Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

информационных технологиях и о защите информации»), открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих (Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»). Приватизация государственного и муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»).

В целом вопросам информационной открытости власти посвящены Федеральные законы от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ «О персональных данных», от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 (с изм. от 26 ноября 2008 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти». Однако, несмотря на предпринимаемые в этом направлении шаги, нельзя сказать, что в стране создан подлинный режим информационной открытости власти20.

Принцип неотвратимости ответственности как таковой из российских нормативных правовых актов исчез (напомним, что он являлся одним из основных принципов советского уголовного законодательства). Тем не менее Конституционный суд РФ продолжает оперировать понятием неотвратимости ответственности и даже назвал его по-прежнему принципом неотвратимости юридической ответственности, причем не только в сфере уголовного, но и налогового права.

То, что Закон называет в качестве одного из принципов именно неотвратимость ответственности за коррупционные правонарушения, имеет цель подчеркнуть серьезность антикоррупционной политики и ориентированность на конкретные итоги деятельности по противодействию коррупции. Данный принцип означает, что за каждый факт коррупционного нарушения (при условии доказательства вины, разумеется) должно назначаться адекватное наказание.

Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений — это показатель доверия власти и общества. Только в обстановке общественного доверия, уверенности в торжестве справедливости граждане будут обращаться в правоохранительные органы, а не предпочтут навязанные им

20 Институт государства и права Российской академии наук…

21

коррупционные схемы в качестве оптимальных путей реализации собственных интересов.

Основной формой проявления коррупции среди чиновников является безусловно взяточничество во всех его видах (взятка, вымогательство, государственный рэкет, подкуп и пр.). Кроме этого, наиболее распространены и опасны такие формы коррупции, как «конфликт интересов», должностной подлог (характерен для служащих налоговых органов: переписывание актов проверок, выдача фиктивных справок и пр.), протекции друзьям, родственникам, знакомым.

Особую тревогу вызывает коррупция в правоохранительных и судебных органах. Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов в коммерческие структуры и создание таких под патронажем правоохранительных органов21.

Принцип комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер отражает специфику коррупции как явления, требующего адекватного и системного реагирования. Комплексность использования мер противодействия коррупции ориентирована как на профилактическую работу, так и на непосредственную борьбу с коррупционными проявлениями и ликвидацию их последствий. Вдумчивое отношение к реализации данного принципа на практике позволит избежать перегибов, «кампанейщины», показательных процессов, превратив рассматриваемую деятельность в один из компонентов государственного управления.

Решение данной проблемы в значительной степени лежит в русле создания такой системы распределения материальных благ, которая в глазах общества выглядит экономически эффективной и социально оправданной. Решение данной задачи требует включения всех мер социального воздействия — от правовых до информационно-пропагандистских.

Впервую очередь это формирование рынка, основанного на конкуренции

инацеленного на максимальное удовлетворение запросов потребителей. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» во главу угла поставил максимальное привлечение хозяйствующих субъектов к размещению государственных и муниципальных заказов. Это выразилось в значительном сокращении возможности государственных и муниципальных заказчиков заключать государственно-правовые договоры, контракты с единственным по-

21 Михаил Горный. Противодействие коррупции, специально для sudanet.ru

22

ставщиком без процедуры торгов, в ограничении требований к участникам размещения заказа, в равном отношении к российским участникам размещения заказа и к участникам размещения заказа с иным государственным происхождением. Следствием этого стали повышение качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, экономия бюджетных средств, сокращение коррупционных схем «увода» бюджетных средств22.

Принцип приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, если рассматривать его в системной связи с принципом комплексности мер, ориентирует на организацию повседневной работы в нормальном режиме, воспитание в обществе нетерпимости к коррупции, поднятие престижа публичной гражданской службы и обеспечение ее стабильности, воспитание нового поколения государственных и муниципальных служащих. Этот принцип задает тон реализации всего массива нормативных актов о публичной гражданской службе, а также тех нормативных актов, которые определяют порядок реализации прав граждан и организаций в административных отношениях. Нормативная база деятельности государственных и муниципальных служащих не должна быть коррупциогенной и подталкивать их к произвольному правоприменению. Важную роль в реализации этого принципа должно сыграть само общество23.

Приоритетным направлением в противодействии коррупции выступают ее предупреждение, профилактика. Важную роль здесь играет установление различных запретов, ограничений, обязанностей для государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности. Это направлено на устранение условий, способствующих коррупции.

Определенный риск коррупциогенности содержится при принятии органами власти нормативных правовых актов. Снижение вышеуказанного риска возможно при проведении антикоррупционной экспертизы. Такого рода экспертиза предусмотрена в ряде законов субъектов Российской Федерации.

Важную роль в профилактике коррупционных деяний играют открытость государственных и муниципальных органов для общественного контроля, возможность гражданам принимать участие в выработке решений органов власти, проведение общественной экспертизы по наиболее животрепещущим решениям.

Принцип сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами подчеркивает общесоциальный характер проблемы коррупции. Коррумпированность государства — проблема не только самого государственного аппарата,

22Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (постатейный) Ответственный редактор и руководитель авторского коллектива доктор исторических наук, профессор С. Ю. Наумов. Научный редактор кандидат юридических наук, доцент С. Е. Чаннов. Комментарий подготовлен коллективом преподавателей Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина.

23Институт государства и права Российской академии наук. Комментарий к законодательству Российской Федерации «О противодействии коррупции». Э. В. Талапина.

23

это вопрос и к самому обществу, состоящему из граждан, считающих это явление если не нормальным, то вполне терпимым. Разумеется, для подлинного сотрудничества государства и общества необходимо немало условий, многие из которых не до конца сложились в нашей стране. К таким условиям следует отнести: высокий уровень развития демократических институтов, политическую

игражданскую активность населения, подлинный плюрализм мнений, настоящую свободу и независимость прессы, реальную прозрачность действий власти

иее подконтрольность институтам гражданского общества. Там, где речь идет о сотрудничестве, не может диктовать условия только один субъект.

Ксожалению, данный принцип наиболее слабо реализован как в тексте Закона, так и в действующем российском законодательстве. Еще только предстоит разработать способы и механизмы, ориентированные на население, способные поощрять общественность и отдельных граждан в таком сотрудничестве, собирать объективную информацию о масштабах и способах коррупции среди чиновников.

Опора на гражданское общество в борьбе с преступностью в целом и коррупцией в частности является важным направлением деятельности правоохранительных органов в демократических странах. В ст. 22 Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию говорится о защите лиц, сотрудничающих с правосудием, и свидетелей и предлагается обеспечение эффективной и надлежащей защитой тех, кто сообщает о коррупционных преступлениях, сотрудничает с органами, осуществляющими расследования и разбирательства.

Необходимо отметить, что те нормативные акты, которые предполагается принять в развитие Закона (а ввиду его рамочности реальные механизмы его

действия будут распределены по этим актам), должны базироваться именно на изложенных принципах и развивать их в своих нормах24.

Определение коррупции как проблемы международного характера позволяет принципиально расширить средства борьбы с ней и добиться позитивных результатов.

1.4.Национальный план противодействия коррупции

ВУказе Президента РФ от 11 апреля 2014 г. № 226 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 годы» определены основные направления противодействия коррупции в стране.

Утвержденный Президентом В. В. Путиным Национальный план является уже четвертым подобным документом. Первый План противодействия коррупции был утвержден Президентом Д. А. Медведевым в июле 2008 года и был рассчитан на 2008 и 2009 годы. За ним следовали Национальные планы 2010–

24 Институт государства и права Российской академии наук…

24

2011 и 2012–2013. Значительная часть перечисленных в Плане пунктов является продолжением мер из предыдущих Национальных планов, а их исполнителями назначены все ветви федеральной и региональной власти.

В качестве основных задач, для решения которых принят План, названы: совершенствование организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации; обеспечение исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции в соответствии с подпунктом «б» пункта 6 Национальной стратегии противодействия коррупции, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13.04.2010 № 460; активизация антикоррупционного просвещения граждан; реализация требований статьи 13.3 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», касающихся обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции, и статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающих ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица25.

Значительное внимание уделено мероприятиям по пропаганде антикоррупционных стандартов поведения среди служащих и работников государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, фондов, государственных корпораций и организаций, формированию у них негативного отношения к дарению подарков в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей; неукоснительному соблюдению установленных законом запретов и ограничений и исполнению ими обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Кроме того, предусмотрены подготовка предложений по совершенствованию Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, а также повышение квалификации федеральных государственных служащих, в должностные обязанности которых входит участие в противодействии коррупции.

Коррупция приводит к росту теневого сектора экономики, что, в свою очередь, вызывает снижение налоговых сборов и возникновение бюджетного дефицита. Как следствие, это может обернуться социальными проблемами. Коррупция также препятствует эффективной конкуренции внутри страны и делает российские товары менее конкурентоспособными на мировой арене: успеха зачастую добиваются не те предприятия, которые наиболее эффективны, а те, которые имеют определенные договоренности с должностными лицами. Таким образом, очень небольшая группа людей получает доступ к огромной прибыли, тогда как остальному населению страны приходится нести издержки. Коррупция приводит и к нецелесообразному использованию бюджетных средств, что может обернуться неспособностью государства отвечать по своим социальным обязательствам26.

25http://www.radmshatrovo.ru/

26Институт современной России. Коррупция в России как бизнес. 29 января 2013. Александра Калинина.

25

Особое внимание в ближайшие два года будет уделено профилактике преступлений коррупционной направленности и борьбы с ними в системе жилищ- но-коммунального хозяйства и в сфере высшего профессионального образования, для чего органам прокуратуры поручено провести проверки исполнения законодательства о противодействии коррупции в указанных сферах.

Кроме того, уже в текущем году органы прокуратуры проведут в установленном порядке проверки соответствия законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции федеральному законодательству, а в следующем году — проанализируют практику обращения по решению суда в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы.

Запланировано проведение научных междисциплинарных исследований на основе законодательства Российской Федерации и практики его применения по отдельным вопросам противодействия коррупции, обсуждение на конференциях с участием российских и иностранных ученых актуальных вопросов научного обеспечения формирования и реализации государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции. Планом предусмотрено проведение социологических исследований среди всех социальных слоев населения в различных регионах страны, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер.

Исполнение мероприятий, предусмотренных в Плане, обеспечивается всеми руководителями федеральных органов государственной власти и иных государственных органов.

При этом первая часть рекомендаций — для судебной системы. В частности, предусматривается создание подразделения, координирующего мероприятия по противодействию коррупционным нарушениям в судейском корпусе и аппаратах судов. Это поручено председателю Верховного суда и генеральному директору Судебного департамента при Верховном суде. Им же рекомендовано разработать методические рекомендации по заполнению судьями и работниками аппаратов справок о доходах, расходах и имуществе27.

Есть рекомендации и для российского парламента. В соответствии с Планом ему нужно принять меры по обеспечению соблюдения депутатами Госдумы и сенаторами ограничений, касающихся получения подарков. Их принимать запрещено — за исключением тех случаев, когда подарки вручаются на официальных мероприятиях. При этом подношения стоимостью более 3000 руб. признаются государственной или муниципальной собственностью. За несоблюдение требований об уведомлении и сдаче подарка чиновник должен быть

27 http://www.rg.ru/

26

привлечен к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения за несоблюдение ограничений и запретов, установленных в целях противодействия коррупции.

Следующая часть рекомендаций — руководителям федеральных органов исполнительной власти. Им поручено до 1 июля текущего года внести в ведомственные планы по противодействию коррупции изменения, направленные на «достижение конкретных результатов и контроль за выполнением антикоррупционных мероприятий».

Аналогичную работу до 1 августа должны проделать органы госвласти субъектов РФ и органы местного самоуправления.

Есть рекомендации в указе президента и Общественной палате, Торговопромышленной палате и Ассоциации юристов России, а также политическим партиям и объединениям предпринимателей. Их Владимир Путин призывает «продолжить работу по формированию в обществе нетерпимого отношения к коррупционному поведению».

Однако, несмотря на все эти усилия, ситуация с коррупцией в России продолжает ухудшаться. Антикоррупционные меры принесли неожиданный результат: взяткодатели привлекаются к ответственности значительно активнее, чем коррумпированные чиновники.

Институциональные экономисты выделяют три условия, которые должны быть выполнены для успешной борьбы с коррупцией.

Во-первых, общество должно иметь возможность влиять на государство и его решения.

Во-вторых, должна сформироваться группа людей, готовых противодействовать коррупции, то есть нести определенные издержки, связанные с этой борьбой.

В-третьих, коррупционеры (взяткополучатели) не должны быть сильнее и влиятельнее тех, у кого они эти взятки вымогают. Как показывает практика, ни одно из этих условий в современной России не выполнено28.

Борьба с коррупцией в России: возможные пути решения проблемы

Как представляется, российская оппозиция и общественные деятели (журналисты, правозащитники, деятели культуры, известные блогеры и т. д.) должны разработать подробный план для достижения следующих целей.

Увеличение влияния независимых СМИ, чтобы значительно большая часть россиян смогла получать правдивую информацию, в том числе о коррупции.

Создание политических партий, которые бы имели значительную поддержку на парламентских выборах 2016 года, выдвижение кандидатов на муниципальных выборах, то есть формирование пула новых политических лидеров.

28 Институт современной России. Коррупция в России как бизнес. 29 января 2013. Александра Калинина.

27

Привлечение большего количества людей (особенно из так называемого креативного класса) к участию в социальных и гражданских проектах. Координационный совет оппозиции должен играть важную роль в объединении усилий и в разработке стратегии, которая бы включала в себя борьбу с коррупцией.

Создание авторитетной независимой общественной организации, которая бы смогла взять на себя расходы, связанные с борьбой с коррупцией.

При этом следует учитывать успешные антикоррупционные примеры из-за рубежа, в том числе примеры Италии, Гонконга и Сингапура:

•независимость судебной системы и неотвратимость наказания за участие в коррупционных сделках;

•амнистия для чиновников и олигархов, которые будут готовы легализовать свои активы, предварительно заплатив значительный налог;

•прозрачность в принятии государственных решений;

•создание специального независимого антикоррупционного агентства;

•меритократия — привлечение государственных служащих на конкурсной основе;

•частая ротация должностных лиц, мониторинг коррупции во всех государственных учреждениях;

•создание монетарных и немонетарных стимулов для честных чиновников. Эксперты также отмечают необходимость внесения изменений в россий-

ское законодательство и устранения пробелов, которые до сих пор сохраняются в антикоррупционных законах.

Изменения в системе образования могут стать еще одним важным шагом в борьбе с коррупцией и формировании гражданского общества. К примеру, речь может идти о специальных образовательных программах, призванных изменить восприятие коррупции и повысить правовую грамотность.

Ни одна из этих мер, однако, не будет работать до возникновения сильной политической воли и до развенчания мифа о том, что коррупция является неискоренимым наследием России. Коррупцию можно победить только совместной эффективной борьбой — как с участием правительства, так и с участием общества29.

Антикоррупционная деятельность органов власти30.

Впроцессе борьбы с коррупцией власти принадлежит важнейшая роль.

Втиповых программах противодействия коррупции выделяются следующие базовые направления:

• Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции.

• Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа.

• Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти.

29Институт современной России. Коррупция в России как бизнес…

30Михаил Горный. Противодействие коррупции, специально для sudanet.ru

28

•Организация и проведение антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов.

•Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия коррупции.

•Внедрение внутреннего контроля.

•Осуществление обратной связи с потребителями государственных

услуг.

•Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции.

•Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов власти.

Рассмотрим каждое направление подробнее, при этом будем относить конкретные виды деятельности к одной из вышеприведенных антикоррупционных стратегий, входящих в стратегии осознания — предупреждения — пресечения.

1. Создание уполномоченного органа по противодействию коррупции

(стратегия предупреждения — хорошего управления):

−создание в органе исполнительной власти комиссии по противодействию коррупции (коллегиальный орган), определяется уполномоченное структурное подразделение по противодействию коррупции;

−утверждение перечня коррупционно опасных должностей: должности, связанные с непосредственным предоставлением государственных услуг;

−создание системы обмена информацией с правоохранительными органами: органы предоставляют имеющуюся у них информацию о коррупционной ситуации.

2. Совершенствование организации деятельности по размещению госзаказа

(стратегия предупреждения — хорошего управления):

−оптимизация процедур закупок для государственных нужд: мониторинг отклонения цен заключения договоров от среднерыночных, увеличение конкуренции среди поставщиков, исключения случаев КИ из процесса закупок;

−мониторинг соблюдения требований Федерального закона от 21.07.05

№94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнении работ, оказании услуг для государственных и муниципальных нужд»: разработка методики и регламента такого мониторинга, открытое обсуждение Общественным советом его результатов.

3. Внедрение антикоррупционных механизмов в кадровой политике органов исполнительной власти (стратегия предупреждения — хорошего

управления):

−исключающие коррупцию системы подбора и расстановки кадров: мониторинг конкурсного замещения должностей, ротации;

−урегулирование конфликта интересов;

−предотвращение и устранение нарушений правил служебного поведе-

ния;

−контроль за предоставлением деклараций о доходах, собственности о конфликте интересов.

29

4. Организация и проведение антикоррупционной экспертизы норматив-

ных актов и их проектов (стратегия пресечения — верховенства закона):

− применение мер, минимизирующих коррупцию в законодательном процессе (см. выше).

5. Разработка и внедрение ведомственных программ противодействия кор-

рупции (стратегия предупреждения — хорошего управления):

− программы разрабатываются на основе типовой и утверждаются органом по противодействию коррупции.

6. Внедрение внутреннего контроля (стратегия предупреждения — хоро-

шего управления):

− создание систем внутреннего контроля на основе механизма служебных разоблачений (в первую очередь в исполнительных органах, исполняющих наиболее коррупционные полномочия);

− введение мониторинга имущественного положения должностных лиц, проведение анализа стиля жизни «сомнительных» чиновников;

− внедрение технических средств получения информации в местах приема и непосредственного общения чиновника и заявителя.

7. Осуществление обратной связи с потребителями государственных услуг

(стратегия предупреждения — хорошего управления):

− экспертиза жалоб и обращений граждан в орган исполнительной власти; − организация «телефона доверия», создание диспетчерской службы.

8. Формирование нетерпимого отношения к проявлениям коррупции

(стратегия осознания):

−внедрение программы этического образования госслужащих;

−организация постоянного семинара по вопросам этики государственной службы;

−публикация материалов о коррупции, ее вреде и последствиях для общества, государства и граждан, об опыте противодействия коррупции (в том числе и международном);

−проведение публичных информационных мероприятий для различных групп населения.

9. Обеспечение доступа граждан к информации о деятельности исполнительных органов власти (стратегия осознания):

−разработка и принятие законодательного акта, регламентирующего порядок предоставления информации;

−создание «горячей линии» для возможности гражданам сообщать властям о фактах коррупции.

Интересно сравнить эту программу (напомним, что она принята в 2007 году) с программой антикоррупционной деятельности органов власти «Основные направления антикоррупционной политики России», разработанной общественной организацией — Национальным антикоррупционным комитетом (НАК) в 2001 году. Согласно программе НАК деятельность органов власти должна параллельно осуществляться по четырем направлениям:

30