Управление миграционными процессами в трудовой сфере. Монография

УДК 378; 316.6; 36 ББК 74.489; 88.5

Авторы: Г. В. Романова, А. А. Сафина, Т. Н. Гурьянова, М. С. Моисеев, В. А. Бабюх, А. А. Виленский, Т. С. Абранина, И. Р. Зарипова, Р. Н. Зарипов, Н. И. Юртаева, Д. А. Чалдаева,

А. Тоuberg, Р. R. Sónia, С. Leonardo.

Управление миграционными процессами в трудовой сфере : монография / Г. В. Романова [и др.]; М-во образ. и науки России, Казан. нац. исслед. технол. ун-т. – Казань : Изд-во КНИТУ, 2016. – 136 с.

ISBN 978-5-7882-1942-4

Содержит научные материалы ученых Казанского национального исследовательского технологического университета (КНИТУ) и Автономного университета Барселоны (UAB). Рассмотрены проблемы управления миграционными процессами в Европе и России. Подготовлена на русском и английском языках.

Предназначена для научных и практических работников социальной сферы, педагогики и образования. Может использоваться в качестве учебного пособия для студентов вузов социально-гуманитарных специальностей, а также в магистратуре, аспирантуре, системе повышения квалификации.

Печатается по решению редакционно-издательского совета Казанского национального исследовательского технологического университета

Под редакцией проф. Н. Ш. Валеевой

Рецензенты: декан факультета соц. работы ГБОУ ВПО «Казанский государственный медицинский университет», д-р. экон. наук, проф. М. Н. Максимова д-р пед. наук, проф. И. И. Галимзянова

ISBN 978-5-7882-1942-4 © Авторы, указанные на обороте титульного листа, 2016

©Казанский национальный исследовательский технологический университет, 2016

2

3

ВВЕДЕНИЕ

Политические и социальные перемены конца XX начала - XXI вв. кардинально изменили социально-экономическую ситуацию во всем мире. Одним из ярких показателей таких изменений стала активнейшая миграция населения. Несмотря на значительный опыт в управлении миграционными потоками, в современной Европе в настоящее время существуют серьезные проблемы в миграционной сфере, которые требуют совершенствования правового механизма иммиграционной политики. Проблема беженцев, которые стали достаточно крупной по численности группой мигрантов, крайне актуальна, её решение связано со значительными социально-экономическими затратами. Одновременно в условиях глобализации мировой экономики в странах ЕС остро ощущается нехватка трудовых ресурсов, что, в свою очередь, вызывает необходимость формирования новой миграционной политики в отношении трудовых мигрантов. Наряду с этим резко возрастает актуальность проблемы использования нелегальной рабочей силы.

Монография содержит научные публикации ученых из Казанского национального исследовательского технологического университета (КНИТУ) и Автономного университета Барселоны (UAB). Данная работа осуществлена в рамках договора о сотрудничестве между университетами КНИТУ и UAB. Все тексты имеют самое непосредственное отношение к теме управления трудовой миграцией и раскрывают изучаемое явление с разных ракурсов.

В работе рассмотрены вопросы изменений в миграционной политике Европы, приоритетов политики занятости в Германии, проблемы обеспечения социально-экономических прав иностранных граждан в России. Дана общая оценка состояния международной трудовой миграции. Проблема миграционных процессов рассмотрена с позиции отечественных и зарубежных ученых, что дает возможность увидеть разнообразную палитру мнений относительно данного феномена и создает предпосылки для проведения дальнейших сравнительных исследований проблем иммиграции в России и ЕС. Коллективная монография подготовлена на русском и английском языках.

4

Изменения в миграционной политике Европы: обзор подходов и перспектив развития

Романова Г.В. Россия, Казань, КНИТУ

На протяжении последних десятилетий наблюдается неугасающий интерес к иммиграционной политике Европы и политическим принципам, лежащим в ее основе, порожденный в частности утверждениями, что Европа нуждается в иммигрантах, сопровождающийся, однако, перспективами возрождающейся антииммиграционной политики. Многие исследования европейской миграционной ситуации сфокусированы на трудностях, с которыми сталкиваются страны-участники ЕС

инаднациональная система в целом в результате международной миграции. Таким образом, международная миграция традиционно рассматривается как независимая переменная, влияющая на фактические

иконцептуальные границы европейских государств. Такая формулировка, однако, не способна охватить ряд социологических аспектов, непосредственно связанных с категоризацией понятия «миграция», т.е. способы определения миграции, подгруппы, на которые подразделяются мигранты, и влияние этих понятий на ответные меры в области политики. Данная статья рассматривает ответные меры на миграцию на общеевропейском уровне и способы, при помощи которых новые европейские учреждения вносят вклад в формирование миграционной политики в ЕС.

Впервую очередь необходимо указать, что международная миграция имеет множество видов (среди которых основными являются экономическая миграция, миграция с целью воссоединения с семьей, этническая миграция, поиск политического убежища и нелегальная миграция) и что одни виды приветствуются более других. Процесс определения индивидуальных мигрантов как «желательных» и «нежелательных» чрезвычайно важен. Эти категории не являются результатом личных качеств мигрантов (хороший это человек или плохой, желателен он или нежелателен и т.д.), а отражают структурные и организационные предпосылки Европейских государств.

С середины 1980-х годов наблюдается реструктуризация миграционной политики в ЕС. Провозглашалось сотрудничество и интеграция на основе свободного перемещения, иммиграции и политического убежища. Долгое время активно обсуждалось опасение неспособности

5

сохранить безопасность, наряду с чем делались заявления на государственном и общеевропейском уровне о положительном влиянии иммиграции. В середине и конце 1990-х годов такие заявления главным образом основывались на необходимости набора квалифицированной рабочей силы. Предоставление рабочих мест мигрантам вызвало дебаты относительно демографических изменений и изменений финансового благополучия коренных жителей. Как результат, государстваучастники ЕС стремятся в частном порядке и коллективно установить четкие границы, классифицирующие иммигрантов как «желательных» и «нежелательных» посредством новых организационных структур. Это сложная задача, учитывая, что в ЕС легально находится около 11 миллионов резидентов из стран третьего мира, формально не владеющих правами и привилегиями граждан ЕС.

Многие исследования миграционной политики в ЕС рассматривают причины перехода к кооперации и интеграции европейских государств с другими странами. Рассматривая данные вопросы на наднациональном уровне, можно отметить, что экономические, политические и социальные отношения на этом уровне вызывают новые формы международной организации, ставя тем самым под угрозу способность государств контролировать иммиграцию и регулировать гражданство. Попрежнему, однако, превалирует мнение о жизнестойкости государств ЕС и их способности контролировать «нежелательную» миграцию и гражданство. Данные вопросы затрагивают также тему создания учреждений наднационального уровня, контролирующих ситуацию в этой области, и их соотношение с учреждениями государственного уровня.

Существует также мнение, что государства-участники ЕС связаны требованиями международного контекста, которые не позволяют им контролировать собственные границы и препятствовать нежелательной миграции из-за правовых стандартов, провозглашающих «права всех людей вне зависимости от границ». ЕС таким образом порождает разрушение ключевых государственных функций, таких как охрана собственных границ и медиация гражданства. Следовательно, можно утверждать, что ЕС становится тестовой площадкой взаимоотношений между отдельными государствами и наднациональными агентами и организациями. Гармонизация политики ЕС основывается на интеграции единого рынка, а также более глобальных изменениях экономического и политического плана. Эта перспектива может быть связана с более широким анализом надгосударственных методов руководства,

6

которые определяют процессы, связанные с развитием надгосударственного общества, совокупность действий надгосударственных учреждений и объем надгосударственных норм, которые постепенно, но неизбежно сокращают полномочия отдельных государствучастников ЕС влиять на конечный результат миграционной политики.

Такие перспективы подразумевают, что лежащая в основе динамика интеграции может быть сфокусирована именно на надгосударственном уровне, процессы подобного рода будут только усиливаться, появится надгосударственное предпринимательство. В таком случае, имеет смысл рассматривать ЕС как новое политическое образование со своей культурой, капиталом и формой, отличными от принятых в государ- ствах-участниках. Это подразумевает: 1) что приоритеты и особенности участников изменится как результат их взаимодействия на уроне ЕС; 2) участники надгосударственного уровня будут пользоваться символической и материальной властью, связанной с процессом интеграции; 3) новые формы негосударственной политики будут развиваться на европейском уровне и ставить под угрозу устоявшееся прежде понимание, основанное на национальной принадлежности. Все три гипотезы непосредственно связаны с функциями организаций, создаваемыми на общеевропейском уровне, с процессами категоризации, которые рассматривают данные организации, и с определением желательного и нежелательного типов мобильности.

Рассмотрим каждую гипотезу более подробно.

1) Изменение приоритетов и особенностей участников Конструктивный потенциал европейской интеграции отмечается

теми, кто утверждает, что предпочтения и особенности участников изменятся в результате взаимодействия на европейском уровне. Это предполагает, что циклическое взаимодействие способно изменить мировые взгляды официальных лиц, которые участвуют в политических форумах на уровне ЕС. Конструктивизм также связывается с более прогрессивной социальной политикой, которая способна лучшим образом реализовать права мигрантов. Четыре основных варианта конструктивизма сводятся к следующему:

Во-первых, общее поле деятельности увеличивает возможности социального развития. С 1980-х годов взаимодействие и интеграция привели к установлению фиксированного порядка в плане совместных действий министров и их представителей стран ЕС. Некоторые указывают на становление «Европейского пространства безопасности» и из-

7

менения в понимании самой категории безопасности после холодной войны, чем мотивируется тот факт, что ориентированная на безопасность среда в странах-участниках будет влиять на модели нормативного и фактического подходов к миграционной политике. Другие делают упор на то, что циклическое взаимодействие приведет к преобразованиям в странах, принимающих иммигрантов, и необходимости соответствовать нормам и практикам ЕС в данном вопросе.

Во-вторых, социальное обучение протекает эффективнее в кризисных ситуациях и когда социальная политика не работает. С 1990-х годов много говорят о «кризисе политического убежища», а в последние годы и о развитии новых отраслей миграционной политики, таких как массовый незаконный въезд мигрантов. Вышеуказанные кризисные области можно использовать в качестве примеров взаимозависимости, которая создает «окна возможностей» для решений различных задач, возникающих перед европейским сообществом. Сложность в использовании кризисных ситуаций и сбоев в социальной политике состоит в том, что не всегда удается правильно трактовать события наперед, нежели создавать окна возможностей, анализируя уже имеющиеся результаты.

В-третьих, тесное взаимодействие может стать фактором, способствующим институционному изоморфизму. Адаптационное давление особо остро ощущается на новых и перспективных странах-участниках ЕС, которых подталкивают действовать как «хорошие европейцы». Для таких государств, в частности, стран центральной и восточной Европы, такое отношение к стратегии политического убежища и миграции в целом будет являться необходимым условием членства. Существует утверждение, что контроль границ Польшей, Венгрией, Словакией, Словенией и Чешской республикой был показателем их «западного характера». Такое давление на новых участников ЕС не способствует стабилизации ситуации в этих странах.

В-четвертых, обособление от непосредственного политического давления может привести к изменениям в предпочтениях и выборе участников. Ущемление демократии в ЕС может вызвать положительные решения, защищающие права мигрантов, если политики будут защищены от электорального давления, заставляющего принимать жесткие меры по вопросам нежелательной миграции. Анализ ситуации во Франции, Германии и Нидерландах показал, что решения, принятые «за позолоченными дверями» имели обширное влияние на права ми-

8

грантов. Организации, основанные на правилах и законодательных нормах, могут быть довольно доброжелательны к правам мигрантов. Прогрессивность комиссии часто трактовалась как расширение лояльности, которая выносила решения в пользу третьих стран, что означает, что усиление комиссии и принципа «принятия решений в Европе на общих началах для всех», поддерживает увеличение миграции.

С точки зрения развития институционных норм ЕС в отношении миграционной политики, эти социологические перспективы ставятся под сомнение рационалистическими подходами, которые подчеркивают, что стратегическая переориентация в плане состава участников – как уже существующих, так и потенциальных – становится одним из ключевых требований. Делегирование функций иммиграционной политики и решений вопросов политического убежища от индивидуальных государств единой комиссии ЕС является, таким образом, попыткой разрешить потенциальные проблемы регулирования данных вопросов.

2) Надгосударственное руководство Надгосударственное руководство предполагает, что организации

ЕС могут управлять процессом интеграции. В частности, дается следующее определение данному явлению: «надгосударственное управление – это использование международными официальными лицами несимметричного контроля над дефицитной информацией и идеями с целью влияния на многосторонние переговоры путем выдвижения решений, обсуждений и мобилизации». Те, кто утверждает, что надгосударственное руководство имеет чрезвычайные полномочия, вынуждены доказывать, что данный контроль не является благоприятным для всех сторон в равной степени и предлагать свои варианты выполнения данных функций. Также существует мнение, что в пост-амстердамской Европе комиссия более не поддерживает иммиграцию в той степени, как это было раньше, в связи с чем делаются заявления о фальсификации комиссией и Европейским парламентом совместных действий с целью восстановить баланс ограничительных мер для защиты прав стран-участников ЕС.

3) Новая политическая мобилизация Появление общественно-политических организаций, поддержива-

ющих мигрантов в ЕС, рассматривается как доказательство появления новой политической среды и возникающей социологии, которая стремится понять и уладить конфликты, создаваемые иммиграционной по-

9

литикой. Европеизация таким образом оказывает влияние на организацию политических сил и на усиление роли гражданства как важнейшего фактора. Общественно-политические организации, поддерживающие мигрантов, как правило, довольно слабы, поскольку общественное мнение в ЕС имеет тенденцию склоняться к оппозиции миграции.

Международная миграция приобретает черты политического курса. Количество людей, живущих вне страны своего происхождения, практически удвоилось в период с 1995 по 2005 годы и составило 200 миллионов человек. Для Европы этот показатель выражен наиболее ярко: за период в 15 лет их число выросло с 23 миллионов, зарегистрированных в 1985 году до 56 миллионов в 2000 году, что составляет 7.7 процента от всего населения.

С одной стороны, это показывает, что Европа стала иммиграционным континентом. С другой стороны, эти цифры не могут отразить сложное и неоднозначное влияние иммиграции. Миграция в Европе неравномерна, и протекает неравномерно по времени и территории, в частности, западноевропейские страны имеют более длительную практику миграции. Ряд европейских стран, таких как Италия, Испания, Португалия, Греция, Ирландия, Норвегия и Финляндия до 1980-х годов имели высокую статистику эмиграции, но после этого рубежа испытали большой прилив иммиграции. Эти исторические и географические различия отражены в объемах и составе иммигрирующего населения.

Неравномерность иммиграции также заметна внутри каждой из принимающих стран. Иммигранты имеют тенденцию селиться в городских зонах. Таким образом, крупные города становятся наглядным образцом глобализации, и состав в них меняется быстро в последние десятилетия.

Развивается так называемая география миграции. До 1980-х годов происхождение миграции в Европе сводилось к трем основным категориям: 1) миграция колониального характера, связывающая определенные европейские страны с их бывшими колониями; 2) трудовая миграция, связывающая «страны-работодатели» со «странами трудовых ресурсов»; 3) миграция беженцев, с преобладавшим характером переезда из стран восточной Европы в страны западной Европы. География миграции охватывала Европу, страны средиземноморья и ограниченное число бывших колоний.

10