Формирование антикоррупционной культуры. Коллективная монография

законодательством об административных правонарушениях и ряда других законов.

В ходе реализации законодательства о противодействии коррупции объективно возникнут коллизии и противоречия, для разрешения которых необходимо будет непосредственное участие судов различного уровня. Безусловно, в этой связи востребованным будет и институт административной юстиции. Предложение об учреждении административных судов обсуждается уже несколько лет, за это время был подготовлен и целый ряд законопроектов. Существующая система, в которой административные вопросы рассматриваются судами общей юрисдикции и коммерческими судами, имеющими некоторую степень специализации, недостаточна. Более того, усовершенствование административного законодательства и процедур, а также создание структур государственного управления, призванных обеспечить более эффективное управление, вероятнее всего, приведет к появлению более сложных дел, требующих от судей специальных знаний в области права. Учреждение административных судов потребует также внимательного планирования и значительных ресурсов. Таким образом, в настоящее время необходимо продолжить работу по усовершенствованию процедуры обжалования в административном и судебном порядке действий и решений органов государственного управления и рассмотреть в качестве долгосрочной цели вопрос о создании специализированной системы административных судов, которые внесут свой существенный вклад в дело противодействия коррупции72.

Анализируя основные подходы к определению коррупции как социального явления, необходимо помнить о междисциплинарном характере его исследования. Характерные для каждой отрасли обществоведения методы и исследовательские подходы оказывают серьезное влияние на выработку специфических для каждой науки определений73.

Так, политическая наука воспринимает коррупцию как фактор, деформирующий политическую организацию общества, разрушающий демократические процедуры. В связи с этим на первое место ставятся такие формы коррупции, как:

−незаконное финансирование политических партий;

−парламентские злоупотребления;

−торговля влиянием и др.

Указанные формы проявления образуют отличную от деловой и бытовой политическую коррупцию, которая, в свою очередь, порождает клептократию — базирующуюся на коррупции форму организации власти и адекватную ей соци- ально-политическую группу.

72Информационно-аналитическая справка по теме: «Роль и место административной юстиции в системе предупреждения и пресечения коррупции в органах государственной власти и управления» // Подготовлена Комиссией по противодействию коррупции — Комитета по безопасности Государственной думы ФС РФ.

73http://www.allbest.ru/

61

Спозиции социологического подхода коррупция является социальной болезнью, синдромом больного общества, ярким примером социальной дисфункции, обусловленной противоречием между индивидуальными целями членов социальной организации и целями самой организации, а также между формаль- но-логической сущностью социальной организации и социальной природой.

Сточки зрения коррупции в органах государственной власти имеются следующие проявления74:

1) взяточничество;

2) клептократия;

3) незаконное присвоение, злоупотребления при использовании государственных фондов;

4) невыполнение обязанностей;

5) продвижение личных интересов;

6) принятие ненадлежащих подарков;

7) защита и покрывательство некачественного администрирования;

8) злоупотребление властью;

9) манипуляции регулированием;

10) электоральные нарушения;

11) поиск ренты;

12) клиентелизм и патронаж;

13) незаконные взносы в выборные кампании.

Вместе с тем противодействие коррупции — деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов граж-

данского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий75:

−по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

−по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

−по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Таким образом, в действующем на настоящий момент российском антикоррупционном законодательстве сформулировано единое понятие коррупции, которое в целом соответствует принципам и нормам международного права.

Анализ международных актов, направленных на противодействие коррупции в государственном аппарате, а также юридической литературы позволил выявить ряд принципов, на которых должна осуществляться деятельность по противодействию коррупции.

74http://www.myshared.ru/slide/767440/

75http://www.allbest.ru/

62

Так, В. Н. Лопатин выделяет следующие принципы:

−партнерство субъектов антикоррупционной политики;

−приоритет мер предупреждения коррупции и нравственных начал борьбы против коррупции;

−недопустимость установления антикоррупционных стандартов ниже уровня, определенного федеральными законами;

−недопустимость объединения функций разработки, реализации и контроля над реализацией мер антикоррупционной политики;

−поддержание оптимального уровня численности лиц, занимающих государственные должности и состоящих на государственной и муниципальной службе;

−целевое бюджетное финансирование мер реализации антикоррупционной политики;

−признание повышенной общественной опасности коррупционных правонарушений, совершенных лицами, занимающими должности, предусмотренные Конституцией России, федеральными законами, конституциями или уставами субъектов РФ;

−недопустимость установления привилегий и иммунитетов, ограничивающих ответственность или усложняющих порядок привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные должности, должности государственных, муниципальных и иных служащих, совершивших коррупционные правонарушения; недопустимость ограничения доступа к информации о фактах коррупции, коррупционных факторах и мерах по реализации антикоррупционной политики.

В настоящее время основные принципы, на которых основывается противодействие коррупции в России, определены ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

К ним относятся:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность; 3) публичность и открытость деятельности государственных органов и ор-

ганов местного самоуправления; 4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных право-

нарушений; 5) комплексное использование политических, организационных, информа-

ционно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных

ииных мер;

6)приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7)сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

В отсутствие у кого-либо дискреционной власти коррупция была бы невозможна. Однако персона или группа, обладающая верховной властью, не в

63

состоянии самостоятельно обеспечивать реализацию политики, которую она определяет. Для этой цели она назначает администраторов, которых она наделяет требуемыми полномочиями, в распоряжение которых она передает необходимые ресурсы, для которых она устанавливает правила поведения и над которыми она осуществляет надзор. И здесь возникает следующая проблема76:

Консервативность закона. На практике инструкции меняются значительно медленнее, чем внешние условия. Поэтому они оставляют место для действий по своему усмотрению, поскольку иначе система управления становится совершенно негибкой, и несоответствие жестких норм реалиям способно полностью остановить работу. Однако это означает, что в не предусмотренной законом ситуации администратор может начать руководствоваться наиболее выгодной рентой.

Невозможность всеохватывающего контроля. Надзор требует затрат, но, кроме того, чрезмерно жесткий контроль наносит удар по качеству управленческого персонала и приводит к оттоку творчески мыслящих кадров.

Таким образом, принцип управления сам по себе содержит потенциальную возможность для коррупции. Эта возможность перерастает в объективные условия, когда потенциальная рента преобладает над рисками.

Данная проблема многократно воспроизводится в бюрократическом аппарате, поскольку администраторы высшего уровня назначают своих подчиненных и т. д. Особенность систем с представительной демократией состоит в том, что высшие должности занимают политические элиты, получившие властные полномочия от народа и рискующие потерей власти на следующих выборах.

Большинство специалистов сходятся на том, что основной причиной высокой коррупции является несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания (см. следующий раздел). Помимо этого, есть основания полагать, что некоторые объективные обстоятельства вносят существенный вклад:

−двусмысленные законы;

−незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты;

−зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты;

−профессиональная некомпетентность бюрократии;

−кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией;

−отсутствие единства в системе исполнительной власти, то есть регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями;

−низкий уровень участия граждан в контроле над государством.

76 http://www.bestreferat.ru/referat-268447.html

64

Выдвигались и другие предположения в отношении обстоятельств, которые, возможно, являются причинами высокой коррупции: низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция…

Однако данные гипотезы не получили прямого подтверждения.

Так, повышение заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором не приводит к немедленному снижению коррупции. С другой стороны, это способствует постепенному повышению уровня квалификации бюрократии и в долгосрочной перспективе имеет позитивный эффект. В странах с наиболее низким уровнем коррупции зарплата чиновников в 3–7 раз превышает заработки в производственном секторе.

Одним из наиболее спорных вопросов является роль государственного регулирования рынков и государства как монополиста. Сторонники свободного рынка указывают, что уменьшение роли государства и рост конкуренции способствуют снижению коррупции, поскольку тем самым снижается объем необходимых дискреционных властных полномочий и сокращаются возможности добиться преимущественного положения на рынке посредством протекционного регулирования, а следовательно, возможности для поиска ренты. Действительно, для всех стран с низкой коррупцией характерна относительно свободная экономика. Наоборот, плановая экономика, характеризующаяся монопольной властью чиновников и поддерживающая цены на уровне ниже рыночных, порождает стимулы для взяточничества как средства получения дефицитных товаров и услуг.

Организационные основы противодействия коррупции регламентируются ст. 5 ФЗ «О противодействии коррупции», в рамках которой определены должностные лица и органы, осуществляющие противодействие коррупции, а также установлены функции, обязанности и полномочия должностных лиц и органов в сфере противодействия коррупции.

Часть 1 ст. 5 Закона «О противодействии коррупции» посвящена Президенту РФ, так как именно он в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства.

Президент РФ определяет основные направления государственной политики в области противодействия коррупции. В качестве документов, изданных Президентом РФ в рамках реализации предусмотренной данной статьей функции, можно рассматривать Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции» и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы.

Президент РФ устанавливает компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет (МВД, МЧС, МИД, Министерством обороны, Министерством юстиции, ФСБ, ФСКН и др.) в области противодействия коррупции.

65

Вч. 2 ст. 5 Закона «О противодействии коррупции» обозначены функции Федерального собрания — парламента РФ, являющегося в соответствии со ст. 94 Конституции РФ представительным и законодательным органом РФ. Названы две такие функции:

1) обеспечение разработки и принятия федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;

2) осуществление контроля деятельности органов исполнительной власти в пределах полномочий федерального парламента. Эта функция, которая не конкретизирована применительно к определению организационных основ противодействия коррупции, регламентирована соответствующими положениями Конституции РФ и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации».

Часть 3 ст. 5 Закона «О противодействии коррупции» обозначает функцию Правительства РФ, которое распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых оно осуществляет, по противодействию коррупции.

В2008 году при Президенте РФ был образован Совет по противодействию коррупции.

Основными задачами Совета являются:

−подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

−координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;

−контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.

Совет для решения возложенных на него основных задач:

−запрашивает и получает в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ;

−приглашает на свои заседания представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и общественных объединений.

Члены Совета принимают участие в его работе на общественных началах; заседание Совета ведет председатель Совета; решения Совета оформляются протоколом; для реализации решений Совета могут издаваться указы, распоряжения и даваться поручения Президента РФ.

Указом утвержден состав Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета образован президиум Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции. Председателем президиума Совета определен руководитель Администрации Президента РФ.

66

Эмпирические данные показывают, что коррупция вызывает77:

−неэффективное распределение и расходование государственных средств

иресурсов;

−неэффективность коррупционных финансовых потоков с точки зрения экономики страны;

−потери налогов, когда налоговые органы присваивают себе часть нало-

гов;

−потери времени из-за чинимых препятствий, снижение эффективности работы государственного аппарата в целом;

−разорение частных предпринимателей;

−снижение инвестиций в производство, замедление экономического роста;

−понижение качества общественного сервиса;

−нецелевое использование международной помощи развивающимся странам, что резко снижает ее эффективность;

−неэффективное использование способностей индивидов: вместо производства материальных благ люди тратят время на непродуктивный поиск ренты;

−рост социального неравенства;

−усиление организованной преступности — банды превращаются в мафию;

−ущерб политической легитимности власти;

−снижение общественной морали.

В высококоррумпированных бюрократических аппаратах большинство государственных ресурсов сознательно направляется в каналы, где их легче всего разворовать или где легче всего собирать взятки. Политика правящей элиты становится направленной на подавление механизмов контроля над коррупцией: свободы прессы, независимости системы правосудия, конкурирующих элит (оппозиции) и далее индивидуальных прав граждан. Так, некоторые люди отмечают, что существуют случаи, когда поведение и внешний вид человека являются сигналом для правоохранительных органов к задержанию человека с целью вымогательства взятки.

Существует также точка зрения, что к коррупции допустимо терпимое отношение. Согласно одному аргументу, в истории развития многих стран (Индонезии, Таиланда, Кореи) были периоды, когда экономика и коррупция росли одновременно. Согласно другому аргументу, взяточничество есть лишь реализация рыночных принципов в деятельности государственных и муниципальных структур.

Таким образом, терпимое отношение к коррупции допустимо в условиях экономического бума либо пока она не затрагивает эффективность рынка в целом. Критики этой точки зрения возражают, что вследствие перечисленных выше причин страны с высоким уровнем коррупции после периода роста рискуют утратить стабильность и впасть в нисходящую спираль.

77 http://www.allbest.ru/

67

Нейтральные признаки, как правило, необходимо рассматривать в связи с особенностями личности и поведения. Нередко в обществе они считаются приемлемыми или даже оцениваются положительно. Тем не менее такие признаки относительно часто наблюдаются в коррумпированных структурах. Примерами этих признаков являются78:

−расточительство, которое нельзя объяснить получаемыми доходами;

−демонстрация символов общественного положения;

−внезапное изменение образа жизни;

−социальные или личные проблемы (зависимость, пагубная привычка, наличие долговых обязательств, склонность к бахвальству и т. п.);

−побочная деятельность, сходная со служебными обязанностями в государственном учреждении;

−принятие приглашений (например, на выставки и вечеринки); оплата счетов за еду и напитки в ресторанах, барах и т. д.;

−частые встречи в частном порядке с исполнителями государственного заказа и участниками конкурсов; участие в частных или деловых мероприятиях;

−предоставление необычных специальных условий закупки (например, цена, скидки, финансирование, сокращение принятых сроков исполнения);

−получение дорогих подарков в рамках «рекламной кампании» (в том числе на домашний адрес); необычная щедрость со стороны исполнителей государственного заказа; предложения спонсорской помощи;

−вера в собственную незаменимость; жертвование свободным временем, продолжение работы, несмотря на болезнь (чтобы не позволить кому-либо другому ознакомиться с работой);

−дополнительные обязанности, принимаемые по собственной инициативе (например, посещение якобы важных встреч вне офиса в выходные дни);

−выполнение работы дома;

−необъяснимая изоляция; замкнутость по отношению к коллегам и начальству;

−внезапное, необъяснимое изменение мнения (например, поддержка проекта, который ранее был отклонен);

−необъяснимый отказ принять переназначение или продвижение по службе (в особенности, если оно предполагает лучшие условия);

−необычно неформальные отношения между работниками и исполнителями государственного заказа или соискателями;

−отсутствие жалоб или конфликтов там, где они привычны или ожидаемы; безупречное выполнение сложной работы, когда у сотрудника нет достаточных специализированных знаний или опыта.

В отличие от нейтральных признаков, не имеющих прямого отношения к

коррупции, специфические признаки необходимо расценивать как предупре-

78 http://studme.org/

68

ждающие сигналы или знаки, которые, особенно в случае повторного или одновременного появления, должны возбуждать подозрения в существовании нарушений. Примерами таких признаков могут служить79:

−необоснованные решения, которые не должны приниматься в единоличной форме;

−различная оценка или способ выполнения работы в одинаковых или похожих условиях;

−злоупотребление, толкование в свою пользу или превышение данных полномочий:

−отказ в проверке или аудите даже при наличии веской причины для их проведения;

−вмешательство в работу других отделов или работников в государственном органе;

−намеренное избегание контактов с лицами, принимающими решения, и начальством в критических ситуациях;

−постоянная практика встреч вне офиса без какого-либо убедительного объяснения или связи с работой;

−недопустимое расширение данных полномочий;

−заключение соглашения на невыгодных условиях, которое связывает орган государственной власти на длительный период времени;

−должностное лицо неоднократно отдает предпочтение или оказывает поддержку определенным участникам или исполнителям во время проведения конкурса на размещение государственного заказа («поставщики двора»);

−заметные привилегии некоторым участниками при проведении переговоров по контракту;

−отсутствие квитанции или штампа с датой и временем на корреспонденции от участников конкурса или исполнителей;

−указание, данное начальством, о разрешении дела в чью-либо пользу без дополнительного рассмотрения;

−необъяснимое ускорение работы;

−игнорирование сомнений в законности того или иного действия, пренебрежение предписаниями (например, отказ от введения специальных условий или обязанностей, игнорирование принципа экономии);

−блокирование отдельных подразделений или работников или, напротив, наделение их независимостью, подразумевающей отсутствие контроля;

−пренебрежение открытыми конкурсами; отсутствие разнообразия в предложениях;

−разделение на части или уменьшение объема государственного заказа в целях его размещения на собственное усмотрение;

79 http://studme.org/

69

−поддержка утративших необходимость или устаревших систем снаб-

жения;

−закупки по завышенным ценам, не соответствующим условиям рынка;

−повторные платежи по счетам или платежи по частям;

−частые случаи внесения последующих изменений и обнаружения мнимых арифметических ошибок в конкурсных документах;

−существенная разница между суммой по платежным документам и предложенной на конкурсе суммой;

−отсутствующие или неточные записи о принятых решениях, встречах, проверках и т. п.;

−пропажа важных конкурсных документов или контрактов;

−поверхностное выполнение работы; отсутствующие или неполные записи;

−потеря исполнителями государственного заказа занимаемых влиятельных постов;

−постоянные посещения исполнителями государственного заказа определенных работников или посещения только в присутствии определенных работников;

−неоднократные официальные командировки в определенные компании без веской причины, связанной с работой (в частности, когда имеют место задержки на ночь без определенной причины);

−жалобы исполнителей государственного заказа, заявками которых пренебрегли во время конкурса или которые были поставлены в невыгодное положение при рассмотрении заявок;

−сомнительные высказывания, упоминание работников о нарушениях в

некоторых процедурах, слухи, возникающие в определенных обстоятельствах. Методы борьбы с коррупцией в РФ включают в себя80:

1) проведение единой государственной политики в области противодействия коррупции;

2) создание механизма взаимодействия правоохранительных и иных государственных органов с общественными и парламентскими комиссиями по вопросам противодействия коррупции, а также с гражданами и институтами гражданского общества;

3) принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению;

4) совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля за их деятельностью;

5) введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений, обеспечивающих предупреждение коррупции в данной области;

80 http://www.bestreferat.ru/referat-268447.html

70