Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография
.pdf
Российский государственный педагогический университет им. А. И. Герцена
ФОРМИРОВАНИЕ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ
КУЛЬТУРЫ
Коллективная монография
Санкт-Петербург Издательство РГПУ им. А. И. Герцена
2016
ББК 60.5,021 Ф 79
Авторский коллектив: доктор военных наук, профессор А. Л. Семенихин, доктор военных наук, доцент А. В. Кондрашин, почетный работник высшего профессионального образования РФ, доктор философских наук, профессор Л. А. Громова
Научный редактор: доктор военных наук, профессор А. Л. Семенихин
Ф79 Формирование антикоррупционной культуры: Коллективная монография / А. Л. Семенихин, А. В. Кондрашин, Л. А. Громова; Под науч. ред. А. Л. Семенихина. — СПб.: Изд-во РГПУ им. А. И. Герцена, 2016. — 167 с.
ISBN 978–5–8064–2242–3
Монография написана в соответствии с учебной программой курса «Государственное муниципальное управление» на основе международных и российских нормативных правовых актов. Авторский коллектив провел комплексный анализ становления коррупции в Российской империи по настоящее время, а также мер по противодействию ей.
Монография состоит из шести глав. В первой главе рассмотрена антикоррупционная политика государства, основанная на Национальном плане противодействия коррупции. Во второй главе проведен ретроспективный анализ противодействия коррупции как в Российской империи, так и в советский период. В третьей главе выполнен комплексный анализ российских и международных правовых источников. В четвертой главе изложены меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции. В пятой главе предложена система управления антикоррупционной деятельностью на предприятии, a также мероприятия по противодействию коррупции и их результативность. В шестой главе рассмотрена система мер по профилактике коррупции, основанная на формировании антикоррупционной культуры.
Выводы и предложения, сформулированные в монографии, могут быть использованы в системе подготовки сотрудников для государственной и муниципальной службы, а также преподавателями и студентами.
|
ББК 60.5,021 |
ISBN 978–5–8064–2242–3 |
© А. Л. Семенихин, А. В. Кондрашин, |
|
Л. А. Громова, 2016 |
|
© Л. Б. Смилга, оформление обложки, 2016 |
|
© Издательство РГПУ им. А. И. Герцена, 2016 |
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение..................................................................................................................................... |
4 |
Глава 1. Антикоррупционная политика государства............................................................... |
7 |
1.1. Понятие коррупции ........................................................................................................... |
7 |
1.2. Направления антикоррупционной политики государства........................................... |
12 |
1.3. Принципы противодействия коррупции ....................................................................... |
18 |
1.4. Национальный план противодействия коррупции....................................................... |
24 |
Глава 2. Исторические аспекты противодействия коррупции ............................................ |
32 |
2.1. Противодействие коррупции в России.......................................................................... |
32 |
2.2. Международный опыт противодействия коррупции................................................... |
43 |
Глава 3. Правовые основы противодействия коррупции ..................................................... |
54 |
3.1. Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции .................. |
54 |
3.2. Противодействие коррупции в органах государственной власти .............................. |
59 |
3.3. Противодействие коррупции в коммерческих структурах ......................................... |
72 |
Глава 4. Меры по совершенствованию государственного управления в целях |
|
предупреждения коррупции........................................................................................ |
80 |
4.1. Упорядочение использования государственного и муниципального |
|
имущества........................................................................................................................ |
80 |
4.2. Обеспечение конкуренции на товарных и финансовых рынках................................. |
86 |
4.3. Совершенствование механизмов проведения государственных закупок и |
|
выполнения государственных контрактов ................................................................... |
95 |
Глава 5. Система управления антикоррупционной деятельностью на пред- |
|
приятии.......................................................................................................................... |
110 |
5.1. Создание системы управления антикоррупционной деятельностью на |
|
предприятии................................................................................................................... |
110 |
5.2. Мероприятия по противодействию коррупции и их результативность................... |
119 |
Глава 6. Профилактика и предупреждение коррупции ....................................................... |
132 |
6.1. Система мер по профилактике коррупции.................................................................. |
132 |
6.2. Основные направления по повышению эффективности противодействия |
|
коррупции ...................................................................................................................... |
136 |
6.3. Формирование антикоррупционной культуры........................................................... |
142 |
Заключение ............................................................................................................................ |
151 |
Глоссарий............................................................................................................................... |
157 |
Список литературы............................................................................................................. |
163 |
3
ВВЕДЕНИЕ
В современной России коррупция стала массовым явлением на всех уровнях государственного и муниципального управления, в частном бизнесе, в некоммерческой и общественной деятельности, а также в быту большинства российских граждан. Более того, в нашей стране коррупция уже давно стала составной частью практик в политике, экономике, общественной и частной жизни, а потому воспринимается как своеобразная норма осуществления взаимодействий и как совокупность реальных способов решений самых разнообразных проблем в этих сферах. На уровне публичных высказываний должностных лиц разного уровня государственного и муниципального управления, частного бизнеса и общественной деятельности коррупция представляется отклонением в поведении.
Большинство респондентов социологических исследований отвечают примерно так же на соответствующие вопросы анкет. Но это отношение к коррупции относится большинством и должностных лиц, и бизнесменов, и граждан к другим, но не к ним самим. Исследования показывают, что, попадая в ситуации, когда с помощью взяток или иных коррупционных действий должностные лица, бизнесмены и граждане могут решить свои проблемы, многие из них так и поступают, то есть используют коррупцию для решений своих проблем, проблем своих семей или корпораций частного бизнеса1.
Взятки, коммерческие подкупы, откаты и другие коррупционные действия частного бизнеса в отношении должностных лиц государственной и муниципальной служб стали настолько массовым явлением, что для многих категорий государственных и муниципальных служащих стали существенными источниками доходов, естественно, нелегальных. В современной России сформировались сети постоянных неформальных и нелегальных взаимодействий должностных лиц и бизнесменов, связанных взаимными обязательствами. Эти сети взаимодействий формируются между государственными и муниципальными служащими по вертикали управления в одном органе власти, а также по горизонтали на различных уровнях управления между органами разных ветвей власти и частным бизнесом. Особенность текущего периода развития России в
1 Зарубежный опыт противодействия коррупции (Доклад Московского бюро по правам человека).
4
том, что через такие сети неформальных и нелегальных взаимодействий, а не через нормативные контрактные отношения между различными органами власти, включая суды и правоохранительные органы, между органами власти и частным бизнесом, проходит значительно большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах мира.
Вследствие участия в деятельности таких сетей неформальных и нелегальных взаимодействий, а не только вследствие взяточничества, реальные доходы, а особенно расходы многих государственных и муниципальных служащих, принимающих участие в принятии решений, значительно превышают их легальные доходы. Более того, для высокопоставленных российских государственных и муниципальных служащих, их теневые доходы, получаемые от таких сетей, стали основной частью их реальных располагаемых доходов. Даже относительно честные чиновники, не берущие взяток ни за какие услуги, через сети неформальных и нелегальных взаимодействий получают настолько значительные доли своих доходов, что не смогут существовать вне этих сетей и, соответственно, противостоять реализации их корпоративных интересов. В результате государственные и муниципальные служащие в своей работе руководствуются своими обязательствами перед сетями неформальных и нелегальных взаимодействий не меньше, чем интересами государства и местных сообществ. В этом основная причина неэффективности государственного и муниципального управления, работы правоохранительных органов и судов, и эта неэффективность постоянно прогрессирует. При этом взяточничество перестало быть основной формой коррупции в России, поскольку оно уголовно наказуемо и намного менее эффективно, чем получение нелегальных доходов через участие в сетях неформальных и нелегальных взаимодействий.
Эти сети стали настолько развитыми, что увольнение даже высокопоставленных государственных или муниципальных служащих, даже сопровождающееся полной сменой всех их подчиненных, вряд ли приведет к снижению уровня коррупции в соответствующих сферах деятельности. С высокой вероятностью новые должностные лица установят неформальные и нелегальные взаимодействия с оставшимися участниками этих сетей и продолжат осуществлять коррупционные действия, возможно, уже несколько иными способами. В результате в современной России не осталось органов власти, которые были бы настолько свободны от коррупции, чтобы с их помощью можно было существенно снизить уровень коррупции в системах государственного и муниципального управления, в частности, в их взаимодействиях с частными бизнесами, некоммерческими и общественными организациями и гражданами.
Уровень коррупции в России снизился по сравнению с прошлым годом, по этому результату страна заняла высшую позицию за 4 года и находится на одной строчке с Азербайджаном, Гайаной и Сьерра-Леоне, сообщается в докладе организации Transparency International.
Международное движение по противодействию коррупции Transparency International опубликовало в среду двадцать первый Индекс восприятия кор-
5
рупции (ИВК). В нем страны мира ранжируются по шкале от 0 до 100 баллов. «Ноль» обозначает самый высокий уровень восприятия коррупции и, соответственно, максимальный уровень коррупции среди чиновников публичного сектора, а «100» — самый низкий, что означает, согласно методике организации, отсутствие коррупции2.
В 2015 году Россия получила от организации 29 баллов (на два балла больше, чем в 2014 году) и заняла 119-е место, что является наилучшим результатом с 2012 года, когда организация перешла на 100-балльный рейтинг. В 2014 году Россия находилась на 136-й строчке рейтинга — рядом с такими странами, как Нигерия и Ливан.
Возглавляет рейтинг Дания с 91 баллом, на втором и третьем местах — Финляндия и Швеция. Замыкают список уже четвертый год подряд КНДР и Сомали с восемью баллами — составители рейтинга подсчитали, что в этих странах максимальный уровень коррумпированности среди исследованных стран.
Многие российские политики не согласились с выводами о России в докладе по результатам 2014 года и назвали доклад политически ангажированным.
При этом Президент РФ В. В. Путин высказался за более активное использование механизма изъятия незаконно нажитого имущества, а также борьбу с дачей взяток российским чиновникам за пределами РФ3.
2 https://news.mail.ru/society/24650614/?frommail=1
3 https://news.mail.ru/politics/24644146/
6
Г л а в а 1 АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ПОЛИТИКА ГОСУДАРСТВА
1.1. Понятие коррупции
Борьба с коррупцией — вечный лозунг любой власти. В России нынешнего периода антикоррупционная политика стала едва ли не главной составляющей политической жизни. Отрадно, что с принятием антикоррупционного пакета законов и подзаконных актов этап «говорильни» и «забалтывания проблемы» получил все шансы перейти в этап реальных дел, что иногда мы и видим на примере «громких» дел. Но случится ли этот переход, зависит от многих компонентов — политической воли, разумности исполнителей, активности общества, мобильности законодательства. При этом основные теоретические и методические условия созданы, нормативная база создана, предвыборные обещания розданы.
Сегодня средства массовой информации пестрят своими разоблачительными и даже в некоторых случаях неоспоримыми материалами о коррумпированности высокопоставленных лиц государства. Нередко в этих скандалах были замешаны представители Администрации Президента, Правительства и депутаты Государственной думы Российской Федерации. Нельзя не заметить и все нарастающей в российском обществе «человеческой усталости» от насквозь прогнившей и коррумпированной государственной власти. На современном этапе многие эксперты по антикоррупционной политике схожи сегодня в одном едином мнении, что люди начинают осознавать свою гражданскую ответственность за искоренение сложившихся стереотипов по покровительству и поощрению коррупцию в органах государственного управления4.
Актуальность проблемы коррупции и необходимость борьбы с ней ни у кого не вызывает сомнений. Важно, чтобы принятие пакета нормативных актов стало первым шагом, организующим и унифицирующим антикоррупционные мероприятия, позволило бы сообразовывать и коррелировать их с проводящимися в стране реформами (административной, судебной), создать комплексные и эффективные схемы противодействия коррупции, «вплетенные» и «вросшие»
4 http://www.allbest.ru/
7
в повседневную жизнь общества и государственного и всего административного аппарата.
Коррупция (от лат. corrumpere — растлевать, лат. corruptio — подкуп, порча) — термин, обозначающий обычно использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав, а также связанных с этим официальным статусом авторитета, возможностей, связей в целях личной выгоды, противоречащее законодательству и моральным установкам. Коррупцией называют также подкуп должностных лиц, их продажность, что типично для мафиозных государств. Соответствующий термин в европейских языках обычно имеет более широкую семантику, вытекающую из первичного значения исходного латинского слова.
Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его нанимателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти.
Коррупции может быть подвержено любое должностное лицо, обладающее дискреционной властью в сфере распределения каких-либо не принадлежащих ему ресурсов по своему усмотрению (чиновник, депутат, судья, сотрудник правоохранительных органов, администратор и т. д.). Главным стимулом к коррупции является возможность получения экономической прибыли (ренты), связанной с использованием властных полномочий, а главным сдерживающим фактором — риск разоблачения и наказания.
Системный характер коррупции проявляется в ее принудительном характере для тех, кто работает в государственных организациях, ею охваченных. Согласно макроэкономическим и политэкономическим исследованиям, коррупция наносит существенный ущерб и препятствует экономическому росту и развитию в интересах общества в целом. Во многих странах коррупция уголовно наказуема5.
В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» дается четкое и понятное определение коррупции, это6:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.
5 https://ru.wikipedia.org
6 Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (с изменениями и дополнениями).
8
Кроме того, закон определяет, что понимается под противодействием коррупции — это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
За последнее время значительно активизировалась деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. Однако в целом, несмотря на принятые меры, каких-либо значимых результатов на данном направлении не достигнуто. Многие антикоррупционные меры, предусмотренные различными документами, не реализованы, а выполненные мероприятия практического эффекта не дали.
Предпринимаемые органами прокуратуры РФ, органами федеральной службы безопасности и органами внутренних дел РФ, а также Следственным комитетом РФ усилия не способны устранить главные причины коррупции, так как основные факторы, порождающие коррупцию, находятся в области функционирования государственного и хозяйственно-экономического механизмов, а также в социальной и культурной сферах.
Коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных институтов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает большую тревогу в российском обществе и порождает недоверие к государственным структурам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности России7.
Современная коррупция — это не элементарный уголовно-правовой феномен, который можно было бы квалифицировать конкретной нормой уголовного кодекса как отдельный состав преступления. Коррупцию следует рассматривать как криминологическое, социально-экономическое явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в содержательный объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно опасных деяний. Можно с уверенностью сказать, что коррупция распространяется во всех сферах общественной жизни.
7 Талапина Эльвира Владимировна — кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, член-корреспондент Международной академии сравнительного права.
9
Коррупцию возможно классифицировать по многим критериям: по типам взаимодействующих субъектов (граждане и мелкие служащие, фирмы и чиновники, нация и политическое руководство); по типу выгоды (получение прибыли или уменьшение расходов); по направленности (внутренняя и внешняя); по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д. В России исторически коррупция также различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий («мздоимство») или незаконных действий («лихоимство»).
Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции8.
1) В зависимости от субъекта коррупции, злоупотребляющего служебным положением:
− государственная коррупция (коррупция госчиновников); − коммерческая коррупция (коррупция менеджеров фирм);
− политическая коррупция (коррупция политических деятелей).
2) В зависимости от субъекта коррупции, выступающего инициатором коррупционных отношений:
− запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе должностного лица; − подкуп по инициативе просителя.
3) В зависимости от субъекта коррупции, являющегося взяткодателем:
−индивидуальная взятка (со стороны гражданина);
−предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы);
−криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей, например, наркомафии).
4) В зависимости от формы выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции:
−денежные взятки;
−обмен услугами (патронаж, непотизм).
5) В зависимости от степени централизации коррупционных отношений:
−децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе);
−централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими);
−централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).
6) В зависимости от уровня распространения коррупционных отношений:
−низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти);
−верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков);
−международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений).
8 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [Текст]: Федеральный закон Российской Федерации № 172-ФЗ от 17 июля 2009 г. // Российская газета. 2009. 22 июля. № 4957.
10