Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

7) В зависимости от степени регулярности коррупционных связей:

−эпизодическая коррупция;

−систематическая (институциональная) коррупция;

−клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений).

Рассматривая коррупцию как социальное явление, необходимо отметить ее функции.

М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает. Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода — Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития.

Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски), исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от

норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения9.

Р. Теобальд выделяет следующие выгоду и негативные последствия от коррупции. Среди выгод от коррупции он называет:

а) стимулирование экономического роста; б) содействие политическому развитию.

Стимулирование экономического роста предполагает:

−накопление капитала;

−предприимчивость;

−проникновение делового подхода в бюрократическую среду и т. д.

В слаборазвитых странах, по мнению Р. Теобальда, в условиях ограниченности ресурсов капитала коррупция, не выходящая за определенные рамки, создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли.

9 Васильев А. А. Противодействие коррупции: проблемы эффективности правовых средств // ЧиновникЪ. 2007. № 6. С. 60–64.

11

Под влиянием коррупции здесь возникают параллельный рынок и диспаритет цен. Такой рынок позволяет выявить реальные соотношения спроса и предложения, с учетом которых может быть скорректирована регулируемая цена. Содействие политическому развитию Р. Теобальд видит в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах, стимулирует массовое участие в политическом процессе.

Что касается негативных сторон коррупции, то Р. Теобальд называет следующие: а) препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии); б) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции.

Таким образом, коррупция — это сложное социальное явление, требующее глубокого всестороннего изучения. В научных кругах даются различные определения коррупции, общий смысл которых сводится к одному: коррупция — это использование должностным лицом своего положения с целью извлечения личной выгоды.

Коррупция классифицируется по различным основаниям, что свидетельствует о ее многогранности и глубоком проникновении в общество и государство. В разных сферах общественных, политических, экономических отношений коррупция выполняет разные функции, как положительные (в существовании которых убеждены некоторые ученые), так и отрицательные.

1.2. Направления антикоррупционной политики государства

Антикоррупционная политика — системная, профилактическая по целям и средствам, идеологически и научно обоснованная деятельность государственных органов всех ветвей власти и уровней, а также общественных институтов, заключающаяся в последовательном осуществлении мер социального и правового контроля за общезначимыми (публичными) сферами жизнедеятельности государства в целях минимизации коррупционных проявлений, что является одним из направлений криминологической политики предупреждения преступности10.

Государственную антикоррупционную политику следует рассматривать как деятельность органов государственной власти, общественного самоуправления и граждан по регулированию отношений в сфере противодействия коррупции.

Цели антикоррупционной политики как системы (которой ей еще надлежит стать) — адекватное целям коррупции воздействие на факторы, обеспечивающие существование и устойчивость коррупции.

10 http://www.allbest.ru/

12

Принципы антикоррупционной политики:

−научность;

−оперативность;

−последовательность и постепенность;

−недопустимость установления двойных стандартов;

−сочетание ограничительных и стимулирующих правовых средств;

−тесное сотрудничество международных организаций, институтов гражданского общества и государства;

−комплексное использование научных (всестороннее исследование коррупции, выявление слабых, «уязвимых» ее мест, разработка системы противодействия коррупции), организационных (создание различных структур и их действия по борьбе с коррупцией), правовых (в первую очередь правотворческих) и иных мер.

Целью государственной антикоррупционной политики является снижение уровня коррупции посредством:

−реализации интересов личности, общества и государства на основе соблюдения прав и свобод человека и гражданина,

−предупреждения коррупционных правонарушений, обеспечения ответственности за коррупционные проявления во всех случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами,

−мониторинга коррупционных факторов и эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики,

−формирования антикоррупционного общественного мнения,

−обеспечения прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции,

−создания механизма против подкупа граждан при проведении референдумов и выборов в органы государственной власти и местного самоуправления,

−формирования условий для замещения должностей государственной и муниципальной служб лицами с высокими моральными устоями11.

По направленности антикоррупционная политика включает меры:

1)в области административного законодательства (принятие актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность, освобождение госаппарата от излишних функций, создание юридической системы гарантий, защищающей государственных служащих от административного давления в процессе исполнения ими своей должности и др.);

2)в области уголовного законодательства (ужесточение уголовной ответственности за получение взятки государственным служащим, сокращение применения условного наказания к должностным лицам, совершившим коррупционные преступления, реанимация института конфискации имущества в уголовном законе применительно к коррупционным делам и др.);

11 http://www.allbest.ru/

13

3)в области трудового законодательства (разработка мер правового антикоррупционного воздействия в отношении врачей, педагогов, сотрудников государственных учреждений и др.);

4)в иных областях (аудит доходов должностных лиц, осуществляемый независимыми компаниями, установление ответственности за сокрытие или искажение информации о деятельности государственных, муниципальных органов, парламентский контроль в обеспечении законности расследований отдельных фактов коррупции высшими должностными лицами и др.).

Независимые эксперты утверждают, что коррупция в России составляет порядка 25% ВВП, а по оценке Всемирного банка эта цифра достигает 48%12.

По данным Департамента по борьбе с экономическими преступлениями МВД РФ, размер средней взятки составлял 9 тыс. руб. в 2008 году, 23 тыс. — в 2009, 61 тыс. — в 2010 и 236 тыс. — в 2011. Иными словами, средняя взятка в

2011 году в 26 раз превысила показатель 2008 года, что во много раз превышает уровень инфляции за тот же период13.

По словам руководителя Администрации Президента РФ Сергея Иванова, наиболее коррумпированными сферами в России (в смысле бытовой коррупции) являются здравоохранение, образование и жилищно-коммунальное хозяйство. Для сравнения: независимые эксперты журнала РБК считают наиболее коррумпированной сферой правоохранительные органы (включая ГИБДД). За «лидером» следуют здравоохранение, образование, ЖКХ и соцобеспечение.

Впрочем, в сфере государственной (а не бытовой) коррупции пятерка «лидеров» выглядит иначе:

Госзаказ и госзакупки.

Система разрешений и сертификации. Правоохранительная система.

Система распределения земель и земельные отношения. Строительство.

Следовательно, антикоррупционная политика — это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.

Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело — содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов

12Институт современной России. Коррупция в России как бизнес. 29 января 2013. Александра Калинина.

13Там же.

14

глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; «участков» государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.

Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в

научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.

Пробелы в российском законодательстве и несовершенство нормативноправовой базы не позволяют эффективно бороться с коррупцией. Так, в российском законодательстве до сих пор нет четкого определения термина «коррупция», что оставляет судьям значительный простор для толкования этого понятия на свое усмотрение.

Чиновники, участвующие в коррупционных схемах, получают лишь условные сроки, тогда как тем, кто открыто критикует власть, выносят суровые реальные приговоры.

Еще одной причиной коррупции является зависимость российской судебной системы от Кремля и от высших должностных лиц. Многие судебные решения диктуются «сверху», а такие понятия, как «Басманное правосудие» или «Хамсуд», стали не только популярными хештегами в российской блогосфере, но и именами нарицательными, свидетельствующими о разложении судебной системы. Чиновники, участвующие в коррупционных схемах, получают лишь условные сроки, тогда как тем, кто открыто критикует власть, выносят суровые реальные приговоры.

Российские средства массовой информации также находятся в зависимости от государства. Редакционная политика федеральных телеканалов («Первый канал», ВГТРК, НТВ), крупных радиостанций и газет в значительной степени контролируется администрацией президента. Новое Общественное телевидение (формально — автономная некоммерческая организация) будет также находиться под контролем Кремля: главного редактора ОТ назначает президент, а совет директоров формирует Общественная палата14.

Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.

Длительность антикоррупционных мер.

По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.

Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции,

14 Институт современной России. Коррупция в России как бизнес…

15

состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т. д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах.

К разовым мерам в современной России можно отнести, например, такие, как законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (Административный кодекс); завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института «уполномоченных банков».

Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по ясным формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства). Другое дело, если после принятия, например, какого-то закона в качестве разовой меры ситуация в данном сегменте коррупции не меняется.

В этом случае антикоррупционная политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности и на этой основе — либо коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск другой.

Постоянные меры включают в себя:

a) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, то есть документа, содержащего основные направления политики на данный период;

б) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, то есть документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;

в) контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности; г) деятельность специализированного антикоррупционного органа по про-

тиводействию коррупции (если таковой создан); д) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и

расследованию фактов коррупции; е) судебную практику в части применения ответственности за коррупци-

онные деяния; ж) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных

комиссий по парламентским расследованиям и др.);

16

з) мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;

и) мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в противодействии коррупции;

к) антикоррупционное просвещение и воспитание.

Постоянные меры, как нетрудно заметить, являются мерами, универсальными для разных государств, то есть не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства.

Антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы: а) разработка антикоррупционных программ; б) планирование антикоррупционных мероприятий;

в) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее разви-

тии;

г) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;

д) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов; е) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния кор-

рупции; ж) отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их

антикоррупционной деятельности.

Основными направлениями антикоррупционной политики являются:

−коррекция законодательства;

−более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;

−упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной

власти;

−изменение принципов государственной (прежде всего публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;

−создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;

−укрепление судебной власти;

−совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);

−координация антикоррупционной политики.

Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам — отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; «участков» государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения.

17

1.3. Принципы противодействия коррупции

Основные принципы противодействия коррупции изложены в ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Принципы имеют системообразующее значение, формируя нормы и направляя правоприменение, обеспечивая его единообразие. Именно принципы должны служить ориентиром и при разрешении правовых коллизий.

Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах15:

1)признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2)законность;

3)публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4)неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5)комплексное использование политических, организационных, информа- ционно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных

ииных мер;

6)приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7)сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Принцип признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина является конституционным и, более того, универсальным. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Ст. 18 Конституции РФ закрепляет: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».

В Законе данный принцип приобретает особый смысл, поскольку коррупция как негативное социальное явление приводит к нарушению прав граждан, к несоблюдению условий нормальной конкуренции между субъектами экономической деятельности, к дискредитации института публичной гражданской службы в государстве16.

Противодействие коррупции включает несколько направлений правовой политики. Это правотворческая деятельность, связанная с закреплением в законодательстве коррупционного поведения в качестве правонарушений. Правотворчество охватывает и установление ряда ограничений, запретов, обязанно-

15Система ГАРАНТ: http://base.garant.ru/12164203/#ixzz3wAdji3vV

16Институт государства и права Российской академии наук. Комментарий к законодательству Российской Федерации «О противодействии коррупции». Э. В. Талапина.

18

стей в области служебных отношений в целях устранения причин и условий, способствующих развитию коррупции. Противодействие коррупции выражается и в правоприменительной деятельности, в выявлении, раскрытии, пресечении и расследовании коррупционных правонарушений, в осуществлении надзора за соблюдением установленных запретов и ограничений.

Противодействие коррупции — это юридически значимая, властная деятельность государства, влекущая применение определенных видов наказания, ограничение прав различных субъектов. Такие возможности и полномочия всегда создают соблазн злоупотребления для должностных лиц, осуществляющих вышеуказанные функции. То есть данная деятельность сама по себе содержит риски коррупционного поведения и при определенных обстоятельствах может модифицироваться в новую сферу коррупционных услуг. Поэтому данная государственная функция должна быть четко регламентирована и в первую очередь подчиняться требованию признания, соблюдения и защиты прав человека. Только в этом случае противодействие коррупции не превратится в очередную «кампанию», несущую новые риски коррупциогенности. Социальная значимость цели борьбы с коррупцией не может оправдывать ограничение прав человека в процессе противодействия коррупции17.

Принцип законности также является конституционным и общеотраслевым принципом российского права. Законность — это состояние постоянного и точного выполнения качественного и справедливого законодательства, обеспечиваемое неотвратимостью применения мер государственного принуждения в случае нарушений. Режим законности — определенное состояние реального уровня соответствия действующих общественных отношений законам и другим нормативным актам.

Законность как принцип противодействия коррупции имеет несколько проявлений.

Во-первых, это придание «законной» юридической формы предписаниям, направленным на противодействие коррупции. Нормы права, определяющие то или иное поведение как коррупционное, устанавливающие запреты, ограничения, обязанности, должны содержаться в нормативных правовых актах определенных формы и уровня. Такого рода предписания должны закрепляться в федеральных законах. Законность в противодействии коррупции требует того, чтобы сама антикоррупционная деятельность была предусмотрена законом, то есть была законной. Сами авторы, создатели норм права, направленных на противодействие коррупции, должны обладать правом на принятие соответствующих нормативных актов. Так, органы власти субъектов Федерации не могут устанавливать ответственность за коррупцию, так как она в основном определяется в комментируемом Законе как уголовно-правовое деяние, а уголовное

17 Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (Постатейный). Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива доктор исторических наук, профессор С. Ю. Наумов. Научный редактор кандидат юридических наук, доцент С. Е. Чаннов.

19

законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации. Один состав, предусматривающий административную ответственность, в силу особой значимости объекта защиты также следует отнести к компетенции федерального центра. Нормативно-правовое закрепление всех коррупционных деяний требует только формы закона.

Во-вторых, должностные лица, осуществляющие борьбу с коррупцией (пресечение, раскрытие, расследование, предупреждение коррупционных правонарушений), должны обладать полномочиями (компетенцией) на осуществление данной деятельности. Коррупционные правонарушения должны относиться к ведению тех органов и должностных лиц, которые осуществляют применение норм права о противодействии коррупции.

В-третьих, привлечение к юридической ответственности за нарушение норм о противодействии коррупции должно отвечать закрепленным в действующем законодательстве правилам привлечения к ответственности. При этом права и интересы привлекаемых лиц должны быть в полной мере соблюдены18.

Ивсе же в каждой сфере принцип законности имеет собственные нюансы

инаполнение. Контекст Закона позволяет выделить следующие направления его реализации19:

1) точное исполнение Закона государственными и муниципальными служащими, исключающее коррупционные проявления;

2) точное исполнение Закона гражданами и организациями, которые не должны инициировать коррупционные отношения;

3) точное соблюдение и исполнение Закона правоохранительными и другими органами в процессе противодействия коррупции. В итоге деятельность по противодействию коррупции имеет целью восстановление состояния законности.

Принцип публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к сожалению, пока не занял достойного места в нашем законодательстве. Причиной тому — и отсутствие основополагающих законов о государственных органах и их деятельности. Чаще всего этот принцип замещается гораздо более узким по сфере своего применения принципом гласности. Например, принципом гласности руководствуется в своей деятельности Правительство РФ (Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

В Конституции РФ принцип открытости закреплен только по отношению к судебному разбирательству (ст. 123). Мы можем обнаружить этот принцип в некоторых отраслевых законах — открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами (Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации,

18Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ…

19Институт государства и права Российской академии наук. Комментарий к законодательству Российской Федерации «О противодействии коррупции». Э. В. Талапина.

20