Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Безопасность Российской Федерации в таможенной сфере. Монография
.pdf
Ɏɭɧɤɰɢɹ ɩɪɟɞɨɫɬɚɜɥɟɧɢɹ ɭɫɥɭɝ ɭɱɚɫɬɧɢɤɚɦ ȼɗȾ
66
64
62
60
58
56
59,2
Ɍɟɤɭɳɟɟ
ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ
60,8
Ȼɥɢɠɚɣɲɚɹ
ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
61,8
ɋɪɟɞɧɟɫɪɨɱɧɚɹ
ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
65,3
Ⱦɨɥɝɨɫɪɨɱɧɚɹ
ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
Рис. 3.5. Уровни безопасности функции услуг таможенных органов
участникам ВЭД
6) обобщенная функция таможенных органов (рис. 3.6) повторяет изменения
четырех основных функций таможенных органов (кроме функции предоставления услуг участникам ВЭД). Как в настоящее время, так и в перспективе она будет
находиться в зоне средней безопасности (зоне средней опасности).
Ɉɛɨɛɳɟɧɧɚɹ ɮɭɧɤɰɢɹ
58
57
56
55
54
53
52
51
53,9
Ɍɟɤɭɳɟɟ
ɫɨɫɬɨɹɧɢɟ
54,8
Ȼɥɢɠɚɣɲɚɹ
ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
53,4
ɋɪɟɞɧɟɫɪɨɱɧɚɹ
ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
57,1
Ⱦɨɥɝɨɫɪɨɱɧɚɹ
ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
Рис. 3.6. Уровни безопасности обобщенной функции
таможенных органов
3.5. ПРОГНОЗ РАЗВИТИЯ ОБСТАНОВКИ НА БЛИЖАЙШУЮ,
СРЕДНЕСРОЧНУЮ И ДОЛГОСРОЧНУЮ ПЕРСПЕКТИВЫ
Рейтинговый порядок (по убыванию) основных функций таможенных органов
по их вкладу в безопасность по периодам (текущее состояние, ближайшая, среднесрочная и долгосрочная перспектива) имеет следующий вид:
71
– текущее состояние (2018 г.): предоставление услуг участникам ВЭД (59,2),
правоохранительная (55,1), защитная (53,1), фискальная (52,6), протекционистская (49,6);
– на ближайшую перспективу (2019 – 2020 гг.): предоставление услуг участникам ВЭД (60,8), правоохранительная (56,3), защитная (53,9), фискальная (52,8),
протекционистская (50,1);
– на среднесрочную перспективу (2021 – 2025 гг.): предоставление услуг
участникам ВЭД (61,8), правоохранительная (52,8), защитная (52,3), фискальная
(51,9), протекционистская (48,1);
– на долгосрочную перспективу (после 2025 г.): предоставление услуг
участникам ВЭД (65,3), правоохранительная (56,2), защитная (54,9), фискальная (55,8),
протекционистская (53,3).
Самым проблемным периодом может стать период с 2021 г. по 2025 г., когда
снижаются все уровни безопасности функций таможенных органов (кроме предоставления услуг участникам ВЭД).
В целом уровни безопасности всех функций в долгосрочной перспективе повышаются, однако в зону безопасности выше средней (зону опасности ниже
средней) входит только уровень функции предоставления таможенными органами
услуг участникам ВЭД (рис. 3.7). Остальные функции продолжают оставаться
в зоне средней безопасности (зоне средней опасности).
Ɏɢɫɤɚɥɶɧɚɹ
100,00
Ɉɛɨɛɳɟɧɧɚɹ
ɍɫɥɭɝ ɭɱɚɫɬɧɢɤɚɦ ȼɗȾ
Рис. 3.7. Итоговая диаграмма уровней безопасности
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
Ɂɚɳɢɬɧɚɹ
по таможенным функциям
72
ɉɪɨɬɟɤɰɢɨɧɢɫɬɫɤɚɹ
Ɍɟɤɭɳɚɹ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
Ȼɥɢɠɧɹɹ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
ɋɪɟɞɧɹɹ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
Ⱦɚɥɶɧɹɹ ɩɟɪɫɩɟɤɬɢɜɚ
ɉɪɚɜɨɨɯɪɚɧɢɬɟɥɶɧɚɹ
80,00 – ɡɨɧɚ ɧɢɡɤɨɣ ɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
60,00 – ɡɨɧɚ ɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɧɢɠɟ ɫɪɟɞɧɟɣ
40,00 – ɡɨɧɚ ɫɪɟɞɧɟɣ ɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
20,00 – ɡɨɧɚ ɨɩɚɫɧɨɫɬɢ ɜɵɲɟ ɫɪɟɞɧɟɣ
0,00 – ɡɨɧɚ ɜɵɫɨɤɨɣ ɨɩɚɫɧɨɫɬɢ
Таким образом, реализация угроз национальной безопасности в таможенной сфере может привести к потере контроля над национальными ресурсами,
ухудшению состояния сырьевой базы промышленности и энергетики, неравномерному развитию регионов и прогрессирующей безработице, низкой устойчивости и защищенности национальной финансовой системы, сохранению
условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, увеличению
незаконной миграции. Поэтому таможенным органам следует, не снижая внимания к функции предоставления услуг участникам ВЭД,
непрерывно развивать правоохранительную, протекционистскую, фискальную
и защитную функции.
73
Глава 4
МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ
И ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ
НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ
4.1. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ
ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
В ТАМОЖЕННОЙ СФЕРЕ
4.1.1. Программа безопасности
Всемирной таможенной организации
Таможенные администрации во всем мире являются первой линией защиты
границы от многих преступных, экстремистских и террористических организаций. Таможня играет ключевую роль в борьбе с трансграничной финансовой поддержкой терроризма и прямым финансированием терроризма.
Таможенные администрации посредством организации внедрения новых эффективных контрольных мер, способствуют экономическому процветанию стран
(посредством справедливого
(посредством упрощения процедур торговли), общественной безопасности и бла-
гополучия населения (путем пресечения незаконной торговли) и национальной
безопасности (путем выявления с последующей ликвидацией каналов контрабанды запрещенных и стратегически важных товаров).
Обмен оперативной информацией и тесное сотрудничество между таможенными администрациями и другими правоохранительными органами
стижения общих целей в контексте обеспечения безопасности границ, является
ключевым элементом успешного достижения данных целей и эффективного противостояния угрозе международного терроризма и преступности в целом.
ВТамО рассматривает нарушения таможенного законодательства в качестве
угрозы безопасности людей во всем мире, источника существенного ущерба развитию мировой экономики в целом, укреплению
и социальной сплоченности всех стран мира.
Предпосылками разработки программы безопасности ВТамО являются:
– теракты в Тунисе, Турции, Ливане, Франции, Мали и других странах и теракт на борту российского авиалайнера в небе над Египтом были организованы
экстремистскими группировками, которые являются угрозой безопасности людей
и точного сбора доходов), экономическому развитию
для до-
политической стабильности
74
во всем мире, а также наносят существенный ущерб развитию мировой экономики в целом, укреплению политической стабильности и социальной сплоченности
всех стран мира;
– Заявление G20 от 16 ноября 2015 г. о борьбе с терроризмом, в котором
«Группа двадцати» характеризует недавние террористические акты как неприем-
лемое оскорбление всего человечества;
– Резолюция Совета безопасности
Организации Объединенных Наций от 20 ноября 2015 г., в которой Совет безоговорочно, самым решительным образом осудил
террористические нападения, совершенные запрещенной в России террористической группировкой ИГИЛ (также известный как Даиш) в Суссе (Тунис), Анкаре
(Турция), над Синаем (Египет), Бейруте (Ливан) и Париже (Франция), и призвала
его государства-члены принять все необходимые
меры в соответствии с международным правом, чтобы удвоить координацию своих усилий по предотвращению
и пресечению террористических актов.
Ключевыми инструментами и средствами ВТамО в рамках программы обеспе-
чения безопасности таможенными органами являются:
– Резолюция, проведенная в Пунта-Кане в декабре 2015 г., которая оценила
значимую роль и вклад таможенных администраций в контексте
безопасности
границ и борьбы с терроризмом;
– Контртеррористическая стратегия (июль 2016 г.), направленная на расширение возможностей таможенных администраций по управлению угрозами, связанными с безопасностью.
В декабре 2016 г. на проводимом в Москве заседании Комиссии ВТамО было
определено шесть приоритетных областей работы, основанных на итогах региональных собраний ВТамО:
– упрощение
процедур торговли;
– электронная коммерция;
– безопасность;
– таможенно-налоговое сотрудничество;
– незаконные финансовые потоки;
– оценка результатов деятельности.
Рассмотрим подробнее направление обеспечения безопасности таможенными администрациями. В резолюции, подписанной в городе Пунта-Кана
в декабре 2015 г., особо подчеркивается позиция глобального таможенного сообщества в отношении борьбы с терроризмом. На этой
основе ВТамО разработала Программу безопасности, в которой основное внимание уделяется пяти
областям:
– контроль пассажиров;
– борьба с химическими веществами, которые могут быть использованы при
производстве самодельных взрывных устройств (СВУ);
– контроль внешней торговли;
75
– борьба с торговлей легкими вооружениями и легким стрелковым оружи-
ем (ЛСО);
– ликвидация каналов финансирования терроризма.
Программа является механизмом реагирования ВТамО для оказания помощи таможенным администрациям в разрешении проблем, связанных с безопасностью границ. Он включает пять тематических областей:
– Программа «Глобальный щит», направленная на противодействие распро-
странению составных
элементов СВУ;
– Проект SALW, направленный на предотвращение их незаконного применения;
– организация безопасности пассажирских перевозок, поддерживаемые ис-
пользованием программ API/PNR;
– совместный экспортный контроль торговли, объединение общих усилий по
ведению контрольных мероприятий и оперативной деятельности;
– анализ потоков финансирования терроризма, направленный на борьбу с не-
законной торговлей и отмыванием денег, включая
выявление курьеров, перемещающих наличные денежные средства, и противодействие отмыванию денег под
прикрытием торговых операций.
Программа обеспечения безопасности ВТамО сфокусирована на укреплении
потенциала таможенных администраций по устранению угроз безопасности на
национальном и международном уровнях посредством использования международных стандартов организации и программ технической помощи в следующих
областях:
– контроль пассажиров посредством
тельной регистрации пассажиров (API
использования информации о предвари-
1
) и записи имени пассажира (PNR2);
– контроль за такими товарами как материалы для взрывчатых веществ, ору-
жие массового уничтожения, стрелковое оружие и легкие вооружения; контроль
финансовых потоков, связанных с финансированием преступной деятельности
и терроризма.
Ниже представлены итоги реализации Программы обеспечения безопасности
ВТамО.
Деятельность в рамках программы «Глобальный щит», нацеленная на борьбу
с самодельными взрывными устройствами,
привела с 2010 г. к задержанию более
1
Данные API формируются во время регистрации пассажиров и включают в себя паспортные
данные или информацию об удостоверении личности, которая необходима для идентификации
пассажира или члена экипажа, а также общую информацию о полете.
2
Данные PNR относятся к записям, которые накапливаются авиакомпаниями в рамках подго-
товки к выполнению каждого рейса и могут в дальнейшем использоваться ими для собственных целей, без нарушения прав пассажиров. Эти данные позволяют всем сторонам в авиационном секторе (включая туристические агентства, авиаперевозчиков и агентов по обслуживанию
аэропортов) идентифицировать каждого пассажира и получать доступ ко всей информации
о его/ее поездке, обратных рейсах, любых связях и любой специальной помощи, запрошенной
на борту воздушного судна.
76
1000 тонн химикатов и нескольких видов основных компонентов СВУ. Было пре-
дотвращено производство многих тысяч СВУ, следовательно, удалось избежать
огромного потенциальных жертв.
Операция «Химера», в которой основное внимание уделялось экспресс-курьерам и почтовым службам, проводилась для пресечения незаконной торговли стрелковым оружием и легкими вооружениями, включая перехват денежных
средств и
оборотных финансовых инструментов на предъявителя для нелегальных закупок вооружений. Среди основных достижений данной операции ‒ рекордный перехват денежных средств в размере 450 млн долл. США, проведенный
сотрудниками таможни в Толуке, Мексика. Служащие таможни в Абу-Даби предотвратили две попытки контрабанды на общую сумму в 10 млн саудовских риалов
(около 2,5
млн долл. США) в Объединенные Арабские Эмираты.
Противодействие терроризму. Терроризм является серьезной проблемой
для международного сообщества. Он приобретает все более глобальный характер и часто имеет трансграничные последствия. Таможня, которая несет главную
ответственность за контроль трансграничным движением товаров, транспортных
средств, а в некоторых случаях и пассажиров, играет важную роль в
сдерживании
этих и других угроз безопасности на границе.
Существование национальных различий в полномочиях и функциях таможенных служб предопределяет отсутствие модели «единства для всех» в части
функций таможенной безопасности. Вместе с тем существует общая тема, лежащая в основе вклада таможенных органов: таможня способствует сдерживанию
контрабанды опасных грузов, реализация и перемещение
которых может практически или финансово поддерживать террористические и организованные преступные группировки.
Более того, все большее число таможенных администраций наделяется все
более расширенным мандатом в области безопасности, который также охватывает применение запретов на поездки. Это особенно важно с учетом угроз, создаваемых иностранными террористами. Что касается перемещением иностранных
боевиков, учитывая тот факт, что контроль за иммиграционными потоками не является основной функцией большинства таможенных администраций, таможня
является востребованным партнером профильных государственных служб, так
как она имеет прямой доступ к различным потокам информации о трансграничных перемещениях, которые она постоянно обновляет и дополняет, в отношении
товаров, транспортных средств и пассажиров
.
Системы API/PNR. Системы API/PNR являются основными компонентами
Программы обеспечения безопасности ВТамО. Их применение рассматривается как эффективный метод повышения безопасности на границе при сохранении
упрощений процедур для пассажиров, отнесенных к низкому уровню риска; таким
образом, эти системы оказывают значительную помощь в деятельности таможенных и других пограничных ведомств, а также перевозчиков, органов
управления
аэропортами, и других операторов пассажирских объектов.
77
Пересмотренная Киотская конвенция ВТамО по упрощению и гармонизации
таможенных процедур учитывала это, и API теперь включен в конкретное приложение J1 (Путешественники) конвенции в качестве «Рекомендуемой практики».
Этот метод уже использовался с большим успехом и вероятно, будет применяется и в будущем.
Руководящие принципы API были первоначально разработаны ВТамО в 1993 г.
в тесном сотрудничестве
с ИАТА. Впоследствии к этому процессу присоединилась ИКАО, и был сформирован «Контактный комитет», состоящий из трех организаций. Чтобы помочь их членам внедрить систему API, три организации совместно опубликовали Руководство WCO/IATA/ИКАО по предварительной информации
о пассажирах в 2003, 2010 и 2013 гг.
Методические рекомендации содержат пояснительный раздел об использова-
нии API. Они состоят
также из максимального списка данных API и Приложения
с международно признанным электронным сообщением UN/EDIFACT, известным как PAXLST, а также руководством по внедрению сообщений PAXLST. В последнее обновление включены новые положения для решения таких вопросов,
как безопасность, защита данных, взаимная административная помощь и «Интерактивный API», который является более совершенным методом обработки пассажиров в
аэропортах.
Руководящие принципы PNR были разработаны ИКАО в тесном сотрудничестве с ИАТА и ВТамО. Они включают пояснительный текст для использования информации PNR и Приложения с максимальным списком данных PNR. Эти
Руководящие принципы также включают стандартизированное сообщение для
обмена информацией PNR. Впервые они были опубликованы в 2006 г., последнее издание было опубликовано в 2010
г. в качестве документа ИКАО 9944. Сотрудничество между этими тремя организациями, может в дальнейшем привести
к созданию официальной ассоциации ИАТА и ВТамО в совместной будущей разработке Руководства PNR.
Установление партнерских отношений также является исключительно важным фактором, и Контактный комитет API/PNR являлся успешным примером
«информационно-координационного центра». Странам, которые разработали или
планируют начать разработку процесса передачи данных о пассажирах, предлагается присоединиться к контактному комитету.
Организация Объединенных Наций (ООН) также занимается активной работой в области API/PNR. Резолюция Совета Безопасности ООН (СБ ООН) 2178,
принятая в сентябре 2014 г. создала новую политическую основу для международных действий в ответ на угрозу потоков передвижений международных терро
ристов. В Резолюции, среди прочего, содержится призыв к государствам-членам
требовать, чтобы авиакомпании, действующие на их территории, предоставляли
предварительную информацию о пассажирах соответствующим национальным
органам власти в рамках противодействия передвижений потенциальных террористов для выявления их вылета/прилета с/на территории других государств.
-
78
В мировой практике ряд систем API уже успешно внедрены, и имеют целый
ряд преимуществ для обеспечения безопасности, упрощения процедур транзита
и обеспечения соблюдения законности.
В последние годы, некоторые страны вышли за рамки API и приняли законы,
обязующие авиаперевозчиков предоставлять дополнительные данные, касающиеся пассажиров, в формате данных PNR, который является более широким и ин
формативным набором данных, используемых для целей оценки риска. Многие
контролирующие органы требуют обязательное предоставление авиакомпаниями
данных API/PNR, позволяя контролирующим органам, таким как таможня, иммиграционная служба, органы госбезопасности или полиция, оценивать и определять
степени и категории рисков, которые могут представлять некоторые пассажиры,
в рамках усилий по борьбе с транснациональной преступностью.
коммюнике стран «большой семерки» G7, выпущенном в Любеке (15 апре-
В
ля 2015 г.) указано, что международное сообщество должно тесно сотрудничать
и обмениваться информацией по предоставлению авиакомпаниями, действующими на территории их государств, предварительной информации о пассажирах для выявления поездок лиц, отнесенных к категориям риска. Участники
Постоянного технического комитета ВТамО поддержали включение в список
действий меры по предотвращению пропуска через государственные границы
авиапассажиров, вызывающих подозрение, а также приняли другие превентивные меры против терроризма. Формулировки данного предложения делают особый акцент на: «эффективное поддержание осуществления запретов на поездки
санкционированных ООН лиц». В настоящее время ВТамО продолжает активно
распространять указанное предложение остальным своим участникам, признавшим рекомендацию API/PNR.
-
4.1.2. Предотгрузочное информирование
таможенных органов о товарах
в целях обеспечения безопасности
В октябре 2010 г. полицией в Великобритании была обнаружена бомба на борту грузового самолета компании UPS. Это произошло в результате проверки полученной по каналам разведки информации. Дальнейшие исследования показали,
что если бы полет воздушного судна прошел по запланированному графику, то
взрывное устройство, находящееся в посылке адресованной синагоге в Чикаго,
пришло
бы в действие в воздухе над восточным побережьем США. Устройство,
обнаруженное в Великобритании, было одним из двух, которое удалось перехватить. Другая бомба была выявлена в аэропорту Дубая на грузовом самолете
компании FEDEX. Устройство, найденное в Дубае, до этого перевозилось двумя
регулярными пассажирскими рейсами и не было обнаружено службами безопасности
в аэропортах отправления. Зарядов данных взрывных устройств было бы
достаточно для крушения самолета. Разведывательные службы полагали, что они
79
были отправлены сторонниками находящегося в Йемене филиала «Аль-Каиды»
на Аравийском полуострове, и поэтому у них возникли серьезные опасения, что
террористы обнаружили новую уязвимую точку в сфере авиационной безопасности.
Представители ВТамО всерьез обеспокоились подобными проблемами
в сфере транспортной (авиационной) безопасности, выпустив коммюнике о безопасности воздушного груза в декабре того
же года, в котором была подчеркнута необходимость дальнейшего развития и укрепления сотрудничества с ИКАО,
ИАТА и других соответствующих международных организаций. Затем, в феврале 2011 г. ВТамО учредила Группу технических экспертов по безопасности
воздушного груза (TEGACS) с участием представителей заинтересованных
таможенных администраций, органов гражданской авиации, межправительственных организаций и частного сектора.
Аналогичным образом по инициативе ИКАО была также учреждена Рабочая группа по безопасности воздушных
грузов (WGACS).
Группа технических экспертов по безопасности воздушного груза
(TEGACS). Основополагающим принципом создания TEGACS является повы-
шение безопасности перевозки воздушных грузов путем развития сотрудничества между таможенными органами и органами гражданской авиации, а также
другими заинтересованными сторонами при четком
разграничении их функций
и обязанностей. На международном уровне указанные действия включают в себя сочетание программ и инструментов ВТамО, ИКАО и ВПС и, в частности,
стандартизацию данных, требуемых каждым органом для согласования программ
обеспечения безопасности, обеспечения минимизации рисков путем внедрения
методов управления рисками, обеспечения своевременного обмена оперативной
информацией о возникающих угрозах
безопасности, а также более эффективного
использования имеющихся технологий.
На заседаниях, проводимых TEGACS, в настоящее время идет обсуждение по
двум актуальным вопросам, имеющим особо важное значение: 1) использование
предварительной информации о грузовых перевозках для анализа рисков и согласование программ сертификации, таких как AEO в сфере деятельности таможенных органов; 2) уполномоченный агент / известный грузоотправитель
(RA/KC)
в рамках реализации полномочий органов гражданской авиации.
Рассмотрим подробнее предотгрузочное информирование таможенных органов о товарах в целях обеспечения безопасности.
В октябре 2010 г. было принято решение об изменении сроков представления деклараций на товары с момента прибытия до предварительной загрузки,
установленные для воздушного транспорта для представления их декларации
с момента
прибытия до предварительной загрузки. Однако первоначальные обсуждения с представителями торговых организаций показали, что для них будет
достаточно проблематично предоставить всю необходимую информацию в таможенные органы на относительно раннем этапе реализации внешнеэкономи-
80
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]