Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

•законодательные меры,

•организационные, организационно-политические меры,

•взаимодействие со структурами гражданского общества,

•международное сотрудничество.

Кроме того, действует Программа по антикоррупционному просвещению на 2014–2016 годы, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 мая 2014 г. № 816. Ее принятию послужили негативные последствия в сфере образования и воспитания подрастающего покаления.

Последствия коррупционных явлений в сфере образования:

1.Подрыв конституционного принципа равных возможностей.

2.Духовная деградация общества.

3.Утрата образовательными организациями принципов объективности, неподкупности.

4.Снижение уровня знаний.

5.Дискредитация сущности высшего образования.

31

Г л а в а 2

ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

2.1. Противодействие коррупции в России

Коррупция известна с глубокой древности. Упоминания о ней встречаются в дошедших до нас исторических источниках, относящихся ко всем центрам древневосточных цивилизаций, в том числе Древнему Египту, Китаю, Индии и другим, а также к античным цивилизациям Древней Греции и Рима. Сам термин «коррупция», как полагает большинство исследователей, происходит от латинского слова corruptio, означающего порчу, подкуп. Упоминание о коррупции, ее осуждение присутствует во всех ведущих религиях мира. Найти подтверждение этому можно в Библии и Коране. В современном мире под термином «коррупция» подразумевают, прежде всего, использование должностным лицом своего служебного положения в корыстных целях31.

Появление коррупции в России как социального явления тесно связано с традициями общества в период становления государственности на Руси в IX–X вв., когда представители государственной власти материально обеспечивались общиной по нормам, установленным главой государства. Однако эти нормы не могли быть едины для всех чиновников.

В«Русской Правде» в целях установления единых норм по обеспечению государственных чиновников было сделано указание на размеры этого обеспечения общиной. Однако каких-либо санкций за несоблюдение данных положений законодательства как членами общины, так и государственными чиновниками не предусматривалось. В результате это обстоятельство порождало неисполнение правовых норм и со стороны государственных чиновников, и со стороны членов общины. В таких случаях становились неизбежными конфликты между сторонами.

Врусском языке взяточничество исторически связано с терминами «лихоимство» и «мздоимство». В толковом словаре В. И. Даль дает следующее толкование мздоимства и взяточничества. Мздоимствовать — брать подарки, при-

31Весь мир на борьбу со всемирной коррупцией!, К2 Capital, http:// www. k2kapital. com

/analytics / opportune /276853. html

32

ношения, взятки, быть продажным человеком. В земле нашей мздоимствуется по обычаю. Мздолюбие — сильное расположение к взяточничеству. Взятка — срыв, поборы, приношения, дары, гостинцы, приносы, пикшеш, бакшиш, хабара, могарычи, плата или подарок должностному лицу, во избежание стеснений, или подкуп его на незаконное дело. Лихоимец — жадный вымогатель, взяточник32.

Мздоимство упоминается в русских летописях XIII века. Можно говорить о том, что корыстные злоупотребления по службе возникли с появлением управляющих (вождей, князей) и судей как средство воздействия на их объективность и добросовестность при решении спорных вопросов. Так, первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках. Следовательно, правительствами во все времена предпринимались и продолжают предприниматься разнообразные меры по борьбе с коррупцией в системе государственной службы.

Мздоимство упоминается и в русских летописях XIV века, в Двинской Уставной Грамоте 1397 г. (ст. 6) читаем: «А самосуда четыре рубли, а самосуд то: кто изыснав татя с поличным, да отпустит, а собе посул возьмет, а наместники доведаются по заповеди, ино то самосуд, а опричь того самосуда нет». Там же в ст. 8: «а черес поруку не ковати, а посула в железех не просити; а что в железех посул, то не в посул». В договоре Новгорода с князем Борисом Александровичем тверским 1446–1447 гг.: «А приведут тферитина с поличним к новгорочкому посаднику или новоторскому, судите его по хрестному челованью, а посула не взятии с обе половине».

Развитие общественных отношений в российском государстве потребовало изменения судебной системы. В связи с этим в 1497 г. был принят Судебник, по которому стало вершиться правосудие на Руси. Этот законодательный акт впервые запретил получение материальных ценностей при ведении судебных дел и жалоб государственными чиновниками. А под посулами понималось получение должностным лицом, осуществляющим правосудие или разрешающим спор, гостинцев, поборов, взяток, подношений. Хотя данная статья не предусматривала санкции за получение посула, однако за совершение данного правонарушения должностное лицо могло быть наказано главой государства по своему усмотрению. Таким образом, коррупция как правовое явление, направ-

ленное против интересов правосудия, возникло на Руси в форме получения взятки33.

Царем Иваном IV Грозным в 1561 г. была введена Судная грамота, которая устанавливала санкции за получение взятки судебными чиновниками местного земского управления. Вопросы уголовной ответственности за взяточничество и иные формы корыстных злоупотреблений по службе нашли отражение в приня-

32http://www.vevivi.ru/best/Protivodeistvie-korruptsii-v-Rossii-istoriko-pravovoi-aspekt- ref204954.html

33http://studme.org/1115121221658/ekonomika/istoriya_vozniknoveniya_razvitiya_korruptsii_rossii

33

том в 1649 г. Соборном уложении. В главе десятой, которая называлась «О суде», данное преступление рассматривалось как направленное против интересов правосудия.

Большая часть исследователей истории российского законодательства полагает, что понятие посула начинает употребляться в смысле взятки, начиная с Псковской Судной Грамоты, которая имела особую статью «о посулах» (ст. 48). Грамота состоит из 120 статей, 108 из которых были приняты в 1467 г., а остальные были дописаны позже по решению веча. Некоторые из этих статей были приняты и выполнялись еще задолго до появления Судной Грамоты.

В Новгородской Судной Грамоте (ст. 26): «а докладшиком от доклада посулу не взять, а у доклада не дружить никоею хитростью, по крестному целованию». В Губной московской записи второй половины XV века «посул» — плата судье истцом или ответчиком по договоренности: «…а посулят большему наместнику, а двема третником то же; а тиуну великого князя — что посулят».

Статья 3 Судебника 1497 г. определяет размеры пошлин, которые могут взимать с признанного по суду виновным судьи, разбиравшие дело. О взимании пошлин с дела пропорционально цене иска говорят и другие памятники права XIV–XV вв., размеры пошлин по Судебнику значительно понижены по сравнению с Двинской Уставной Грамотой. По-видимому, ст. 3 Судебника 1497 г. направлена против Московской губной записи. Создание централизованного государства требовало упорядочения судебных сборов.

Также ст. 33 и 34 запрещают недельщикам брать посулы с тяжущихся для судей и лично для себя. Ст. 68 говорит, что решение о том, чтобы по всем городам и волостям Русского централизованного государства было объявлено запрещение взимать «посулы» и давать ложные показания на суде, указывает на стремление великокняжеской власти к широкому распространению Судебника как кодекса действующего феодального права34.

Уголовным преступлением взяточничество было признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Об этом говорят статьи 4, 32, 53, 62, 68.

Судебник 1589 г. — в ст. 3 за неправильно решенное дело, вследствие посула, взятого целовальником, подъячим или судьей, «исцов иск и пошлины на царя государя», «втрое взыскиваются» на одном судье — как лице, которому были подчинены целовальник и подъячий. По сравнению с Судебником 1550 г. в ст. 3 выпущены слова «а в пене, что государь укажет», вероятно, потому, что дело о посуле, взятом должностными лицами в волостном суде, невозможно было доводить до верховной власти. Скорее всего преступления выборного судьи разбирал и судил волостной мир.

34 http://www.vevivi.ru/best/Protivodeistvie-korruptsii-v-Rossii-istoriko-pravovoi-aspekt- ref204954.html

34

Наказывались и нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписке набело подьячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т. п. В случае пропажи дела при выносе его из приказа с дьяка взыскивались истцов иск и государевы пошлины, сверх того, дьяк и подьячий подвергались наказанию кнутом и устранялись от должности. Закон предусматривал возможность окончательного оформления дела подьячим по велению дьяка, получившего посул, не в том виде, как было при судоговорении. За это назначалось суровое наказание: дьяку торговая казнь и лишение должности, а подьячему — отсечение руки (X, 128, 129). Наказывалось кнутом и неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин, а при рецидиве — торговая казнь и лишение должности (X, 128, 129).

Существенные изменения претерпело уголовное законодательство России об ответственности за проявления коррупции и взяточничества в период правления Петра I, который, встав во главе государства, был очень встревожен продажностью государственных служащих. При нем в России приобрели широкий размах и коррупция, и жестокая борьба царя с ней. Характерным является эпизод, когда после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор Гагарин. Буквально через три года четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова — того, кто изобличил Гагарина.

Интересен Указ 30 января 1701 г. в плане изучения начального этапа формирования идеологии российского абсолютизма с ее стержневыми идеями беспристрастности и справедливости верховной власти в отношении всех подданных, заботы об общем благе и всенародной пользе. Указ направлен, во-первых, против тех приказных людей, которые «для своего лишнего мздоимания отговариваются всякими приказными, будто нужными делами, волочат за крепостью недели по три и четыре, а иных месяцев по два…», во-вторых, в провозглашении намерения с помощью нового порядка уберечь подданных от волокиты и убытков, в-третьих, в угрозе смертной казнью подьячим крепостных дел за «бездельные прибытки пронырством». С этой точки зрения Указ 30 января стоит в одном ряду с другими указами и манифестами, в которых разоблачительное начало, угрозы в адрес нерадивых и корыстолюбивых чиновников, равно как и обещания навести порядок.

В 1714 году Петр I издал указ «О воспрещении взяток и посулов» (декабрь 1714 г.), которым было отмечено поместное обеспечение чиновников, и повысил денежное жалованье. Была введена должность генерал-губернатора. Он ведал как гражданским, так и военным управлением, должен был бороться с судебной волокитой, вправе приостановить исполнение судебного решения. Это была попытка отделить суд от администрации. Генерал-губернатору выплачивались «столовые деньги». О жалованьи ему умалчивается. При Петре I губернатор получал в год 1200 руб. и 600 четвертей хлеба. Только при Петре I установлен твердый оклад жалованья губернатора, было окончательно покончено с

35

системой кормлений, что, конечно, отнюдь не исключало незаконных поборов и прочее лихоимство35.

17 марта 1714 года был издан «Указ о фискалах и о их должности и действии». Наиболее важный критерий, положенный в основу определения их компетенции, — «взыскание всех бегласных дел». Статья вменяла фискалам в обязанность принятие мер по борьбе с взяточничеством и казнокрадством. На практике фискалы не всегда выполняли поставленные перед ними задачи, ибо они сами были частью бюрократического чиновничьего аппарата. Обер-фискал Нестеров, хотя и уличил во взяточничестве сибирского губернатора Гагарина, сам был приговорен за взяточничество к смертной казни.

Взяточничество и коррупция в этот период процветали пышней, чем ранее, должностные лица приспосабливались к новым условиям и по-прежнему извлекали из своей службы и должности наживу путем использования служебного положения.

Характеризуя период правления Петра I, В. О. Ключевский указывал: «При Петре I казнокрадство и взяточничество достигли размеров, небывалых прежде — разве только после».

На протяжении всего царствования династии Романовых коррупция являлась немалой статьей дохода и мелких государственных служащих, и сановников.

Проведенные Петром I реформы государственного аппарата и управления имели колоссальные последствия для развития российской государственности. Фактически именно при Петре I были заложены основы тоталитарного государства в нашей стране. Петр I сумел создать так называемое «регулярное государство» — полицейско-бюрократическое по своей сути, в котором жизнь каждого человека жестко регламентировалась. Для такого типа характерна система всеобъемлющего контроля, паспортного режима, доносительство. При Петре I был создан огромный бюрократический аппарат, который постепенно разрастался, и его роль в управлении государством все больше возрастала. Интересы же бюрократического аппарата вступали в противоречие с интересами общественного развития, поскольку критерием успешной работы чиновников являлось, в первую очередь, упорядоченное делопроизводство, а не реальное состояние дел. К тому же содержание постоянно увеличивающегося бюрократического аппарата требовало все больших расходов, которые зачастую явно превышали материальные ресурсы государства, что стало отчетливо проявляться уже при Петре I, и прежде всего в работе местных органов власти. Естественно, что нехватку финансирования чиновники компенсировали поборами с населения.

Таким образом, можно сделать вывод, что реформы Петра I не только не ликвидировали условия для коррупции в России, но даже создали более благоприятную почву для нее.

35 http://www.vevivi.ru/best/Protivodeistvie-korruptsii-v-Rossii-istoriko-pravovoi-aspekt- ref204954.html

36

Как отмечает один из исследователей данного периода истории России Н. И. Павленко, царь «едва ли не в каждом из них готов был видеть казнокрада, мздоимца, вымогателя, человека, не знающего границ в утолении жажды наживы за счет ограбления государства и отдельных подданных государя».

Исходя из подобных оценок чиновников, Петр I большое внимание уделял созданию контролирующих органов, которые создавались одновременно с аппаратом управления. Показательно, что в 1711 году в один и тот же день были учреждены Сенат и институт фискалов.

Фискалы должны были «тайно проведывать, доносить и обличать», не вмешиваясь в ход самого дела. Они подчинялись только обер-фискалу, должность которого была учреждена при Сенате. Именно ему они и докладывали обо всех выявленных нарушениях36.

Большое значение в петровском государстве имел карательный орган, именовавшийся Преображенским приказом, — он возник еще в конце XVII века и вел следствия, а также суд по политическим делам. В 1718 году создается еще один карательный орган — Тайная канцелярия. Она тоже осуществляла следствие и суд по политическим делам, но в ее компетенцию в основном входили дела, касающиеся Петербурга и округа. Важную роль играл и «Кабинет» — так называлась личная канцелярия Петра I.

В 1722 г. в России был создан важнейший контрольный орган — прокуратура. При сенате была учреждена высшая в стране должность генералпрокурора, а в коллегиях — прокуроров. В отличие от фискалов, прокуроры, обнаружив нарушение законности, должны были его исправить. Генералпрокурор был наделен очень большими функциями и мог быть назначен или отстранен только царем. Он руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль над его деятельностью. В указе, изданном Петром I, о должности гене- рал-прокурора говорилось следующее: «Сей чин, яко око наше и стряпчий о делах государственных». Первым генерал-прокурором был назначен П. Н. Ягужинский.

После смерти Петра I за совершение актов коррупции в формах мздоимства, лихоимства, вымогательства и хищения государственной казны лица, виновные в их совершении, наказывались значительно мягче. Об этом свидетельствуют исследователи. Так, в 1731 г. во время царствования Анны был арестован казанский губернатор Волынский за получение взятки в сумме 2500 руб. С учетом признания вины он был лишь освобожден от занимаемой должности. Иного наказания заслужили князья Иван и Алексей Долгорукие за совершение хищения «государевою» имущества, осужденные 14 апреля 1730 г. к лишению всех чинов и ссылке в сельскую местность.

В период правления Екатерины II санкции за взяточничество не были столь суровы, какими они были в период правления Петра I.

36 Весь мир на борьбу со всемирной коррупцией!, К2 Capital, http:// www. k2kapital.com/ analytics/opportune/276853. html

37

В1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных, в котором было изменено и существенно дополнено законодательство об ответственности за взяточничество и другие формы проявления коррупции, введены новые нормы. В главе шестой пятого раздела Уложения предусматривалась уголовная ответственность за корыстные злоупотребления по службе, включая взяточничество.

За получение не предусмотренного законом вознаграждения должностным лицом органов государственной власти и управления, сопряженное с нарушением обязанностей по службе, оно подвергалось ответственности по ст. 402 Уложения, наказание за которое предусматривалось в виде лишения свободы на срок от одного года до трех лет или сечения розгами от 70 до 80 ударов и отдачи в арестантские роты на срок от двух до пяти лет. При смягчающих вину обстоятельствах и деятельном раскаянии должностное лицо наказывалось судом строгим выговором или освобождением от занимаемой должности.

Введение в действие Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. было одним из значительных событий XIX в. в правовом обеспечении борьбы с преступностью в России. В указанном правовом акте предусматривалась дифференцированная уголовная ответственность за каждый вид и форму получения не предусмотренного законом вознаграждения должностными лицами органов государственной власти и управления в зависимости от степени их

общественной опасности и наступивших в результате их совершения последствий, с учетом отягчающих и смягчающих вину обстоятельств37.

ВВоинских артикулах 1715 г. описаны должностные преступления: злоупотребление властью в корыстных целях (арт. 194), взяточничество (арт. 184). Среди преступлений против порядка управления и суда в Артикуле особо выделены подделка денег (арт. 199), печатей и документов (арт. 201), срывание указов (арт. 203), принесение лжеприсяги (арт. 196), лжесвидетельство (арт. 198). Все эти преступления наказывались чрезвычайно жестоко — смертная казнь, телесные наказания, тюрьма.

Очень четко формулируются составы растраты, присвоения и использования в своих интересах денег государственных с совершением подлога в отчетности. Артикул 194 устанавливает ответственность и за недоносительство. Определенный артикулом 194 состав преступления помещен среди других имущественных преступлений. Но он может быть квалифицирован и в качестве должностного преступления, поскольку содержит такие неправомерные действия, как подлог, неправильные записи в расходных книгах. Субъект преступления не обозначен. Видимо, речь идет не только о военнослужащих, но и любых должностных лицах. Борьбе с этими преступлениями Петр I уделял большое внимание. Указом 1715 г. повелевалось доносить самому государю не только о политических преступлениях, но и о хищениях из казны. Очень интересно толкование к артикулу 195. Оно определяет три важных момента: усло-

37 Весь мир на борьбу со всемирной коррупцией!..

38

вия крайней необходимости (крайней голодной нужды), которые должны быть учтены, если кража была незначительной («съестное или питейное или иное, что невеликой цены украдет»); совершение преступления в «лишении ума»; совершение преступления малолетними (возраст не указывался). Все три указанных обстоятельства могли повлечь либо смягчение наказания, либо полное его исключение38.

Наибольшего расцвета коррупция достигла в последние годы правления императора Николая II. Достаточно вспомнить, как продавались и покупались высшие должности в его правительстве при непосредственном участии Распутина. Как за крупные взятки от промышленников формировались заказы по линии военного ведомства. Как продавались противникам планы военных наступлений в Первую мировую войну.

Интенсивный этап капитализации России, развившийся в последней четверти XIX — начале XX в., связан с изменением в Уставе о службе гражданской с 1894 г. Было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации», которые имели акции, получали мзду за исполнение других функций, при принятии важных решений. Нельзя исключить, что в ту эпоху расцвета пускала глубокие корни коррупция среди чиновничества. Обновление пришло с революционным переворотом, изменением типа политической власти.

Именно коррупция, наряду с другими противоречиями общества, стала причиной вызревания революционных настроений в стране и в конечном итоге способствовала приходу к власти большевиков.

Смена государственного строя и формы правления Российского государства, проведенная большевиками в октябре 1917 г., не изменила содержания взяточничества и иных форм корыстных злоупотреблений по службе и их причины. Взятки продолжали брать и давать и получившие власть представители трудящихся. Это обстоятельство вызвало беспокойство в высших эшелонах государственной власти Советской России.

Выполняя указания Ленина, подготовили проект, и 8 мая 1918 г. ВЦИК РСФСР был издан Декрет «О взяточничестве» — первый в Советской России нормативный акт, предусматривающий уголовную ответственность за взяточничество. Новшеством в данном правовом документе явилось понятие субъекта должностных преступлений.

С 1 июня 1922 г. на территории Российской Федерации стал действовать Уголовный кодекс, разработка которого началась еще в 1918 г. В данном законе было закреплено, что «со взяткой государственное политическое управление может и должно бороться и карать расстрелом по суду».

Проводимая большевиками в период Гражданской войны политика «военного коммунизма» привела к возникновению новой бюрократии, взявшей на

38 http://www.vevivi.ru/best/Protivodeistvie-korruptsii-v-Rossii-istoriko-pravovoi-aspekt- ref204954.html

39

себя распределительные функции. После окончания гражданской войны и перехода к миру сдается новый управленческий аппарат, но отказаться от привлечения к этой работе старых чиновников большевики не смогли из-за отсутствия своих подготовленных кадров. Поэтому постепенно стало происходить своеобразное сращивание новой бюрократии со старой дореволюционной, в результате чего и возникла советская бюрократия, в значительной степени унаследовавшая все пороки прежних времен, и прежде всего коррумпированность.

Уже в период НЭПа данная проблема показала себя со всей очевидностью: выявляются многочисленные случаи взяточничества, расхищения государственных средств, сырья с госпредприятий. Все это вынудило молодое Советское государство принять жестокие карательные меры. В 1922 году вышел закон, по которому за взятку полагался расстрел.

Постановлением ВЦИК РСФСР от 22 ноября 1926 г. с 1 января 1927 г. на территории Российской Федерации был введен новый Уголовный кодекс. Ответственность за взяточничество была предусмотрена в нем в ст. 117 и 118. Статья 117 УК РСФСР гласила: «Получение должностным лицом лично или через посредника в каком бы то ни было виде взятки за выполнение или невыполнение в интересах дающего какого-либо действия, которое должностное лицо могло или должно было совершить исключительно вследствие своего служебного положения, — наказывается лишением свободы на срок до двух лет».

31 октября 1927 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР высшая мера наказания — расстрел — за получение взятки при отягчающих вину обстоятельствах была отменена.

27 октября 1960 г. Верховным Советом РСФСР был принят новый Уголовный кодекс, введенный в действие с 1 января 1961 г. Уголовная ответственность за взяточничество наступает в соответствии с ним по ст. 173 и 174. Эти статьи были аналогами ст. 117 и 118 УК РСФСР 1926 г. и не изменили содержания законодательства о взяточничестве.

Впоследующем жесткие карательные меры по борьбе с коррупцией вошли

впостоянную практику Советского государства, особенно при И. В. Сталине, что, несомненно, повлияло на уменьшение коррупции. Однако делать вывод о том, что в сталинский период в СССР не было коррупции, нельзя. Она существовала, но не в таких формах и размерах, как в царской России. Дело в том, что в то время особенно отчетливо прослеживалась взаимосвязь «власть и богатство», причем богатство не в классическом понимании этого понятия. Чиновнику не нужны были деньги для приобретения автомобиля, особняка, квартиры и т. д. Все это давало ему положение во власти. Приобретая автомобиль на деньги, полученные за взятку, чиновник наверняка попал бы в тюрьму, а то и под расстрел.

К тому же просто купить автомобиль в СССР тогда было невозможно, а пользоваться по своему усмотрению казенным автомобилем с персональным водителем, положенным чиновнику по штату, законом не возбранялось. Поэто-

40