод о том, что в тексте настоящего Закона имеют место быть коллизии между
его нормами.
А именно, в юридической науке и юридической технике полномочия
представляют собой совокупность прав и обязанностей субъекта конкретных
правоотношений. «От правильного и четкого разграничения в нормативно-
правовом акте, определяющем статус комиссий, их прав и обязанностей, зави-
сит их четкая и своевременная реализация» [79]. Кроме того, нормы, закрепля-
ющие права, являются диспозитивными, а нормы, закрепляющие обязанно-
сти, — императивными, то есть обязательными для исполнения. В случае не-
выполнения обязывающих норм включается такой защитный механизм, как
юридическая ответственность [79].
Обратимся к Закону Приморского края о КДН и ЗП и увидим, что
в настоящем законе закреплены только направления деятельности комиссий
(ст. 12) и права последних (ст. 14). Идентичная ситуация наблюдается и в Постановлении главы администрации города Владивостока «О городской ко-
миссии по делам несовершеннолетних и защите их прав администрации г. Вла-
82
дивостока» и в Постановлении администрации города Владивостока «Об обра-
зовании районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».
В заключении указано, что подобная ошибка присутствует у всех регио-
нов Дальневосточного федерального округа.
Судя по всему, законодатель отождествляет такие понятия, как направле-
ния деятельности и полномочия комиссий, поскольку в обоих Постановлениях,
в конце разделов, посвященных основным направлениям деятельности комис-
сий, указано, что «комиссия осуществляет иные полномочия, предусмотренные
действующим законодательством Российской Федерации».
Данная ошибка может быть обусловлена тем, что в Федеральном законе
от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорно-
сти и правонарушений несовершеннолетних» четко не указаны права и обязан-
ности комиссий, то есть, что они могут делать и что они обязаны делать.
В ст. 11 настоящего закона, посвященной деятельности Комиссий, указано, что
«комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах своей
компетенции...», далее, можно увидеть следующее — «...наряду с осуществле-
нием в пределах своей компетенции полномочий...», то есть можно сделать вы-
вод, что компетенция более широкое понятие, нежели полномочие. Иными сло-
вами, «комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав в пределах
своей компетенции осуществляет следующие полномочия...».
Если мы будем опираться на то, что в юридической науке полномочия —
это совокупность прав и обязанностей, то в настоящем Федеральном законе нет
четкого разграничения между правами и обязанностями комиссий.
Обратимся еще к одному основополагающему документу, а именно,
к Постановлению Правительства РФ от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утвержде-
нии Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и за-
щите их прав», и увидим, что в Примерном положении указаны задачи КДН
и ЗП, а ниже указано, что делают комиссии субъектов РФ и территориальные
(муниципальные) комиссии, что делают отдельно комиссии субъектов РФ
и, соответственно, территориальные (муниципальные) комиссии для решения
возложенных задач. Однако что касается прав комиссий, то также явного обо-
значения последних не наблюдается [18].
Тем не менее, Законом Приморского края о комиссиях наравне с обязан-
ностями четко изложены основные права районных, городских, районных в го-
83
роде комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории
Приморского края.
Помимо имеющейся коллизии между нормами Закона Приморского края
были выделены и иные пробелы, однако последние были устранены Законом
Приморского края от 5 апреля 2016 г. № 809-КЗ «О внесении изменений в закон
Приморского края о КДН и ЗП».
Помимо прочего, в законах некоторых регионах вообще отсутствуют как
таковые полномочия, то есть не указаны ни права, ни обязанности органа, хотя
Примерным Положением определено, что комиссии могут осуществлять
и иные полномочия, установленные законодательством субъекта РФ. Соответственно, если таковые полномочия в региональном законе не указаны, то они
отсутствуют [79].
Рекомендации по устранению данного пробела (коллизии) будут изложе-
ны позже.
Уже говорилось, что Законом Приморского края от 5 апреля 2016 г.
№ 809-КЗ были внесены изменения в Закон Приморского края о комиссиях.
Изменения, в том числе, коснулись ч. 1 ст. 13 настоящего закона, а именно бы-
ли исключены цифры 4–12 из формулировки: «районные, городские, районные
в городе комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на террито-
рии Приморского края формируются в составе председателя, одного или двух
заместителей председателя, ответственного секретаря и других 4–12 членов ко-
миссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории При-
морского края» [26].
Однако в Постановлении о городской КДН и ЗП администрации города
Владивостока данные цифры присутствуют, хотя данная максимальная числен-
ность лиц недостаточна для того, чтобы включить представителей всех органов
и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несо-
вершеннолетних, а также представителей общественных объединений, граждан,
имеющих опыт работы с несовершеннолетними. Такой подход противоречит
Федеральному закону от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ и Примерному положению
о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав (согласно заключению).
Также необходимо отметить, что немаловажную роль при выполнении
районными комиссиями города Владивостока своих обязанностей играют раз-
84
работанные порядки и методические рекомендации, которыми руководствуется
комиссия. К примеру:
1. Методические рекомендации межведомственного взаимодействия ор-
ганов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений
несовершеннолетних на территории Приморского края по раннему выявлению
семейного неблагополучия и организации работы с семьями, находящимися в СОП.
2. Порядок межведомственного взаимодействия в Приморском крае субъ-
ектов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершен-
нолетних по выявлению, размещению и оказанию помощи несовершеннолет-
ним, находящимся в социально опасном положении.
3. Порядок межведомственного взаимодействия по организации и прове-
дению профилактической работы с семьями, находящимися в социально опас-
ном положении.
4. Порядок межведомственного взаимодействия по организации и прове-
дению профилактической работы с несовершеннолетними, состоящими на учете.
Начнем с семей, находящихся в социально опасном положении, посколь-
ку именно семьи, относящиеся к данной категории, являются целевой группой
органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений, в том числе
комиссии, как постоянно действующего координирующего органа системы
профилактики безнадзорности и правонарушений.
Согласно Федеральному закону № 120 семья, находящаяся в СОП — это
семья, имеющая детей, находящихся в социально опасном положении, а также
семья, где родители или иные законные представители несовершеннолетних не
исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержа-
нию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются
с ними [10].
В городе Владивостоке формирование единого городского банка данных
о несовершеннолетних и семьях, находящихся в СОП, является прерогативой
Управления по организации работы комиссий по делам несовершеннолетних
и защите их прав. Соответственно, данная информация предоставляется районными комиссиями.
В таблице 16 представлены основные критерии при определении семей,
находящихся в социально опасном положении.
85
Критерии при определении семей, находящихся в социально опасном положении
- неисполнение или ненадлежащее исполнение родителями / иными законными представи-
телями своих обязанностей по жизнеобеспечению детей (отсутствие у детей необходимой
одежды, регулярного питания, несоблюдение санитарно-гигиенических условий, попустительство вредным привычкам ребенка — алкоголизм, наркомания и т.п.);
- злоупотребление родителями / законными представителями спиртными напитками, употребление наркотических (психотропных) веществ, аморальный образ жизни;
- наличие признаков жестокого обращения с детьми (признаки физического, психического,
сексуального или иного насилия) со стороны родителей / законных представителей;
- отсутствие условий для воспитания детей (отсутствие работы у родителей, иных законных представителей, места проживания, неудовлетворительные жилищные условия и т.д.);
- отсутствие связи со школой, невнимание родителей к успеваемости ребенка;
- семьи, в которых дети совершили преступление или правонарушение
38
Таблица 16
Основные критерии при определении семей, находящихся
в социально опасном положении38
Большинство вышепредставленных критериев рассматривались нами
в первой главе, как основные условия и факторы, провоцирующие несовершеннолетних к совершению правонарушений.
Районные комиссии используют в работе краевой банк данных «О семьях
и несовершеннолетних, находящихся в социально опасном положении», а городская комиссия, в свою очередь, не только использует краевой банк данных,
но и оказывает Приморской краевой межведомственной комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав содействие в формировании краевого
банка данных.
Когда мы ознакомились с законодательно-закрепленным понятием семьи,
находящейся в СОП и основными критериями при определении семей, находя-
щихся в СОП, обратимся к рис. 2 (Приложение Б), на котором представлен по-
этапный процесс от выявления неблагополучной семьи до осуществления ком-
плекса мероприятий с целью ее реабилитации.
Таким образом, одним из приоритетных направлений в работе районных
комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав является проведение
работы по раннему выявлению семейного неблагополучия, принятию индивидуальных профилактических мер в отношении родителей, которые не исполняют надлежащим образом своих обязанностей по воспитанию, содержанию
и обучению детей. Анализируя представленную схему, мы видим, что инфор-
Источник: Порядок межведомственного взаимодействия по организации и проведению профилакти-
ческой работы с семьями, находящимися в социально опасном положении [34].
86
мация о семейном неблагополучии поступает из разных источников и направляется в Управление по организации работы КДН и ЗП, а также непосредствен-
но в районные комиссии.
Далее поступившая информация проверяется посредством проведения
межведомственных рейдов, в которых участвуют специалисты системы профилактики безнадзорности и правонарушений. После проведения рейда комиссией
принимается решение о постановке на учет семьи, однако, если основания
для постановки на учет отсутствуют вследствие несоответствия критериям при
определении семей, находящихся в СОП, то на учет данная семья поставлена
не будет.
В случае принятия решения о постановке на учет районная комиссия издает Постановление о постановке семьи находящейся в СОПе на учет. Когда
семья была поставлена на учет, как находящаяся в СОП, необходимо начать
предпринимать меры с целью реабилитации данной семьи. Поэтому районная
комиссия принимает решение о создании рабочей группы в целях осуществле-
ния комплексной работы с семьями, находящимися в СОПе, учитывая при этом
специфику территории.
Также на основании Постановления районной комиссии в течение 5 ра-
бочих дней со дня вынесения решения о постановке семьи на учет проводится
обследование семьи (если семья не была обследована ранее). В результате об-
следования обозначаются основные проблемы / ресурсы семьи и определяются
направления в индивидуально-профилактической работе с семьей.
Каждый член рабочей группы должен предоставить районной комиссии
перечень мероприятий по устранению причин социальной дезадаптации семьи
и ее дальнейшей реабилитации. На базе представленного перечня мероприятий
разрабатывается и согласуется Комплекс индивидуально-профилактических
мероприятий по реабилитации семьи (разработанный комплекс может коррек-
тироваться) [34]. Вся работа по выполнению комплекса индивидуально-
профилактических мероприятий по реабилитации семьи и осуществление кон-
троля за выполнением комплекса индивидуально-профилактических мероприятий по реабилитации семьи координируется районной комиссией.
Рабочая группа ежеквартально рассматривает итоги реализации комплек-
са индивидуально-профилактических мероприятий по реабилитации семьи,
проводит оценку эффективности проведенных мероприятий.
Результатом реализации комплекса индивидуально-профилактических
мероприятий по реабилитации семьи может быть: рекомендация о снятии семьи
с учета, продление сроков реабилитации и решение о нецелесообразности даль-
87
Снято
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Ленинский район
57
63
32
45
32
35
Первомайский район
61
37
36
50
49
35
Первореченский район
105
44
46
45
32
32
Фрунзенский район
39
29
30
25
21
Советский район
70
62
38
39
36
44
Всего
293
245
181
209
174
167
Снято
2012
2013
2014
2015
2016
2017
Ленинский район
14 10
15 18 18 31
Первомайский район
19
2
18
17
20
22
Первореченский район
14
24
15
14
20
6
Фрунзенский район
2
9
10
8
17
Советский район
23 7 23
22
16
15
Всего
70
45
80
81
82
91
39
40
нейшей реабилитации и направление ходатайства о лишении родительских
прав. Решение о снятии семьи с учета или о направлении ходатайства о лише-
нии родителей родительских прав принимается районной комиссией на основа-
нии заключения, предоставленного рабочей группой [34].
В таблице 17 представлено число семей, состоящих на учете КДН и ЗП
как находящиеся в социально-опасном положении в разрезе районов с 2012 по
2017 г., а в таблице 18 представлено число семей, снятых с учета.
Таблица 17
Число семей, состоящих на учете КДН и ЗП,
как находящиеся в социально опасном положении
в разрезе районов с 2012 по 2017 г.39
Таблица 18
Число семей, снятых с учета в разрезе районов с 2012 по 2017 г.40
Прежде чем перейти к описанию представленных данных, необходимо
упомянуть, что в 2012 г. и некоторое время в 2013 г. КДН и ЗП не разграничивала имеющиеся статистические данные между Первореченским и Фрунзенским районами. Объяснить данный факт можно тем, что в определенный пери-
Источник: Разработка автора на основе полученных данных.
Источник: Разработка автора на основе полученных данных.
88
од Первореченский район входил в состав Фрунзенского района, в связи с чем,
цифра по семьям указана одна на два района.
Также сразу следует указать основания для снятия семьи, находящейся
в СОП, с учета. Снятие с учета осуществлялось по следующим основаниям:
в связи с исправлением; смена жительства; совершеннолетие детей; ограниче-
ние, лишение родительских прав, иное. Снятие с учета семьи также осуществляется Постановлением районной комиссии по делам несовершеннолетних
и защите их прав. На рис. 27 визуализирована динамика семей, поставленных
на учет и снятых с учета в городе Владивостоке.
Рис. 27. Динамика семей, поставленных на учет
и снятых с учета в городе Владивостоке
Анализируя представленную динамику, можем сделать следующие за-
ключения:
1. Рост числа семей в СОПе, поставленных на учет комиссией по делам
несовершеннолетних и защите их прав Ленинского района пришелся на
2013 (+6), 2015 (+13), 2017 (+3) гг. К 2017 г. существенно возросло число семей,
снятых с учета комиссией, однако необходимо учитывать, что семьи могут
быть сняты с учета по различным основаниям, о которых говорилось выше, то
есть увеличения числа снятых семей, находящихся в СОПе, не обязательно
обусловлено исправлением последних.
2. Рост числа семей в СОПе, поставленных на учет комиссией по делам
несовершеннолетних и защите их прав Первомайского района пришелся только
на 2015 г. (+14). В свою очередь, в 2014 г. произошел резкий рост числа семей,
снятых с учета (+16 к предыдущему году).
89
3. Незначительный рост числа семей в СОПе, поставленных на учет ко-
миссией по делам несовершеннолетних и защите их прав Первореченского рай-
она пришелся на 2014 г. (+2 к предыдущему). В 2016 г. был зафиксирован рост
числа семей в СОПе, снятых с учета (+6 к предыдущему), однако уже в 2017 г.
произошло резкое снижение.
4. Во Фрунзенском районе, начиная с 2013 г., наблюдается тенденция
снижения числа семей, поставленных на учет, как находящихся в СОПе. Един-
ственное увеличение произошло в 2015 г. (+1 семья к предыдущему году). Что
касается динамики числа семей, снятых с учета, то отметим в целом положительную динамику, за исключением 2016 г. Кроме того, посмотрев на динамику, можно сделать вывод, что во Фрунзенском районе, в общем, самое небольшое число семей, снятых с учета, однако утверждать о неэффективности рабо-
ты комиссии и иных органов системы профилактики безнадзорности
и правонарушений не приходится, поскольку число жителей и, соответственно,
число семейных ячеек в районах отличное друг от друга.
5. Что касается непосредственно города Владивостока в целом, то можем
наблюдать рост числа семей, поставленных на учет в КДН и ЗП, как находящиеся в СОПе только в 2015 г. (+28 к предыдущему году), однако, к примеру,
в 2017 г. произошло незначительное снижение числа семей, поставленных на
учет (–7) по сравнению с другими годами. Что касается числа семей, снятых
с учета, то, безусловно, мы наблюдаем положительную тенденцию, но, как уже
говорилось, данная динамика не свидетельствует об исправлении семьи, кроме
того, на протяжении трех лет (с 2014 по 2016 г.) наблюдается тенденция незначительного роста числа семей, снятых с учета.
После описания представленных данных необходимо отметить, что
в рамках научно-методического проекта № НМ 3399 «Разработка и апробация
критериев эффективности деятельности органов и учреждений системы профи-
лактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в соответ-
ствии с заданием № 2014/205 на выполнение государственных работ в сфере
научной деятельности в рамках базовой части государственного задания Минобрнауки России в 2015 году» при Саратовской государственной юридической
академии были подготовлены методические рекомендации по использованию
критериев оценки эффективности деятельности органов и учреждений системы
профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Разработанное методическое пособие и, соответственно, представленные
в нем методические рекомендации предназначены для руководителей и сотруд-
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]