Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

распространенной, но она существенно меньше препятствует экономическому росту и развитию страны, чем в России.

США

Именно в США впервые в мире появился федеральный закон, содержащий нормы о защите свидетелей. Это был Закон о контроле над организованной преступностью, принятый в 1970 году. Многие штаты этой страны имеют собственные программы защиты свидетелей, которые обеспечивают, как правило, меньшую защиту, чем федеральная программа57.

В1982 году Конгресс США принял федеральный закон «О защите жертв преступлений и свидетелей», в преамбуле которого указано, что нормальное функционирование системы уголовной юстиции невозможно без «кооперации»

сжертвами и свидетелями преступлений. Другой федеральный закон США 1984 года «О контроле за преступностью» отменил Титул Y федерального закона 1970 года, существенно расширив круг лиц, подлежащих государственной

защите. Законодательством всех штатов предусмотрена защита некоторых «специальных категорий» жертв преступлений58.

Всоответствии с законодательством США Генеральный прокурор может переселить на новое место жительства свидетеля и обеспечить его другими средствами защиты, если речь идет о показаниях этого свидетеля в пользу Федерального правительства или Правительства штата в ходе официального судебного разбирательства, касающегося организованной преступности или другого серьезного преступления, и если Генеральный прокурор определяет, что против свидетеля по этому разбирательству может быть совершено правонарушение, подразумевающее преступление с применением силы. Генеральный прокурор может также переселить на новое место жительства и обеспечить другими средствами защиты членов семьи такого свидетеля либо человека,

близко с ним связанного, если указанные лица могут подвергнуться опасности в связи с участием свидетеля в судебном разбирательстве59. По решению Генерального прокурора такому свидетелю могут быть выданы также новые документы, выплачены средства на жизненно необходимые расходы, в том числе связанные с изменением места жительства, оказана помощь в трудоустройстве,

применены иные меры физической и социальной защиты, в том числе запрет на разглашение информации о данном лице и его месте жительства60.

Одним из важных аспектов защиты свидетелей является действие в НьюЙорке специальной телефонной линии связи для жертв преступлений, позвонив на которую, лица, подвергшиеся нападению преступников, могут выяснить, где они отбывают наказание, а также срок их освобождения. Этой телефонной ли-

57«Википедия — Свободная энциклопедия»: http://ru.wikipedia.org/wiki/Защита_свидетелей

58Защита свидетелей как проблема общественной безопасности. Автор: Сильнов М. А. Журнал «Право и безопасность». № 4 (5), декабрь 2002 года.

59Там же.

60Фитцжеральд Д. Программа обеспечения безопасности свидетелей // Правоохранительная деятельность в США. М., 1998. С. 174–177.

51

нией могут пользоваться также адвокаты и свидетели, участвовавшие в судебных процессах. Любой клиент этой телефонной службы оповещения может зарегистрировать специальный пароль, и тогда компьютерная система свяжется с ним по телефону через 10 минут после освобождения заключенного из тюрьмы. Если абонент не ответит, компьютер будет названивать ему каждые полчаса в течение суток. Если свидетелю или потерпевшему грозит реальная опасность, то применяется весь комплекс мер по защите, включая его переселение, смену работы и даже изменение внешности61.

В настоящий период программа защиты свидетелей осуществляется специальной Службой маршалов США, у которой есть штаб-квартира, региональные представительства и офис в полиции каждого города, в котором работает инспектор по вопросам защиты свидетелей. Аналогичный департамент действует и в составе ФБР. В каждом отдельном случае окончательное решение об участии гражданина в программе защиты свидетелей принимает министр юстиции США на основании рекомендаций и запросов прокуроров штатов. После одобрения кандидатуры представители Службы маршалов заключают соглашение со свидетелем и приступают к осуществлению его защиты.

Для этих целей могут применяться: перемещение участника программы и его близких родственников в безопасное место, предоставление всем перемещенным лицам удостоверений личности с новыми личными данными, медицинское страхование, помощь в трудоустройстве и выделение необходимых средств на время трудоустройства, а также круглосуточная охрана в ходе судебного процесса. На каждое защищаемое лицо в среднем выделяется 40 тысяч долларов США, которые расходуются на личную охрану, смену адреса проживания, трудоустройство и денежное пособие на срок адаптации, который для большинства защищаемых лиц составляет около полутора лет.

Меры по защите свидетелей и потерпевших, предполагающие серьезные изменения в жизни защищаемого лица (полная замена биографии, пластическая операция), применяются преимущественно по отношению к тем лицам, которым требуется защита за пределами продолжительности рассмотрения уголовного дела, и лишь в тех случаях, когда применение прочих средств защиты является неэффективным или недостаточным62.

Универсальных методов противодействия коррупции не существует, поэтому каждая страна мира, исходя из своих внутренних реалий, выбирает собственную стратегию и систему антикоррупционных мер. Однако положительный опыт разработки и целенаправленной реализации зарубежных стратегий противодействия коррупции необходимо изучать. Этот опыт невозможно и да-

61Свидетель без лица. Автор: Дан Каримов. Опубликовано на сайте Издательского дома «Аргументы и факты». АиФ Ярославль, выпуск 19 (439) от 9 мая 2007 года. Адрес статьи: http://yaroslavl.aif.ru/issues/439/13_01?print

62Жертвы преступлений: право на защиту. Информационный портал города Ипатово и Ипатовского района — новости, объявления, фото и прочее: http://www.ipcoder.ru/index.php? newsid=180

52

же опасно копировать в нашей стране, потому что антикоррупционные стратегии всегда реализуются в условиях действия многих разнообразных факторов развития тех или иных стран, которые в других странах могут действовать иначе или не действовать совсем. Но успешный антикоррупционный опыт зарубежных стран показывает, какие ошибки не следует совершать и в каких условиях какие антикоррупционные меры становятся более эффективными.

Учет такого зарубежного опыта, включая и рекомендации ГРЕКО, может позволить нашей стране существенно снизить уровень коррупции во всех сферах деятельности за исторически короткий период времени. Но для этого необходима не только, как принято утверждать в нашей стране, политическая воля, но и целенаправленная, долгосрочная совместная работа коалиции органов власти, частного бизнеса, некоммерческих организаций и граждан. От этой коалиции, как показывает мировой опыт, будут требоваться постоянные усилия по мониторингу модификаций коррупции и на его основе столь же постоянные

усилия по решению этой сложной и самовоспроизводящейся социальной проблемы63.

63 Зарубежный опыт противодействия коррупции (Доклад Московского бюро по правам человека).

53

Г л а в а 3

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

3.1. Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции

В современных условиях в рамках отечественной правовой системы не было сформировано единой отрасли законодательства по противодействию коррупции (целостной совокупности нормативных актов, объединенных единой целью, общностью предмета и метода правового регулирования). Нормы права, направленные на борьбу с коррупцией, находятся в различных отраслях права и располагаются в нормативных правовых актах различного уровня.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» предлагает несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты иных федеральных органов государственной власти, акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты. Роль этих источников права в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией не равнозначна. Это связано с тем, что иерархия нормативных правовых актов российского законодательства зависит не только от субъекта их принятия, но и от того, какие методы правового регулирования предусмотрены в том или ином правовом акте.

Таким образом, в Российской Федерации выстроена стройная иерархическая система нормативных актов по вопросам противодействия коррупции. При этом к настоящему времени массив нормативных актов, посвященных противодействию коррупции, весьма велик, и его необходимо систематизировать.

Во-первых, это нормативные акты специализированного характера, посвященные противодействию коррупции. К ним относятся Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» как базовый в этой сфере, Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ и

54

№280-ФЗ, а также Законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции (уже принятые в подавляющем большинстве субъектов РФ).

Во-вторых, это ряд международных правовых актов с участием России:

1.Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.);

2.Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г.

№125-ФЗ, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.);

3.Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г.

№62-ФЗ, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.);

4.Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована с заявлениями Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ, вступила в силу для России 25 июня 2004 г.);

5.Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 88-ФЗ с заявлениями, вступила в силу для России 27 декабря 2002 г.).

Принято решение о присоединении к Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 г. (распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2008 г. № 749-рп).

Существует и ряд важных конвенций в рассматриваемой сфере, к которым Россия не присоединилась: Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития от 21 ноября 1997 г. по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (в то же время Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г. с участием России принята Декларация о борь-

бе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях)64.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный суд РФ неоднократно подтверждал это положение, признавая составной

64 Институт государства и права Российской академии наук. Комментарий к законодательству Российской Федерации «О противодействии коррупции». Э. В. Талапина.

55

частью правовой системы России положения международных договоров, таких как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

В то же время присоединение к международным актам означает необходимость приведения национального законодательства в соответствие с ними. Это необходимо для устранения излишних нормативных коллизий. Так, был принят Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.». Подготовленные рабочей группой материалы легли в основу антикоррупционного пакета законов, включая Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции».

В-третьих, это блок нормативных актов, посвященных организации и прохождению государственной и муниципальной службы65. Они имеют собственную историю, начатую Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Впоследствии в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» эти запреты стали именоваться ограничениями в связи с государственной службой. Государственным служащим было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, использовать в неслужебных целях средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения и др. Ныне действующие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», регулируя правовой статус служащих, закладывают также и антикоррупционные требования (в частности, требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, требование о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера).

В мировой практике принято закреплять морально-этические требования к государственным служащим в особом Кодексе поведения служащих. Такой Кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающие принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности. Очевидно, что от правильного и детального урегулирования статуса

65 Там же.

56

государственных служащих зависит львиная доля успеха антикоррупционных мероприятий. Заранее донеся до будущего чиновника условия его деятельности, наделив его полномочиями, за выполнение которых он будет нести ответственность, законодательство выполняет превентивную функцию и создает условия для реализации (при необходимости) репрессивных мер.

В-четвертых, иное российское отраслевое законодательство, которое также содержит меры по противодействию коррупции66. Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных сферах, — связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция — антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры совершения действий государственным заказчиком.

Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»: «Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Редакция ст. 575 ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ допускает дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Кроме того, статья по-прежнему распространяет запрет дарения на субъектов так называемой бытовой коррупции — работников образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

66 Там же.

57

Таким образом, в результате внесенных в Гражданский кодекс изменений поменялась возможная стоимость обычных подарков — до трех тысяч рублей независимо от экономической ситуации в стране — и одновременно расширился круг субъектов за счет высших должностных лиц (замещающих государственные и муниципальные должности) и служащих Банка России.

Кроме того, ст. 575 ГК РФ дополнена пунктом 2 следующего содержания: «Запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность».

В-пятых, это законодательство, устанавливающее юридическую ответственность за коррупционные правонарушения67, прежде всего Уголовный кодекс и КоАП РФ. Необходимо упомянуть и Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»

Особенностью отечественного законодательства в сфере борьбы с коррупцией является то, что коррупционное поведение закрепляется в качестве не только уголовных правонарушений (преступлений), но и административных, хотя международные акты относят коррупцию к уголовно наказуемым деяниям как правонарушения с высокой степенью общественной опасности68.

Таким образом, правовую основу противодействия коррупции составляют и нормы, определяющие порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования коррупционных правонарушений.

Так как основная масса коррупционных правонарушений закреплена в качестве преступлений в Уголовном кодексе РФ, то, следовательно, и расследование данных деяний должно регламентироваться уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, которое находится в исключитель-

67Там же.

68Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный). Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива доктор исторических наук, профессор С. Ю. Наумов. Научный редактор кандидат юридических наук, доцент С. Е. Чаннов. Комментарий подготовлен коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.

58

ном ведении федерального центра и может иметь только «законную» форму, то есть содержится в Уголовно-процессуальном кодексе РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г.) (УПК РФ)69.

Что касается административных правонарушений коррупционной направленности, то порядок производства по делам об административных правонарушениях указан Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве предмета ведения Российской Федерации.

В структуре правовой основы противодействия коррупции важную роль играют нормативные акты, содержащие меры по предупреждению коррупции, по выявлению и устранению ее причин.

Указанная цель реализуется посредством административно-правового регулирования, так как профилактическая антикоррупционная деятельность государства выражается в основном в совершенствовании запретов, ограничений, обязанностей в сфере государственной и муниципальной службы. В силу изложенного правовую основу противодействия коррупции составляют законодательные акты о различных видах службы, нормативные акты, определяющие статус лиц, замещающих государственные должности. Этими актами могут быть как федеральные законы, законы субъектов Федерации, так и подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ).

Следует отметить, что в последние годы в ряде субъектов Российской Федерации были приняты Законы о противодействии коррупции. В силу разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации предмет регулирования данных нормативных актов достаточно узок. В основном эти документы посвящены порядку проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их видов.

3.2.Противодействие коррупции

ворганах государственной власти

Реализация политико-административных реформ, направленных на обеспечение эффективности и транспарентности государственного управления, консолидацию демократии, сталкивается с многими препятствиями, включая коррупцию. Коррумпированность государственных чиновников связана с принятием ими политических решений, зачастую девальвирующих демократические политические практики, что в итоге может приводить к делегитимации политической власти.

В настоящее время политико-идеологические, политико-нормативные, по- литико-управленческие механизмы противодействия коррупционным практикам становятся предметом пристального внимания как научного сообщества, так и государственных органов власти. Необходимостью рассмотрения мер для

69 Там же.

59

противодействия девиантным политическим практикам, порожденным кризисными тенденциями в государстве, обусловлен политологический анализ противодействия коррупции в органах государственной власти современной России70.

Одной из наиболее актуальных и важных задач развития современного государства является разработка правовых средств противодействия коррупции в системе государственной службы, достигшей в настоящее время больших размеров. Коррупция, являясь противоположностью законности, в связи с чем данное явление представляет собой непосредственную угрозу нормативно установленному режиму функционирования публичной власти, препятствует развитию государственного и муниципального управления, а также непосредственно создает серьезные преграды и проблемы при проведении социальноэкономических преобразований.

Вэтой связи разработка и реализация единой антикоррупционной политики в системе государственной и муниципальной службы, формирование необходимых административно-правовых механизмов противодействия коррупции, концентрация усилий различных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также институтов гражданского общества в деле минимизации коррупционных рисков в административной деятельности государственных и муниципальных служащих становятся настоятельной необходимостью. Именно поэтому меры по формированию административно-правовых средств противодействия коррупции в настоящее время максимально увязыва-

ются с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной и муниципальной службе71.

За последние годы практически ни один документ, характеризующий со- циально-экономическую и политическую ситуацию в Российской Федерации, а также характеризующий положение дел в области борьбы с преступностью, не обходится без упоминания о коррупции.

Вразвитие Национального плана противодействия коррупции принят ряд законов. Основополагающими законами, конечно, являются Законы «О противодействии коррупции», «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых и проектов нормативных правовых актов». В связи с принятием перечисленных нормативных правовых актов внесены изменения и дополнения в десятки законодательных актов. Однако само по себе принятие законов о противодействии коррупции не минимизирует уровень коррупции. Для того чтобы законы заработали, необходимы усилия различных органов государственной власти по организации исполнения заложенных в них антикоррупционных предписаний. Например, реализация Закона «О противодействии коррупции» должна быть непосредственно увязана с реализацией законодательства о государственной и муниципальной службе, трудовым законодательством, а также

70Научная библиотека диссертаций и авторефератов disserCat http://www.dissercat.com/ content/protivodeistvie-korruptsii-v-organakh-gosudarstvennoi-vlasti-v-sovremennoi-rossii- politologi#ixzz3c4NGq6vc

71http://www.justicemaker.ru/view-article.php?art=1075&id=25

60