Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

6)унификация прав и ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих, а также для лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

7)обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

8)обеспечение независимости средств массовой информации;

9)неукоснительное соблюдение принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность;

10)совершенствование организации деятельности правоохранительных и контролирующих органов по противодействию коррупции;

11)совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы;

12)обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;

13)устранение необоснованных запретов и ограничений, особенно в области экономической деятельности;

14)совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи),

атакже порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;

15)повышение уровня оплаты труда и социальной защищенности государственных и муниципальных служащих;

16)укрепление международного сотрудничества и развитие эффективных форм сотрудничества с правоохранительными органами и со специальными службами, с подразделениями финансовой разведки и другими компетентными органами иностранных государств и международными организациями в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества, полученного коррупционным путем и находящегося за рубежом;

17)усиление контроля за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц;

18)передача части функций государственных органов саморегулируемым организациям, а также иным негосударственным организациям;

19)сокращение численности государственных и муниципальных служащих с одновременным привлечением на государственную и муниципальную службу квалифицированных специалистов;

20)повышение ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц за непринятие мер по устранению причин коррупции;

71

21) оптимизация и конкретизация полномочий государственных органов и их работников, которые должны быть отражены в административных и должностных регламентах.

Основываясь на вышеизложенном, можно сказать, что данные методы создают широкую программу правового обеспечения борьбы с коррупцией, усиливают роль практически всех сфер государственной и общественной деятельности на нужном направлении.

3.3.Противодействие коррупции

вкоммерческих структурах

Базовыми документами в этом направлении антикоррупционной деятельности являются Правила поведения в бизнесе и рекомендации Международной торговой палаты по борьбе с вымогательством и взяточничеством, принятые Международной торговой палатой, Всемирной организацией предпринимателей и Комиссией по борьбе с коррупцией. В противостоянии коррупции акцент делается на внутрикорпоративных антикоррупционных мероприятиях, на процессе саморегулирования участников различных отраслей коммерческой деятельности (своего рода круговая порука, когда за «шалости» одного отвечает весь коллектив).

Понимая сложность и многоуровневость коммерческих отношений, предложено упрощенное толкование понятия «вымогательство»: под ним предложено понимать любое требование независимо от наличия угрозы законным интересам граждан и организаций. Отдельное внимание уделено запрету «откатов», когда коррупционер не получает от бенефициара какое-либо имущество, а незаконно удерживает часть имущества, которое должен был передать в

полном объеме (то есть когда отсутствует классическая передача незаконного блага)81.

В соответствии с вышеуказанными нормативными актами для субъектов предпринимательской деятельности наряду с обязательной налоговой отчетностью и коммерческим аудитом предусматривается и обязательный антикоррупционный аудит. Каждое юридическое лицо обязано в установленном порядке и в определенные сроки пройти эту процедуру.

Одним из распространенных способов маскировки и легализации коррупционного воздействия являются завышенные размеры агентского или комиссионного вознаграждения. В связи с чем исследуемым международным правовым актом предусматривается «шкалирование» агентских гонораров: выплаты агентам выше должного (в среднем по данному региону для данного вида услуг).

Формой легализации коррупционного ангажемента является благотворительность и спонсорство. Многие супруги и родственники известных политиче-

81 http://studme.org/

72

ских деятелей возглавляют благотворительные фонды, что открывает простор для коррупционного воздействия. Анализируемый документ предусматривает обязательную процедуру декларирования спонсорства и благотворительности, а также антикоррупционный аудит каждой такой благотворительной или спонсорской сделки на предмет выявления конфликта интересов. Особое внимание уделяется спонсорской помощи организациям, связанным с политическими деятелями или их родственниками и близкими.

Сокрытием движения коррупционных капиталов является завышение представительских расходов. В связи с этим предлагается утверждение в каждой организации «представительских регламентов». Расходы на представительство должны быть четко лимитированы. К этой же категории профилактики коррупции можно отнести и запрет «приплат» — гонораров успеха, премирование организационного достижения (победы в тендере, выигранного дела в суде

ит. д.). Помимо этого предусмотрен обязательный общий антикоррупционный финансовый учет и аудит, направленный на пресечение формирования коррупционных аккумуляторов. Основой коммерческой деятельности должна стать полная ее финансовая прозрачность. Кроме того, получил юридическое закрепление запрет персональных разрешений и исключительных полномочий как

коррупциогенных факторов (любая исключительность рассматривается как предпосылка коррупции)82.

Весьма своеобразный инструмент профилактики коррупции получил закрепление в п. 4 Декларации ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях — не допускать вычета из налогооблагаемой базы сумм взяток. Идея такого положения понятна — противоправное поведение не может быть основанием для уменьшения налогооблагаемой базы: если из прибыли организации была выплачена взятка, то прибыль не подлежит сокращению (исключение поощрения криминального поведения). Но такой подход чреват следующей проблемой: не является ли это налогообложением взяточничества? Государство как бы становится выгодоприобретателем от коррупционного поведения. Развивая положения Конвенции ООН против коррупции, п. 7 указанной Декларации предлагает распространять состав правонарушения «незаконное обогащение» не только на публичных должностных лиц, но

ина должностных лиц коммерческих организаций.

Противодействие коррупции в сфере финансовой отчетности и бух-

галтерского учета.

В соответствии с п. 3 ст. 12 Конвенции ООН против коррупции каждая сторона-участник обязана в своем внутреннем законодательстве установить ответственность за следующие проявления коррупционного поведения: создание неофициальной отчетности; проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций; ведение учета несуществующих расходов; отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован; использование

82 Там же.

73

поддельных финансовых, бухгалтерских или платежных документов; намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством.

Статья 14 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ETS № 173)83 содержит следующее положение: «Каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве правонарушений, подлежащих уголовному или иному наказанию в соответствии с ее внутренним правом, следующие преднамеренные действия или бездействие с целью совершения, сокрытия или представления в ложном свете правонарушений, о которых говорится в статьях 2–12, если только Сторона не сделала соответствующую оговорку или заявление: а) оформление или использование счета-фактуры или любого другого бухгалтерского документа или отчета, содержащего ложную или неполную информацию; b) противоправное невнесение в бухгалтерские книги сведений о платежных операциях».

Данная позиция нашла свое подтверждение и в п. 11 и 12 резолюции № 97 Совета Европы «О двадцати принципах борьбы с коррупцией», предусматривающих практику ревизионных антикоррупционных процедур.

Статья 8 «Учет» Конвенции о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций предусматривает создание эффективных механизмов для борьбы со всеми способами аккумулирования средств для коррупции, прежде всего установление ответственности за искажение бухгалтерского учета, делегализацию активов. Финансовый мониторинг и обязательный антикоррупционный аудит также рассматриваются как действенные антикоррупционные инструменты.

Приведенные выше положения международного права создают основу для установления во внутреннем законодательстве ответственности за делегализацию финансовых и имущественных активов и направлены на подрыв экономического фундамента коррупции. Ведь прежде чем имущество станет предметом подкупа, оно должно быть создано в реальном секторе экономики и делегализовано (преступность, как правило, сама ничего не производит, а лишь перераспределяет общественный продукт)84.

Криминализация незаконного обогащения

Конвенция ООН против коррупции в ст. 20 очень лаконично закрепляет сформулированный состав преступления: совершение умышленно незаконного обогащения, «то есть значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать». Размеры «значительности» увеличения активов предполагается определять национальным законодательством.

83Заключена в г. Страсбурге 27 января 1999 г., подписана от имени Российской Федерации в г. Страсбурге 27 января 1999 г., ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ.

84http://studme.org/

74

Данный состав преступления авторитетными криминологами признается самым эффективным инструментом противодействия коррупции. Презумпция невиновности в отношении публичных должностных лиц понимается в усеченном виде. Должностное лицо должно само доказывать легальность своих доходов и соответствие им расходов. Без данной нормы все положения о декларировании доходов должностных лиц и финансовом мониторинге их активов страдают логической незавершенностью.

Ответственность юридических лиц за совершение актов коррупцион-

ного поведения

Статья 26 Конвенция ООН против коррупции содержит следующее положение: «1. Каждое Государство-участник принимает такие меры, какие, с учетом его правовых принципов, могут потребоваться для установления ответственности юридических лиц за участие в преступлениях, признанных таковыми в соответствии с настоящей Конвенцией.

2.При условии соблюдения правовых принципов Государства-участника ответственность юридических лиц может быть уголовной, гражданско-право- вой или административной.

3.Возложение такой ответственности не наносит ущерба уголовной ответственности физических лиц, совершивших преступления.

4.Каждое Государство-участник, в частности, обеспечивает применение в отношении юридических лиц, привлекаемых к ответственности в соответствии

снастоящей статьей, эффективных, соразмерных и оказывающих сдерживающее воздействие уголовных или неуголовных санкций, включая денежные санкции».

Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию в ст. 18 разви-

вает данную юридическую мысль85:

«1. Каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных правонарушений, заключающихся в активном подкупе, злоупотреблении влиянием в корыстных целях и отмывании доходов, признанных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией и совершенных в их интересах каким-либо физическим лицом, действующим в своем личном качестве или в составе органа юридического лица и занимавшим руководящую должность в юридическом лице, в процессе: выполнения представительских функций от имени юридического лица; или осуществления права на принятие решений от имени юридического лица; или осуществления контрольных функций в рамках юридического лица; а также в связи с участием такого физического лица в вышеупомянутых правонарушениях в качестве соучастника или подстрекателя.

2. Помимо случаев, уже предусмотренных пунктом 1, каждая Сторона принимает необходимые меры для обеспечения того, чтобы юридическое лицо

85 Там же.

75

могло быть привлечено к ответственности тогда, когда вследствие отсутствия надзора или контроля со стороны физического лица, о котором говорится в пункте 1, появляется возможность совершения уголовных правонарушений, указанных в пункте 1, в интересах этого юридического лица физическим лицом, осуществляющим свои полномочия от его имени.

3. Ответственность юридического лица в соответствии с пунктами 1 и 2 не исключает возможности уголовного преследования физических лиц, совершивших, подстрекавших к совершению или участвовавших в совершении уголовных правонарушений, указанных в пункте 1».

Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией предусматривает обязательство стран-участниц установить в национальном законодательстве ответственность юридических лиц за коррупционное поведение. В качестве вида наказания для юридических лиц определяется запрет на участие в конкурсах на государственные закупки.

В ст. 2 Конвенции о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций также уделено внимание необходимости установления уголовной ответственности юридических лиц за коррупционное поведение.

Совершенно очевидно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на общество. Уже сформулированы основные последствия воздействия коррупции на различные стороны жизни86.

1. Экономические последствия:

−растут масштабы теневой экономики, что приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие, государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств;

−нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это приводит к снижению эффективности рынка и дискредитации идей рыночной конкуренции;

−затрудняется появление эффективных частных собственников. Это в первую очередь связано с нарушениями в ходе приватизации, что также снижает эффективность рынка;

−неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны;

−растут цены за счет коррупционных «накладных расходов», в итоге страдает потребитель;

−теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и

соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный

86 Там же.

76

климат и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов;

− расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (в хозяйствующих субъектах, в общественных организациях), что ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.

2. Социальные последствия:

−отвлекаются колоссальные средства, предназначенные на общественное развитие. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы;

−растет имущественное неравенство — богатство меньшинства на фоне бедности подавляющего большинства населения. Коррупция подстегивает несправедливое и неправедное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев общества;

−дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление

обеззащитности граждан как перед преступностью, так и перед лицом власти;

−коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организованной преступности. Она сращивается с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и приобретения возможности для отмывания денег;

−увеличивается социальная напряженность в обществе, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране.

3. Политические последствия:

−происходит смещение целей политики от общенационального развития

кобеспечению властвования олигархических группировок;

−снижается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества, что ставит под угрозу любые благие начинания власти;

−падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции;

−профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии, возникает угроза расхождения демократических институтов;

−увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сценарию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.

77

Г л а в а 4

МЕРЫ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

В ЦЕЛЯХ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ

4.1. Упорядочение использования государственного и муниципального имущества

Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика — следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны. Коррупция всегда увеличивается, когда государство находится в стадии генезиса, переживает не просто изменения, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев, поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе и негативным.

Усиление коррупции ведет к дальнейшему ослаблению институтов всех уровней власти, отсутствию доверия к ней со стороны граждан, формирует в людях социальную пассивность, деморализует общество, возбуждая в нем агрессивность.

Коррупция становится не только разновидностью преступности, но и способствует тесному сращиванию криминальных структур со всеми ветвями и уровнями власти, проникновению организованной преступности в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми орга-

низациями, средствами массовой информации, другие сферы общественной жизни87.

Конституция Российской Федерации провозглашает, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7); человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2); права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).

87 http://knowledge.allbest.ru/

78

Следовательно, задачи государства и местного самоуправления состоят в обеспечении реализации конституционных положений при неукоснительном соблюдении требований закона.

Основываясь на ст. 1 Федерального закона «О противодействии коррупции», к лицам, деятельность которых требует пристального внимания в сфере противодействия коррупции, относятся88:

1)должностные лица органов публично-правовых образований, государственных или муниципальных учреждений (бюджетных, автономных учреждений);

2)лица, постоянно, временно либо по специальному полномочию выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйствен- ные обязанности в коммерческой или иной организации независимо от формы собственности либо в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, а также поверенные, представляющие в соответствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности (среди которых особое место занимают должностные лица кредитных организаций, Центрального банка Российской Федерации, его территориальных органов);

3)члены коллегиальных органов (должностные лица коллегиальных органов) (избирательные комиссии, комиссии по размещению заказов для государственных, муниципальных нужд и т. п.);

4)должностные лица государственных (муниципальных) органов обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, в том числе наделенные контрольными (надзорными) функциями, правоохранительных органов.

Первостепенное значение среди лиц, деятельность которых требует пристального внимания в сфере противодействия коррупции, несомненно, отводится должностным лицам публично-правовых образований, лицам, замещающим государственные должности и должности государственной и муниципальной службы, и в частности должностным лицам контролирующих, правоохранительных органов.

Коррупция в органах государственной власти ведет к неэффективной экономике и неоправданным расходам из-за своего влияния на распределение бюджетных средств, фондов, продукции и в сфере потребления. Прибыль, полученная через коррупционные связи, в основном не передается в инвестиционный сектор, а используется в секторе потребления или передается в иностранный банковский сектор, что в итоге влечет за собой утечку капитала из страны.

Потери от коррупции являются системными, их можно свести к следующему:

88 vyjavlenie_korrupcionnykh_pravonarushenij_posredst

79

1.Нарушаются механизмы конкуренции, нормальной рыночной экономики. Коррупция тормозит экономический рост, экономическое развитие, увеличивая накладные расходы, уменьшая инвестиции, увеличивает неопределенность, риски.

2.Социальный эффект состоит в неоправданном расслоении доходов, вызывающем социальное напряжение в обществе.

3.Политические издержки, проявляющиеся в политической нестабильности, недееспособности органов власти, в угрозе демократии в целом, поскольку

«приватизированный» государственный аппарат оказывается не способным к созданию эффективной экономики, обеспечению достойной жизни людей89.

Выводы о состоянии коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления неутешительны: коррупция в стране образует укорененную систему социальных отношений, метастазами пронизывающую все гражданское общество. Круг причин, порождающих коррупцию, образует синдром, тесно переплетающийся с двумя другими, один из которых называется «неэффективность власти», а другой — «неэффективность экономики».

Национальный план противодействия коррупции предусматривает совершенствование регламентации использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при

предоставлении государственной и муниципальной помощи), передачи прав на использование такого имущества и его отчуждение (п. 1 разд. II)90.

В связи с этим задача противодействия коррупции в области управления публичной собственностью приобретает особую актуальность, однако ее успешное решение невозможно без выявления наиболее проблемных вопросов, провоцирующих злоупотребления в рассматриваемой сфере. На наш взгляд, первоочередное внимание здесь должно быть уделено борьбе с распоряжением государственным и муниципальным имуществом в пользу конкретных физических и юридических лиц с предоставлением им необоснованных преимуществ (по сравнению с иными субъектами) либо в обход конкурсных процедур, то есть обеспечению равного доступа граждан и организаций к объектам публичной собственности. Частный собственник, за исключением предусмотренных законом случаев, по своему усмотрению распоряжается принадлежащим ему имуществом, в том числе свободен в выборе контрагентов, способов распоряжения имуществом, определении условий договора и т. п. (ст. 209, 421 ГК).

Однако подобная модель непригодна для государственной и муниципальной форм собственности: вряд ли отвечают публичным интересам приоритетное предоставление земельных участков в центре города лишь определенным застройщикам, продажа публичного имущества по намеренно заниженной цене конкретному приобретателю при наличии других претендентов, готовых пред-

89http://knowledge.allbest.ru/

90Противодействие коррупции в сфере управления публичной собственностью. Винницкий А. В., старший преподаватель кафедры административного права УрГЮА, кандидат юридических наук.

80