Управление развитием муниципального промышленного комплекса

11

органов местного самоуправления, которые в той или иной мере распространяются на всех хозяйствующих субъектов территории [119].

В своем послании Федеральному собранию Президент России В.В.

Путин отмечает, что "надо законодательно уточнить само понятие и перечень вопросов местного значения". Он также делает акцент на том, что "в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления".

Известный российский исследователь Л.А. Велихов [42] указывал на двойственную природу муниципального хозяйства, которая лежит, прежде всего, в его целях. По мнению Велихова, муниципальное хозяйство – это

"деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения". То есть он ставит во главу угла удовлетворение публичных потребностей вне зависимости от того, кто это делает. Власти поручается только координировать эти усилия. Поэтому нельзя не согласиться со следующим определением муниципального хозяйства: "муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность,

направленную на удовлетворение коллективных (общественных)

потребностей населения".

То есть основными функциями муниципальных органов управления является координация деятельности всех предприятий и учреждений,

расположенных в пределах границ муниципалитета, направленной на удовлетворение потребностей населения города.

А это означает, что система МСУ в данном случае выступает в роли связующего звена между государством, субъектом федерации, населением города и хозяйственной инфраструктурой территории. Чем же в таком случае принципиально отличаются органы МСУ от органов государственной власти?

12

Л. Велихов [42] определяет четыре основных отличия органов

местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных ее

общественным характером:

-самоуправление в отличие от государственной власти – власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти, образно говоря, это – субститут власти;

-самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения).

Вэтом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти;

-для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;

-эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборная по своей природе.

Эти принципы отражают качественные отличия местного самоуправления от государственной власти и подчеркивают связь местного самоуправления с государственной властью. Подчеркнем, что МСУ является властью производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, обозначенных в законе.

С точки зрения ведения хозяйственной деятельности, муниципальное хозяйство в значительной степени носит черты частного, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся у него собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций,

возложенных на них, так как экономическая и социальная инфраструктура, а

также природные и географические ресурсы территории определяют

13

основные вопросы жизнедеятельности как отдельного человека, так и всего населения муниципального образования в целом [42].

Если же хотя бы одна из сфер жизнеобеспечения человека не будет нормально функционировать, это скажется на всей его жизнедеятельности. К

таким сферам в первую очередь относятся торговля, общественное питание,

бытовое обслуживание, здравоохранение и образование. Кроме того,

необходимо поддерживать развитие сфер обеспечения: строительство поликлиник, больниц, санаторно-курортных учреждений, детских комбинатов, школ, техникумов, вузов, учреждений культуры и пр.

Муниципальное хозяйство отличается от государственного большей демократичностью, публичной инициативой в области хозяйственной деятельности и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности [42].

Таким образом, деятельность местного хозяйства распадается на два основных направления. Соответственно методы деятельности органов местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной деятельности, расположенных на территории муниципального образования.

Субъекты хозяйственной деятельности в свою очередь можно разделить на следующие основные группы:

-муниципальные предприятия и учреждения;

-предприятия и учреждения иных форм собственности.

Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении этих групп, как и методы управления ими, будут разными.

В частности, права органов местного самоуправления в отношении муниципальных предприятий и учреждений не отличаются от прав любого собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же по регулированию хозяйственной деятельности в отношении других предприятий и учреждений регламентированы законодательством, поскольку

14

здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как власть.

То есть управленческая деятельность в местном хозяйстве по своей природе двойственна: включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от их формы собственности, так и вопросы прямого распоряжения ресурсами, функционированием и развитием своих муниципальных предприятий и учреждений.

Исходя из этого, в основу управления местным хозяйством должны быть положены интересы местного сообщества, рассматриваемые в широком смысле слова, то есть связанные с функционированием всех сторон.

Выделим основные функции управления местным хозяйством,

реализация которых формирует и составляет управленческую деятельность любого муниципалитета [119].

Функция целеполагания (установления целей): от самых общих до конкретных и частных. Возможна выработка различных целевых установок в отраслевом и территориальном разрезах: обеспечение жильем, услугами здравоохранения, образования, культуры, физкультуры и спорта, искусства,

торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

В территориальном разрезе определяется структурная организация муниципального образования, его зонирование, расширение границ,

установление приоритетов.

Выявление потребностей связано также с выявлением целевых установок объективно сформированных социальных слоев. Каждый из социальных слоев имеет свою систему целей и установок, что в свою очередь требует разработки специфических муниципальных программ для высокодоходных слоев населения, среднего класса и лиц, проживающих за чертой бедности, таких как элитное жилье, социальная защита, безопасность жизнедеятельности.

15

Особые программы необходимы для лиц, лишившихся работы,

которые, с одной стороны, нуждаются в повышении квалификации, а с другой стороны, не располагают ресурсами для этого.

Реализация установленных целей возможна на основе программно-

целевого метода. Муниципальная целевая программа должна учитывать различные цели разных слоев населения, проживающего на территории муниципального образования. Программа должна определять систему целей развития муниципального образования, устанавливать механизмы достижения этих целей, перераспределения существующих ресурсов.

Планирование и управление развитием города (рисунок 1) могут быть обеспечены системой взаимоувязанных планов разного уровня и структуры:

-стратегические прогнозы, определяющие возможные направления развития города на долгосрочный период;

-целевые программы, направленные на решение ключевых проблем развития города в среднесрочной перспективе;

-краткосрочные планы экономического и социального развития

города.

Такая система планов позволяет осуществлять комплексное социально-

экономическое развитие территории, под которым обычно понимают процесс изменений в различных сферах жизни муниципального образования,

имеющий своей целью достижение определенных целей в различных сферах на территории поселения с наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем удовлетворения потребностей населения и интересов государства на его территории.

В каждом муниципальном образовании (МО) управление и планирование развития может быть организовано по-разному (в зависимости от имеющихся ресурсов и сложности поставленных задач), но всегда можно выделить ключевые факторы процесса управления муниципальным развитием.

Рисунок 1 – Управление экономическим развитием города

Прежде всего, процесс развития и управления развитием МО определяется цикличностью, которая и предопределяет необходимость принятия планов, соответствующих циклам разной длительности.

В настоящее время при разработке планов развития муниципального образования используются следующие документы [92]:

-аналитические записки по разным аспектам деятельности МО;

-планы развития отдельных секторов хозяйственного комплекса МО;

-сводные планы развития;

-прогнозы социально-демографических процессов и занятости населения;

-планы социальной защиты населения;

-обоснования использования городских природных ресурсов и планы по защите окружающей среды;

-планы развития предприятий, учреждений и организаций,

являющихся муниципальной собственностью;

-планы по созданию предпринимательской среды для эффективной деятельности предприятий и организаций немуниципальной собственности при решении общегородских проблем;

-финансовые планы города.

Главной целью управления развитием МО должно стать формирование реального эффективного собственника, способного поддерживать и развивать процессы воспроизводства на территории города.

Функция "организация" при осуществлении управления местным хозяйством требует формирования системы управляющих органов и организаций, которые должны обеспечивать разработку стратегии,

способствующей повышению уровня жизни всего населения или его отдельных групп и решения текущих задач жизнеобеспечения.

В МО должен быть сформирован специальный и маневренный исполнительный аппарат администрации, позволяющий строить работу от поставленной цели в направлении достижения желаемого результата.

18

Важной функцией МО должно стать стимулирование и координация деятельности всех субъектов управления на основе имеющихся городских ресурсов и ресурсов населения города.

Исторически в каждом муниципальном образовании сложилась определенная система финансирования социальной сферы. В основном используются два источника финансирования: это средства бюджета и средства населения. При этом ряд отраслей, таких как образование,

здравоохранение, культура, практически полностью находился на бюджетном финансировании. Другие отрасли, такие как торговля,

общественное питание, общественный транспорт, покрывали свои текущие затраты из средств населения.

Государство и органы муниципального управления способствовали привлечению средств как для финансирования предприятий социального комплекса, так и непосредственно граждан при решении ими своих социальных задач. Широкое распространение нашли ссуды на строительство жилых домов, ссуды на строительство квартир.

Изменение формы собственности предприятий и их реорганизация,

осуществляемые в последнее годы, в значительной мере разрушили ранее существующую систему финансирования социальной сферы. Некоторые отрасли (торговля, общественное питание) стали развиваться в основном на основе частного капитала, другие оказались вне сферы интересов частного капитала.

В современных условиях ограниченности ресурсов МО, и прежде всего финансовых, задача управления заключается не только в оптимизации использования бюджета, но и в поиске дополнительных источников финансовых ресурсов для решения социальных проблем МО [92].

Задача МСУ заключается, прежде всего, в создании условий для развития отраслей социально-бытовой инфраструктуры, направленной на удовлетворение насущных потребностей населения. При финансировании объектов муниципального хозяйственного комплекса необходим строгий

19

учет и контроль использования финансовых возможностей самого МО и его жителей.

Как было сказано выше, каждая из социальных групп городского населения имеет свои потребности и интересы и удовлетворяет их в силу собственных возможностей. Так, наиболее обеспеченные группы ориентированы на прямое финансирование услуг по удовлетворению своих потребностей. Однако это не означает, что государство никак не участвует в их финансировании из своих источников. Например, государство полностью освобождает от подоходного налога лиц, ведущих строительство индивидуального жилья. Таким образом, эта льгота, формально предоставляемая всем членам общества, реально доступна только слою наиболее богатых его членов.

Платные услуги учреждений образования или здравоохранения не покрывают их полных затрат и здесь также используются бюджетные средства, как и в случае бесплатного пользования их услугами. Таким же образом исчисляется плата за жилье. Она включает только часть затрат на содержание жилья (отопление, водоснабжение, канализация и т.д.), но не включает полных затрат. Получается, что имеющие большую площадь фактически в большей мере дотируются из бюджета, чем располагающие меньшей площадью.

Второй социальный слой (люди, находящихся за чертой бедности) не в состоянии участвовать в финансировании программ социальной защиты,

которые финансируются из бюджета, внебюджетных источников и фондов благотворительных организаций. В то же время именно эти программы недостаточно привлекательны для частных инвесторов в силу низкой или отрицательной прибыльности.

Если для беднейшего населения МО главная проблема – недостаточность бюджетных средств, выделяемых для достижения соответствующих целей, то для лиц, имеющих средние доходы, проблема финансирования имеет несколько аспектов.

20

Поскольку в современных условиях доходы этого слоя незначительно отличаются от беднейшего населения, то проблемы организации социальной защиты этой группы также осуществляются из бюджета МО, так как собственные возможности инвестирования у представителей данного социального слоя весьма ограничены. Решение проблемы возможно путем организации различных форм длительного накопления средств с одновременным привлечением заемных средств под гарантии бюджета.

Чаще всего социальная инфраструктура развивается в основном за счет бюджетных источников. Средства населения планируется привлекать посредством организации инвестиций только в сферу предпринимательства.

При этом система финансовых институтов должна быть дополнена системой гарантий населению города в получении определенных результатов при развитии социальной сферы города. Целесообразно сделать так, чтобы население осознало необходимость включенности в реализацию программ развития социальной инфраструктуры и вносило бы средства в бюджет города. Для этого необходим серьезный анализ и прогноз повышения инвестиционной привлекательности как объектов социальной инфраструктуры, так и коммерчески значимых объектов. Эти прогнозы связаны с определением направлений инвестиций и сроков создания таких объектов, с оценкой потенциальных объемов привлекаемых средств населения, сроком их окупаемости и т.д.

Для определения таких объектов необходим отраслевой анализ по соответствующим отраслям социальной инфраструктуры, а также в территориальном разрезе, с точки зрения определения конкретного месторасположения объектов социальной инфраструктуры в рамках муниципального образования.

Средством реализации этого подхода является разработка социального паспорта города, программ и планов социально-экономического развития городского хозяйства [64].