Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Автоматизированные системы финансовых расследований. Курс лекций
.pdf
Эффективность использования АСФР
действий в финансовой сфере и целями, которыми руководствуются органы финансовых расследований при предупреждении и
пресечении этих действий.
Очевидно, что органы финансовых расследований преследуют одну глобальную цель — повышение уровня экономической
(финансовой) безопасности в финансовой сфере специфическими
правоохранительными силами и средствами. Вместе с тем цели
деятельности органов финансовых расследований в отношении
разных категорий нарушителей финансового законодательства и
средства их достижения могут существенно различаться.
В настоящее время, по различным данным, до 40% предприятий в российской экономике полностью или частично криминализированы. Процесс криминализации при отсутствии сдерживающих факторов имеет тенденцию к экспоненциальному росту.
Деятельность органов финансовых расследований является одним из таких факторов, направленных на снижение уровня криминализации экономики.
Стратегия органов финансовых расследований направлена
на выявление и «уничтожение» криминальных элементов, а также на прекращение деятельности криминальных элементов в финансовом секторе экономике (или частичное ее свертывание)
под угрозой выявления и уничтожения.
Например, на базе различных эконометрических моделей
можно показать, что в условиях переходных экономик хозяйствующим субъектам (предприятиям и физическим лицам) с известным риском выгодно в той или иной мере — полностью или
частично — уклоняться от уплаты налогов. Поэтому теоретически
каждый относительно лояльный (некриминальный) налогоплательщик в той или иной степени является нарушителем налогового законодательства (иногда невольным из-за неверной трактовки данного законодательства), что в значительной степени
подтверждается практикой органов финансовых расследований.
Бо´льшая часть «лояльных» налогоплательщиков (до 60%) преследует при уклонении от уплаты налогов собственные чисто
экономические выгоды, меньшая (около 40%) действует в интересах теневой экономики (пример — отмывание средств, полученных криминальным путем) или под давлением криминогенных структур. При этом криминальные элементы — предприятия
теневой экономики могут не относиться к нарушителям налогового законодательства или даже не фигурировать в качестве на-
191
Лекция 13
логоплательщиков, но оказывать влияние на налогоплательщиков в части уклонения от уплаты налогов.
Органы финансовых расследований по отношению к налогоплательщикам первого вида действуют с целью повышения
для них риска выявления правонарушений, но без разрушения их
хозяйственной деятельности (здесь допустимы компромиссные
решения, определенные отсрочки выплат, наложение приемлемых штрафных санкций и т.д.). В тех случаях, когда предприятия
вынуждены нарушать налоговое законодательство под давлением
криминогенных структур, органы финансовых расследований
стремятся освободить предприятия от такого давления.
Для разных целей и работы с различными категориями налогоплательщиков целесообразно выбирать разные показатели
эффективности деятельности органов финансовых расследований. При этом наиболее предпочтительным представляется использование интегрального показателя, учитывающего разные
аспекты деятельности органов финансовых расследований в отношении разных категорий налогоплательщиков, или выбрать
среди возможных показателей наиболее важный и адекватный
целям функционирования органов финансовых расследований.
С учетом назначения органов финансовых расследований
было бы естественно оценивать эффективность их деятельности
числом выявленных и «уничтоженных» криминальных элементов,
а также числом криминальных элементов, прекративших свою
деятельность в финансовой сфере (или свернувших ее частично)
под угрозой выявления и уничтожения. Однако использование
такого показателя эффективности для оценки эффективности
внедрения АСФР крайне затруднительно, поскольку прирост
числа выявленных криминальных элементов не позволяет надежно судить о сдерживании процесса криминализации или снижении уровня криминализации финансового сектора экономики
(вместо уничтоженных элементов могут возникать новые). Этот
показатель, кроме того, не позволяет объективно оценить собственный вклад органов финансовых расследований в процесс
сдерживания, ибо в сдерживании процесса криминализации
участвуют многие силы.
Отражением реального состояния дел в финансовой сфере, в
частности в налоговой области, может служить распределение
величины невыплаченных налогов на генеральной совокупности налогоплательщиков, оцениваемое по конкретной выборке
(на множестве проверяемых).
192
Эффективность использования АСФР
Приемлемым показателем эффективности обеспечения экономической безопасности может быть снижение уровня преступности в финансовой сфере. Этот показатель достаточно нагляден, понятен в смысловом отношении, но попытка оценки
эффективности затрат при внедрении АСФР приводит к необходимости сопоставления переменных разной природы и разной
размерности. Кроме того, для относительной оценки этого показателя нужно определять общее число финансовых преступлений,
включая невыявленные, что невозможно сделать с достаточной
степенью объективности.
Эффективность органов финансовых расследований может
оцениваться также и с точки зрения эффективности угроз выявления финансовых и связанных с ними правонарушений. Эффективность угрозы со стороны органов финансовых расследований, в свою очередь, может определяться через показатели
раскрываемости финансовых преступлений, например вероятность раскрытия единичного финансового преступления. Подобный показатель можно связать с параметрами функционирования
АСФР, но сам по себе он недостаточно нагляден. По изменению
значения этого показателя невозможно оценить эффективность
затрат на достижение нового уровня раскрываемости финансовых правонарушений.
В качестве показателей эффективности деятельности органов финансовых расследований могут использоваться:
• сумма средств, возвращенных по результатам расследования.
Оценка эффективности в этом случае может заключаться в определении общей суммы возвращенных средств по результатам
расследования в заданный период времени за вычетом затрат на
содержание и обеспечение деятельности органов финансовых
расследований;
• суммарный ущерб, нанесенный криминальными элементами, выявленный в результате деятельности органов финансовых
расследований в заданный период времени, как экономический
ущерб, нанесенный криминальными элементами в экономике.
При оценке экономического ущерба от деятельности преступности финансовой направленности могут учитываться не
только возвращенные средства и штрафы, но и ущерб от приостановки операций физического или юридического лица по
счетам в банках и кредитных учреждениях, от административного
ареста имущества юридических и физических лиц с последующей
реализацией этого имущества в установленном порядке и др.
193
Лекция 13
Общая сумма возвращенных средств по результатам следствия в заданный период времени будет зависеть от раскрываемости финансовых преступлений, числа возбужденных и законченных производством дел (которое определяется трудоемкостью
решения следственных задач и числом занятых следователей).
Однако ориентация на суммарный ущерб, нанесенный криминальными элементами, не позволяет оценить полный экономический эффект деятельности органов финансовых расследований, так как не учитывает вспомогательный экономический
эффект (например, повышение собираемости налогов под угрозой неизбежного наказания) и сумму возвращенных средств,
взысканных за нарушения финансового законодательства.
Исходя из специфики деятельности органов финансовых
расследований наиболее целесообразным представляется использование экономического эффекта в качестве интегрального
показателя эффективности. При этом данный эффект возникает
как следствие увеличения суммы поступлений в бюджет и внебюджетные фонды под угрозой наказания потенциального нарушителя, а также суммы средств, поступивших в консолидированный бюджет по результатам выявленных правонарушений
в заданный период времени.
С учетом данного подхода к определению содержательной
части критерия эффективности АСФР должна строиться и качественная оценка характеристик функционирования АСФР, и,
соответственно, оценка достижимости целей ее создания. Исходя из круга рассмотренных аспектов воздействия средств информатизации на результативность оперативно-служебной деятельности органов финансовых расследований интегральная оценка
эффективности использования АСФР будет определяться:
• степенью снижения уровня криминализации финансового
сектора экономики;
• степенью повышения возвратности в бюджет средств, расходуемых на незаявленные цели, в том числе налогов от средств,
скрываемых от налогообложения;
• степенью снижения уровня финансовой преступности;
• степенью повышения раскрываемости финансовых преступлений.
Таким образом, в общем случае эффективность внедрения
АСФР целесообразно определять через эффективность деятельности органов финансовых расследований до и после внедрения
194
Эффективность использования АСФР
АСФР при условно неизменной схеме контроля. При внедрении
АСФР должна меняться и схема контроля за деятельностью органов финансовых расследований, поскольку АСФР позволяют:
• сократить (изменить) состав частных задач, на которые де-
лятся основные задачи, или изменить характер основных задач;
• обеспечить решение новых задач;
• повысить оперативность решения задач;
• сократить трудоемкость их решения;
• повысить качество решения задач.
Следует отметить, что расчет эффективности выявления и
раскрытия правонарушений осуществляется с учетом выявленного экономического ущерба, нанесенного криминальными
элементами, и числа финансовых и связанных с ними правонарушений. При этом даже при самом общем подходе полная
оценка эффективности АСФР должна основываться на расчетах
изменения качественно-количественных показателей решения
оперативно-служебных задач в подразделениях органов финансовых расследований, в которых осуществлено внедрение
средств информатизации. Также следует учитывать, что одной из
важных составляющих для последующего расчета интегрального
показателя эффективности является оценка трудоемкости ряда
основных задач, решение которых осуществляется с использованием информационных технологий.
13.3. Оценка эффективности функционирования АСФР
Целью оценки эффективности АСФР является не только отслеживание динамики окупаемости системы, но и выделение
приоритетных направлений (и методов) использования средств
информатизации в оперативно-служебной деятельности органов
финансовых расследований, на которых наблюдается наибольшее
улучшение показателей в решении основных задач по выявлению
финансовых правонарушений. В состав целей оценки эффективности обязательно должны входить задачи выяснения причин и
условий эффективного и неэффективного использования вычислительной техники в подразделениях органов финансовых
расследований.
Для полномасштабной оценки эффективности АСФР необходима организация соответствующего целенаправленного сбора
данных по объектам информатизации. Эти данные в дальнейшем
195
Лекция 13
используются для расчета интегральных показателей эффективности всей информационной системы.
Оценка эффективности использования территориально распределенной информационной системы может основываться на
самостоятельном (в основном экспертном) оценивании специалистами, работающими на различных уровнях системы, вклада
средств информатизации в тот или иной интегральный показатель.
С учетом изначального предназначения АСФР, заключающегося в повышении качества информационно-аналитического
обеспечения оперативно-служебной деятельности органов финансовых расследований по выявлению финансовых и связанных
с ними правонарушений, обобщенные показатели эффективности системы должны в первую очередь увязываться с количеством выявленных нарушений финансового законодательства
(НФЗ) и объемом средств, возвращенных по ним в консолидированный бюджет страны.
Определение интегральных значений этих показателей основывается на регулярном представлении территориальными
подразделениями органов финансовых расследований сведений
о количестве финансовых правонарушений, выявленных с помощью средств информатизации, и возмещенных по ним денежным
средствам.
Разумеется, нельзя исключать возможность появления субъективных отклонений в формируемых экспертами оценках вклада
программно-технических средств в конечные результаты оперативно-служебной деятельности органов финансовых расследований. Однако участие значительного количества отчитывающихся
подразделений позволяет в конечном итоге получить близкую
к реальности интегральную картину вклада АСФР в эффективность борьбы с финансовой преступностью.
В качестве примера можно привести данные по деятельности налоговой полиции в конце 90-х гг., в период интенсивного
внедрения АСФР. По представленным федеральными органами
налоговой полиции в течение 1997—1999 гг. данным, благодаря
использованию прикладных программных средств и соответствующих информационных массивов, реализованных на программно-технической платформе АСФР налоговой полиции,
в бюджет государства было возвращено более 1 млрд рублей. При
этом только в 1999 г. использование компьютерных технологий
содействовало заведению 68 дел оперативного учета, возбуждению
196
Эффективность использования АСФР
314 уголовных дел, выявлению причиненного ущерба в размере
1
около 465 млн рублей
. В дальнейшем таких подробных целевых
исследований эффективности АСФР не проводилось. Однако
даже приведенные результаты свидетельствуют о том, что финансовая отдача АСФР налоговой полиции полностью окупила
затраты на ее создание.
Подобная высокая возвратность средств, затраченных на
создание АСФР, никоим образом не противоречит реальным
расчетам по окупаемости аналогичных информационных систем
других ведомств. В частности, в рамках обоснования экономической эффективности АСФР «Налог-2» приводятся строгие расчеты сокращения расходов на решение ряда основных функциональных задач деятельности налоговых органов. Согласно этим
расчетам, внедрение системы в практику работы соответствующих подразделений благодаря сокращению трудозатрат гарантирует ежемесячное возращение 10—15% суммарных затрат на
создание системы, а увеличение уровня собираемости налогов
должно составить в целом 4,5%, а в крупных городах — до 8%.
При том, что затраты на создание самой системы оцениваются
в 3 млрд долларов США, они не превышают 5% от ожидаемой
суммы поступлений в бюджет страны. Одна только система автоматизированного контроля правильности исчисления налоговых
платежей физических лиц в Республике Башкортостан позволила
2
увеличить их поступления в 1997 г. в 1,7 раза
.
Необходимость детального изучения и последующего выявления наиболее перспективных направлений прикладного использования информационных технологий, ведомственных и
внешних информационных ресурсов требует декомпозиции интегральных оценок эффективности АСФР как в рамках решения
основного перечня оперативно-служебных задач органов финансовых расследований, так и по выявляемым способам совершаемых финансовых правонарушений. Поэтому организация
оценки эффективности АСФР должна основываться на регулярном сборе данных от подразделений органов финансовых расследований, согласно установленному регламенту, о содержании
и результатах использования компьютерных методик поиска,
1
См.: Чичелов Ю.В., Васьков А.А., Сомик К.В., Бутенин С.С. и др. Инфор-
мационная система налоговой полиции ИСИНПОЛ — новое поколение систем
информационно-аналитического обеспечения борьбы с экономической преступностью. М., 2000.
2
Там же.
197
Лекция 13
выявления и расследования финансовых и связанных с ними
иных правонарушений.
Учет использования средств информатизации в оперативно-служебной деятельности основывается на действующих в органах финансовых расследований классификаторах способов
нарушения финансового законодательства. Данные о характеристиках компьютерных методик и результатах использования представляются по установленным формам и отражают вклад АСФР
в решение оперативно-служебных задач по следующим основным
направлениям деятельности органов финансовых расследований:
• оперативно-розыскная;
• оперативное документирование финансовых правонару-
шений;
• уголовно-процессуальная.
При этом при описании решаемых задач указываются конкретные области применения компьютерных методик. Например,
для оперативно-розыскной деятельности это:
• выявление и анализ взаимосвязанных цепочек движения
товарно-денежной массы, используемых для совершения финансовых и связанных с ними преступлений;
• выявление связей объектов проверки с организованной
преступностью и «авторитетами» уголовного мира;
• выявление признаков межрегиональности и транснациональности подготовляемых преступлений и правонарушений и т.д.
В качестве примера содержания данных для оценки эффективности АСФР можно привести следующую типовую форму отчетности:
РАЗДЕЛ 1. Регистрационные данные методики
1. Наименование федерального органа финансовых расследо-
ваний.
2. Номер раздела.
3. Номер порядковый в разделе.
4. Версия.
5. Наименование методики.
РАЗДЕЛ 2. Общая характеристика методики
6. Область применения методики.
7. Вскрываемый способ совершения нарушений финансового
законодательства.
8. Наименование решаемой задачи.
9. Используемый математический аппарат.
10. Общий алгоритм и его краткое описание.
198
Эффективность использования АСФР
РАЗДЕЛ 3. Сведения о разработчике (ответственном лице)
10. Общий алгоритм и его краткое описание.
11. Наименование федерального органа финансовых расследо-
ваний.
12. Подразделение органа финансовых расследований.
13. Должность ответственного лица.
14. Звание ответственного лица.
15. ФИО ответственного лица.
16. Контактный телефон ответственного лица.
РАЗДЕЛ 4. Дополнительные сведения о методике
17. Наименование документа/публикации, где содержатся со-
общения о методике либо ее описание.
18. Выходные данные документа/публикации, где содержатся
сообщения о методике либо ее описание.
РАЗДЕЛ 5. Программная реализация
19. Наименование федерального органа финансовых расследо-
ваний.
20. Архитектура программной реализации.
21. Используемые информационные ресурсы.
22. Требования к вычислительным средствам.
Для документально-проверочной деятельности область при-
менения компьютерных методик включает:
• выявление признаков искажения балансовых отчетов и
других финансово-хозяйственных документов;
• выявление статистически значимых отклонений налого-
облагаемой базы и т.д.
Для уголовно-процессуальной деятельности область приме-
нения компьютерных методик следующая:
• моделирование и восстановление бухгалтерского отчета;
• автоматизированный расчет системы балансов и деклараций о доходах юридических и физических лиц в связанных информационных структурах и т.д.
В настоящее время существуют специализированные информационно-справочные системы методического обеспечения
деятельности по выявлению финансовых и связанных с ними
преступлений и правонарушений, в которых накапливается информация в том числе и о результатах использования АСФР для
решения оперативно-служебных задач. Это существенно упрощает работу по оценке эффективности АСФР и положительно
влияет на распространение в органах финансовых расследований передового опыта использования потенциальных возможностей АСФР.
199
Лекция 14
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
АВТОМАТИЗИРОВАННЫХ СИСТЕМ
ФИНАНСОВЫХ РАССЛЕДОВАНИЙ.
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
14.1. Основные подходы к развитию АСФР
Бурное развитие информационных технологий в мировом
сообществе дает возможность предположить, какой путь должна
пройти Россия, чтобы информатизация как процесс и информатика как сфера деятельности человеческого общества превратились в основную движущую силу развития государства в целом и
его деятельности в сфере обеспечения финансовой безопасности
и финансовых расследований в частности.
Информация по своей ценности и значимости находится в
одном ряду с финансовыми и энергетическими ресурсами страны. Это означает, что регулирование и управление информационными процессами, касающимися всех сфер жизнедеятельности
человека, является одной из важнейших задач для государства,
для общества и для страны в целом. В этом смысле информатизация — как процесс регулирования отношений с помощью информационных технологий — охватывает как кредитно-финансовую, организационно-управленческую, правоохранительную,
так и правовую сферу деятельности общества и государства.
Построение и ввод в эксплуатацию аппаратно-программных
платформ АСФР различной ведомственной принадлежности создали благоприятные технические и технологические условия для
применения современных компьютерных методов поиска и анализа информации при решении оперативно-служебных задач органов финансовых расследований по выявлению, предупреждению
и пресечению финансовых и связанных с ними иных преступлений
и правонарушений. За счет систематизации и совершенствования существующего и разработки нового информационно-технологического и прикладного программного обеспечения появились качественно иные перспективы автоматизации процессов
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]