Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

ложить существенно более выгодные условия, передача в аренду равноценных нежилых помещений одинаковым категориям арендаторов по различным ставкам арендной платы и т. д.

Между тем общеизвестны случаи предоставления земельных участков и иного государственного и муниципального имущества в собственность, аренду, пользование «избранным» хозяйствующим субъектам на условиях, не выгодных для государства и (или) противоречащих публичным интересам. Порой чем большую привлекательность представляло собой публичное имущество, тем наименее рациональные и доходные способы распоряжения им практиковались, по-видимому, в силу особо теплых отношений с выгодоприобретателями.

Следовательно, закрепленное в Конституции РФ равенство всех форм собственности и универсальное гражданско-правовое содержание права собственности не означают (вопреки расхожему в цивилистике мнению), что государство и муниципалитеты должны действовать в гражданском рыночном обороте по тем же правилам, что и частные лица, поскольку в основе соответствующих форм собственности лежат совершенно разные интересы. Как отмечается в доктринальной литературе, частная собственность используется так, чтобы не навредить интересам общества, а государственная — непосредственно в интересах общества.

Таким образом, равные возможности граждан и организаций при использовании и приобретении публичной собственности могут быть обеспечены только с помощью адекватного юридического инструментария в виде конкурентных процедур, отсутствие которых — серьезнейший коррупциогенный фактор. За последние годы в федеральное законодательство были внесены комплексные изменения, устанавливающие процедуры обязательных торгов, конкурсов при продаже государственного и муниципального имущества или предоставлении его в пользование91.

В частности, это:

−аукционы по продаже земельных участков либо права на заключение договора аренды земельного участка для жилищного строительства;

−аукционы по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений;

−конкурсы на право заключения концессионного соглашения;

−аукционы по приобретению права на заключение договора водопользо-

вания;

−аукционы на право заключения инвестиционных договоров в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества;

−аукционы по продаже недвижимого имущества, принадлежащего федеральным государственным унитарным предприятиям;

−аукционы, конкурсы и иные публичные способы приватизации государственного имущества;

91 Там же.

81

−торги на право заключения договора аренды объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности;

−конкурсы на право заключения договора доверительного управления акциями, закрепленными в федеральной собственности;

−некоторые другие.

Однако перечисленные процедуры, обеспечивающие конкуренцию и равный доступ к объектам публичной собственности, охватывают далеко не все варианты распоряжения имуществом в пользу частных лиц. Между тем такие варианты законодательством об управлении публичной собственностью прямо не запрещены, а следовательно, могут быть использованы (например, передача недвижимого имущества в безвозмездное пользование, доверительное управление, вложение в совместную деятельность, распоряжение основной массой движимого имущества без проведения конкурсов). Наряду с этим в нормативных правовых актах субъектов РФ и муниципальных образований сохраняется еще большее количество пробелов (или лазеек?): для значительного числа видов регионального и муниципального имущества не установлены способы распоряжения им и публичные конкурентные процедуры.

В связи с этим за последние десятилетия назрела необходимость введения на федеральном уровне общего запрета на произвольный выбор органами государственной или местной администрации контрагента — физического или юридического лица, в пользу которого осуществляется распоряжение публичной собственностью, путем закрепления во всех случаях обязательного проведения аукционов, конкурсов и иных аналогичных процедур передачи имущества. Одновременно такие меры должны сделать невозможным предоставление индивидуальных льгот и преимуществ при приобретении и использовании государственного и муниципального имущества.

На масштабность коррупции большое влияние оказывает моральнопсихологическая атмосфера, царящая в обществе. Значительная часть муниципальных служащих рано или поздно сталкиваются с обстоятельствами, в которых им предстоит сделать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. К принятию противоправного решения их могут подталкивать следующие социально-психологические факторы92:

1. Информационная среда, формирующая снисходительное отношение к коррупции. Честный государственный служащий, который каждый день слышит и читает, что известные политики и высшие должностные лица используют свои публичные возможности для личного обогащения, что «У нас берут все!», может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. В этой атмосфере он не видит сдерживающих факторов для своего личного обогащения. Ему остается только дождаться удобного случая для своей «реабилитации».

92 http://knowledge.allbest.ru/

82

2.Ощущение политической и экономической нестабильности подталкивает чиновника идти на риск и обменивать свой властный капитал на капитал экономический.

3.Несоответствие заработной платы сложности и ответственности выполняемого служащим труда, неэффективная система социальных гарантий.

4.Несправедливость при продвижении по служебной лестнице.

5.Слабость системы контроля, не обеспечивающего неотвратимости наказания за совершенные проступки.

Существующие в настоящее время условия службы большинства чиновников, размер оплаты их труда, не позволяющий достойно жить им и их семьям, к сожалению, зачастую влияют на формирование корыстной мотивации служащих, провоцируют их на совершение преступлений. Наличие во многих учреждениях ситуативного, а не нормативного типа управления, позволяющего служащим решать многие вопросы по своему усмотрению, а также распространенность не уведомительного, а разрешительного порядка решения физическими и юридическими лицами тех или иных своих проблем способствуют практической реализации чиновниками их корыстной мотивации.

Подписанный Президентом РФ 22 октября 2014 года Федеральный закон

№315, вносящий изменения в закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», вступил в силу 22 января 2015 года.

В России официально насчитывается около 140 тысяч объектов культурного наследия: 25 тысяч являются памятниками федерального значения и около 115 тысяч — памятниками регионального и местного значения. Из данного ко-

личества порядка 13 тысяч памятников входят в список Всемирного культурного наследия ЮНЕСКО93.

Важно отметить, что практически каждый третий памятник находится в неудовлетворительном состоянии в настоящее время.

Так, согласно данным, только в течение 2012 года в России было утрачено порядка 40 объектов культурного наследия — 31 архитектурный и 9 археологических, 35 объектов — в 2011 году.

Специалисты отмечают, что согласно информации, поступающей от граждан и от организаций, на уровне регионов, на уровне местного самоуправления, наиболее распространенной коррупционной схемой является заключение договора аренды с одним из аффилированных с чиновником лиц для последующей сдачей в субаренду арендованных объектов культурного наследия по коммерческой стоимости. Порой передача объекта культурного наследия производится неофициально через аффилированных лиц, то есть аффилированное лицо по факту владеет объектом и сдает его по коммерческой стоимости под офисы, рестораны, банкетные залы последующим субарендаторам. Зачастую все отноше-

93Ассоциация адвокатов России за права человека. Коррупция и объекты культурного

наследия: независимый доклад всероссийской антикоррупционной общественной приемной «Чистые руки», 12 марта 2015, Москва.

83

ния в этой цепочке носят неофициальный характер, то есть деньги за субаренду передаются наличным путем, договорные отношения носят устный характер.

Впоследствии, как рассказывают граждане и организации, контролирующий чиновник получает, как правило, от 30% до 50% от прибыли, полученной от сдачи объектов в субаренду. Сдача в аренду объектов культурного наследия является одной из самых выгодных сфер в предпринимательской деятельности, до 1/3 сдаваемых офисов — объекты культурного наследия, при этом главной проблемой является то, что немалая часть объектов культурного наследия являются не выявленными и отсутствуют в реестре, в чем заинтересованы чиновники и аффилированные с ними лица.

На практике сложилась ситуация, что десятками объектов культурного наследия владеть может одно лицо или одна организация.

Вторая по популярности коррупционная схема — намеренное доведение объекта культурного наследия до состояния, не подлежащего восстановлению либо требующего капитального ремонта94.

Данная схема активно используется крупными коммерческими структурами, банками для скупки привлекательных земельных участков в престижных районах городов и областей. Как правило, объект культурного наследия, находящийся на коммерчески привлекательном земельном участке, если объект является выявленным объектом культурного наследия, то он лишается данного статуса и продается данной коммерческой структуре по заниженной рыночной стоимости как фактически подлежащий сносу.

Втаких случаях формально соблюдена рыночная стоимость, так как объект доведен до непригодного состояния, соответственно продается по заниженной цене. В результате на месте объекта появляется коммерческая застройка в виде офисных зданий, паркингов и т. д. Когда невозможно лишить объект статуса культурного наследия, то объект продается через аукцион, в данном случае очень странным является механизм продажи через акционерное общество ОАО «Распорядительная дирекция Минкультуры России».

Внастоящее время музеи и объекты культурного наследия являются предметом исследования и изучения, и многие культурные ценности даже не учтены, что позволяет злоумышленникам, в частности руководителям музеев и объектов культурного наследия, недобросовестно их использовать и расхищать.

Более того, существует серьезная проблема с церковными ценностями, которые также не учтены, но представляют культурную ценность, например, иконы старых мастеров, предметы церковной утвари с использованием драгоценных металлов и камней.

Вданном случае речь идет о незаконной продаже частным коллекционерам в России и о контрабанде за рубеж. Существуют целые коррупционные каналы среди таможенников и пограничников, закрывающих глаза на вывоз культурных ценностей, зачастую для контрабанды используется дипломатический

94 Там же.

84

иммунитет. В результате Россия является одним из лидеров контрабанды культурных ценностей за рубеж.

Самые престижные аукционы проводятся в элитных кварталах Парижа, Лондона и Нью-Йорка, где представлены культурные ценности России в виде лотов от церковной утвари до картин русских классиков живописи, уникальных украшений имперской России, оказавшихся контрабандой вывезенными за рубеж.

Коррупция в сфере охраны территорий исторических поселений. Коррупция в данной сфере — частое явление в России и выражается в

строительстве объектов, выходящих за рамки характерных черт исторического поселения. Разного рода современные коммерческие застройки в исторических центрах, изменяющие до неузнаваемости облик города и ландшафт.

В коррупционную схему, как правило, включены главы тех или иных поселений, так как согласование документации невозможно без участия глав поселений. Часты случаи возбуждения уголовных дел в отношении глав поселений за незаконную выдачу разрешительной документации на строительство. Также в коррупционную цепочку включены представители контрольнонадзирающих органов, в том числе и правоохранительных, и судов. Однако на практике количестве возбужденных уголовных дел ниже, чем реальное количество нарушений.

Коррупция в сфере охраны культурно-исторических и природных комплексов, уникальных культурных и природных ландшафтов95.

Специалисты отдельно выделяют охрану культурно-исторических и природных комплексов, уникальных культурных и природных ландшафтов. Как правило, данные объекты включат в себя обширные территории, в том числе населенные пункты, поля, леса, водоемы. В данном случае речь идет об охраняемых территориях, использование которых законодательно ограничено рамками охраны культурно-исторических и природных комплексов, уникальных культурных и природных ландшафтов.

Такого рода территории не должны произвольно застраиваться, а разрешительная документация для внесения каких-либо изменений имеет дополнительные ограничения с учетом интересов культурно-исторических и природных комплексов, уникальных культурных и природных ландшафтов. Например, если есть поле и оно является частью ландшафтного ансамбля, то на этом поле исключено какое-либо строительство и использование поля в иных целях, кроме сельскохозяйственных, независимо от вида собственности.

Однако на практике многие чиновники и коммерческие структуры поддаются соблазну застроить и использовать для коммерческих целей культурноисторические и природные комплексы, уникальные культурные и природные ландшафты. Безусловно, это грубое нарушение закона, когда на территории исторического заповедника появляются коттеджные поселки, виллы, коммерческие объекты.

95 Там же.

85

Приватизация муниципальной собственности служит серьезным источником коррупции. Это обстоятельство усугублялось масштабностью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений по приватизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм действующего законодательства. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выявленных совершалось в сфере приватизации. Наиболее распространенные нарушения — присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регионов России к уголовной ответственности были привлечены занятые приватизацией чиновники из руководства администраций, территориальных комитетов по управлению имуществом, фондов имущества96.

К этому придется добавить многочисленные случаи, не подпадающие под прямую уголовную ответственность: оценивание приватизируемых объектов по заниженным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновниками через доверенных лиц.

Таким образом, муниципальная собственность, законодательно предусмотренная к возможной смене собственника, схемы этого движения как причинное предшествующее условие — есть средство, а по сути детерминанта к возникновению коррупции, и в первую очередь при переходе муниципальной собственности в частную.

4.2. Обеспечение конкуренции на товарных и финансовых рынках

Становление цивилизованного рынка в России немыслимо без развития конкурентной борьбы. Именно она является стимулом к дальнейшему совершенствованию производства, повышению качества продукции, снижению цен, а в конечном итоге — росту жизненного уровня населения. Конкуренция «не позволяет экономической власти концентрироваться в одних руках, препятствует злоупотреблениям этой властью и позволяет обеспечить открытость рынков, защитив общество от необоснованных монополий».

Государственные закупки — один из крупнейших сегментов экономики РФ, который, по оценкам специалистов, составляет примерно 12–13% валового внутреннего продукта страны. Поэтому не удивительно, что данный сектор изобилует проявлением таких коррупционных составляющих, как взяточничество, манипулирование ценами, вымогательство. Если объемы госзаказа составляют ежегодно примерно около 20 триллионов рублей, то примерно две пятых от этой суммы остается в теневой сфере97.

96http://knowledge.allbest.ru/

97http://good-tender.ru/poleznye-stati/52-korruptsiya-v-goszakupkakh

86

Таким образом, создание конкурентной и прозрачной среды в области государственных и муниципальных закупок — одна из главнейших задач сегодняшнего времени.

Важным инструментом, позволяющим повысить эффективность госзакупок и снизить коррупционные тенденции, является организация открытой системы конкурентного отбора предложений поставщиков товаров, работ и услуг и оперативной системы мониторинга выполнения контрактов.

Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-I «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в действующей редакции) определяет, что98:

−недобросовестная конкуренция — любые направленные на приобретение преимуществ в предпринимательской деятельности действия хозяйствующих субъектов, которые противоречат положениям действующего законодательства, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и могут причинить или причинили убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанести ущерб их деловой репутации;

−монополистическая деятельность — противоречащие антимонопольному законодательству действия (бездействие) хозяйствующих субъектов, направленные на недопущение, ограничение или устранение конкуренции.

На коррупциогенность данной сферы деятельности влияют запрещающие действия (бездействие) хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующее положение, которые имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, в том числе такие действия (бездействие), как:

−изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен;

−навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента, согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент не заинтересован, и других);

−создание условий доступа на товарный рынок, обмена, потребления, приобретения, производства, реализации товара, которые ставят один или несколько хозяйствующих субъектов в неравное положение по сравнению с другим или другими хозяйствующими субъектами (дискриминационные условия);

−создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам;

−нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразо-

вания;

98 Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ.

87

−установление, поддержание монопольно высоких (низких) цен;

−сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства;

−необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара.

В исключительных случаях действия (бездействие) хозяйствующего субъекта могут быть признаны правомерными, если хозяйствующий субъект докажет, что положительный эффект от его действий, в том числе в социальноэкономической сфере, превысит негативные последствия для рассматриваемого товарного рынка.

Запрещается заключение договора, иной сделки, соглашения (далее — соглашение) или осуществление согласованных действий хозяйствующими субъектами, действующими на рынке одного товара (взаимозаменяемых товаров), которые приводят или могут привести к:

−установлению (поддержанию) цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок;

−повышению, снижению или поддержанию цен на аукционах и торгах;

−разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков);

−ограничению доступа на рынок или устранению с него других хозяйствующих субъектов в качестве продавцов определенных товаров или их покупателей (заказчиков);

−отказу от заключения договоров с определенными продавцами или покупателями (заказчиками). Также запрещается заключение хозяйствующими субъектами, действующими на рынке одного товара (взаимозаменяемых товаров), иных соглашений или осуществление согласованных действий, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов. Запрещается заключение соглашения или осуществление согласованных действий не конкурирующими между собой на соответствующем товарном рынке хозяйствующими субъектами, получающими (потенциальными приобретателями) и предоставляющими (потенциальными продавцами) товар (взаимозаменяемые товары), если в результате таких соглашений или согласованных действий имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

Данные положения не применяются к хозяйствующим субъектам, совокупная доля которых на рынке определенного товара не превышает 35%. В исключительных случаях подобные соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов могут быть признаны антимонопольным органом

88

правомерными, если хозяйствующие субъекты докажут, что положительный эффект от их действий, в том числе в социально-экономической сфере, превысит неблагоприятные последствия для рассматриваемого товарного рынка, либо если возможность заключения такого соглашения или осуществления согласованных действий хозяйствующими субъектами предусмотрена федеральными законами.

Запрещается координация предпринимательской деятельности коммерческих организаций, которая имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции. Нарушение указанных требований является основанием для ликвидации в судебном порядке организации, осуществляющей координацию предпринимательской деятельности, по иску антимонопольного органа.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе запрещается:

−вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

−необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере;

−устанавливать запреты на продажу (покупку, обмен, приобретение) товаров из одного региона Российской Федерации (республики, края, области, района, города, района в городе) в другой или иным образом ограничивать права хозяйствующих субъектов на продажу (приобретение, покупку, обмен) товаров;

−давать хозяйствующим субъектам указания о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов;

−необоснованно препятствовать созданию новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности;

−необоснованно предоставлять отдельному хозяйствующему субъекту или нескольким хозяйствующим субъектам льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынок того же товара.

89

Запрещается наделение полномочиями, осуществление которых имеет либо может иметь своим результатом ограничение конкуренции, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций.

Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций с функциями хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного надзора, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Запрещается заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов, в том числе соглашения или согласованные действия, которые приводят или могут привести:

−к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если заключение таких соглашений допускается федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;

−к разделу рынка по территориальному принципу, по объему продаж или закупок, по ассортименту реализуемых товаров либо по кругу продавцов или покупателей (заказчиков); ограничению доступа на рынок или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При проведении конкурса не допускается:

−создание преимущественных условий участия в конкурсе, в том числе доступа к конфиденциальной информации, уменьшение платы за участие в конкурсе для отдельных участников конкурса;

−участие в конкурсе организаторов конкурса, их сотрудников и аффилированных лиц;

−осуществление организатором конкурса координации деятельности его участников, в результате которой имеется либо может иметь место ограничение конкуренции между участниками конкурса или ущемление интересов его участников;

−необоснованное ограничение доступа к участию в конкурсе. Нарушение правил, установленных Федеральным законом, является осно-

ванием для признания судом конкурса недействительным.

90