Управление миграционными процессами в трудовой сфере. Монография

фликтов, которые имеют место в современных международных отношениях.

Европейский Союз, оставаясь не просто объединением стран, но и привлекательным социально-экономическим центром для мигрантов, также разработал свою законодательную базу для регулирования миграции. Более того, наличие в ЕС специального законодательства о правовом положении граждан третьих стран – уникальное достижение европейской интеграции, аналогов которому пока не создано ни в одной другой интеграционной организации, существующей в современном мире.

Актуальность исследования миграционного права, миграционной политики и стратегии на уровне Европейского Союза обусловлена современными обстоятельствами в странах, входящих в еврозону и, в первую очередь, с беспрецедентным увеличением потока мигрантов.

На рубеже столетий наблюдался рост миграционного потока в госу- дарства-члены ЕС – от 528 тыс. в 1998 г., до 720 тыс. в 1999 г., до 816 тыс. человек в 2000 г. и эта цифра продолжает расти. Две трети от общего числа мигрантов приходятся на три страны ЕС: ФРГ, Италию и Великобританию. В абсолютных цифрах на рубеже веков число иностранных граждан в наиболее подверженных миграционным потокам странах Западной Европы таково: Германия лидировала с 7,5 млн., за ней шли Франция – 3,8 млн., Швейцария – 1,2 млн. и Бельгия – 0,9 млн. Уже в 1997 г. общая цифра легальных мигрантов в Западной Европе достигла 20 млн., что составило 5% всего ее населения. Многие из них родились в западноевропейских государствах, но не являются их гражданами. Если говорить о попадающих в прессу общих подсчетах миграционных перемещений, то, например, в 2003 г. СМИ приводили впечатляющую цифру – более 56 млн. человек покинуло свои страны по религиозным, политическим или экономическим причинам. [7] По разным оценкам в период 2014-2015 гг. в ЕС попало около 1,5 млн. мигрантов.

Расширение ЕС в 2004 г. и 2007 г. также изменили форму европейского миграционного пространства. Увеличив количество внутренних мигрантов, Европарламент усилил контроль по отношению к миграции из стран не входящих в еврозону.

Долгое время правовое положение мигрантов закреплялось исключительно на национальном уровне. Вплоть до 1990-х гг. предшественники современного Европейского Союза – Европейское экономическое

41

сообщество (ЕЭС) и другие Европейские сообщества, концентрировали свою деятельность на регулировании процессов экономической интеграции между государствами-членами, включая открытие границ для свободного передвижения их граждан и юридических лиц, являющихся наемными работниками или предпринимателями.

Согласно внутреннему законодательству граждане стран, не входящих в ЕЭС, практически были лишены социально-экономических преференций. Согласно Договору о ЕЭС 1957 г. на них не распространялись свобода передвижения работников, свобода учреждения и свобода предоставления услуг и др.

Данная ситуация принципиально изменилась на рубеже XX–XXI вв.

ВЕС издано обширное законодательство, призванное гармонизировать или унифицировать различные аспекты правового положения именно «иностранных» граждан.

Основным нормативным актом стал Лиссабонский договор 2007 г.

Внем впервые обозначили такую правовую категорию как «граждане третьих стран», т.е. суверенных государств, не входящих в ЕС. [8]

Исходя из анализа истории развития европейского миграционного права, можно выделить основные этапы его эволюции: [9]

I этап (1952 – 1992 гг.) – формирование единого внутреннего рынка Европейских сообществ. Подготовка к отмене пограничного контроля между государствами-членами.

Так, в Договоре, учреждающем Европейское объединение угля и стали (1951 г.), впервые встречается термин «третьи страны» в контексте полномочий институтов Объединения: «обеспечивают упорядоченное снабжение общего рынка, принимая во внимание потребности третьих стран» (п. а ст.3 Договора о ЕОУС).

Позднее термин «граждане третьих стран» был использован в Договоре об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. (статья 49, глава 3, раздел 3). В первой статье главы о предоставлении услуг этого договора (ст.49) говорилось, что «действие положений данной главы может быть распространено Советом на граждан третьих стран, поселившихся в Сообществе и оказывающих услуги». В нем уточнялись компетенции ЕЭС в сфере регулирования экономической миграции как следствия интеграции и создания общего рынка. Согласно п. с ст. 3 Римского договора об образовании ЕЭС 1957 г. во главе процесса стоит свобода передвижения лиц.

42

ВЕдином европейском акте 1986 г. была сформулирована цель единого внутреннего рынка. Однако, по мнению некоторых исследователей «не было чётко обозначено, кто именно имеет право на свободу передвижения: какими методами обеспечивается эта свобода». [10]

Маастрихтский договор1992 г. положил начало общеевропейскому сотрудничеству по миграции, включив иммиграцию в круг вопросов, представляющих общий интерес для государств-членов ЕС. Вопросы иммиграции были отнесены к сфере межгосударственного сотрудничества, а решения по этим вопросам принимались в Совете ЕС на основе единогласия.

Государства-члены Европейских Сообществ не могли перейти к соглашению относительно отмены проверок на внутренних границах между ними, что обусловило создание Шенгенских соглашений. Они регулировали въезд и передвижением лиц на территории ЕС; совместную борьбу с преступностью; функционирование Шенгенской информационной системы (ШИС).

II этап (1993 – 1998 гг.) – становление и развитие ЕС, обусловленные принятием Маастрихтского и Амстердамского договоров. Учреждение гражданства Союза, а также зарождение пространства свободы, безопасности и правосудия.

Договор о Европейском Союзе ввел понятие гражданина ЕС и предоставил определенные полномочия в области регулирования правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, а именно по вопросам пересечения внутренних и внешних границ, предоставления убежища, и иммиграционной политики ЕС.

В1997 г. был принят Амстердамский договор и формирование миграционной политики в рамках ЕЭС, а затем ЕС, а также на уровне отдельных государств-членов ЕС стали единым процессом. Вопросы иммиграции были отнесены к совместной компетенции ЕС и госу- дарств-членов ЕС. Этому были посвящены ст.ст. 61-63 раздела IV Амстердамского договора. На основании Протокола №2 Шенгенские достижения (Schengen acquis) были включены в право ЕС.

III этап (1999 – 2009 гг.) – выполнение целей и задач, поставленных Амстердамским и Ниццким договорами. Полноценное функционирование единого внутреннего рынка, создание и дальнейшее развитие пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС.

В2001 г. принимается Ниццкий договор. В нем, как и в Амстердамском, упоминалось о применении, при принятии решений по вопросам

43

иммиграции, «метода сообществ», который должен был, но так и не был введён в действие к 1 маю 2004 г. Таким образом, изменения, внесенные Амстердамским и Ниццким договорами, расширили полномочия ЕС в сфере миграции с целью создания пространства свободы, безопасности и правосудия ЕС.

IV этап (01.12.2009 – по н.в.) – современный этап развития ЕС, основанный на вступлении в силу Лиссабонского договора.

1 декабря 2009 г. вступил в силу Договор о ЕС в редакции Лиссабонского договора, один из объектов регулирования которого – миграционная политика ЕС. Эта реформа завершила формирование правовой категории «граждане третьих стран» в праве ЕС, так как появилась официальная дефиниция. Так, в Договоре о функционировании ЕС гражданами третьих стран признаются лица, не имеющие подтверждения гражданства одного из государств-членов ЕС. Апатриды приравниваются к гражданам третьих стран (ст. 67 Договора о функционировании ЕС).

Согласно этому Договору политика по вопросам границ, убежища и иммиграции относится к пространству свободы, безопасности и правосудия и регулируется на основании положений ст. 77-80 раздела V.

Лиссабонский договор, в целом, ужесточает политику в отношении нелегальных мигрантов, но, с другой стороны, делает её более лояльной, установив максимальный мораторий на въезд на территорию ЕС сроком на пять лет.

Ужесточение политики ЕС в отношении нелегальных мигрантов актуализирует вопрос о поиске баланса между целями обеспечения безопасности и соблюдением прав и основных свобод человека, который, как показывает практика найти всё сложнее, особенно отдельным гос- ударствам-членам ЕС, как правило, наиболее «пострадавшим» от притока нелегальных мигрантов.

Основываясь на анализе учредительных договоров, на современном этапе развития законодательства Европейского Союза по регулированию правового положения мигрантов, можно выделить несколько групп полномочий:

1)полномочия в рамках общей визовой политики и порядка пересечения внутренних и внешних границ (ст. 77 Договора о функционировании ЕС);

2)полномочия в рамках общей политики предоставления убежища (ст.78 Договора о функционировании ЕС);

44

3)полномочия в рамках общей иммиграционной политики ЕС (ст. 79 Договора о функционировании ЕС);

4)полномочия по наделению свободой передвижения членов семьи граждан ЕС (§ 2 ст. 21 Договора о функционировании ЕС);

5)полномочия в рамках внутреннего рынка в отношении членов семьи граждан ЕС, занимающихся экономической деятельностью (ст. 46, 48, 59 Договора о функционировании ЕС), а также по наделению граждан стран, не входящих в ЕС, правом оказания услуг на территории государств-членов (абз. 2 ст. 56 Договора о функционировании ЕС);

6)дополнительные полномочия применять меры, прямо не предусмотренные учредительными договорами, но необходимые для достижения целей ЕС (ст. 352 Договора о функционировании ЕС);

7)полномочия применять ограничительные меры против граждан стран, не входящих в ЕС, основываясь на ст. 29 Договора о ЕС и §2 ст. 215 Договора о функционировании ЕС (запрет въезда, замораживание счетов, в основном по мотивам противодействия терроризму);

8)полномочия в рамках социальной политики определять условия занятости граждан стран, не входящих в ЕС, законно находящихся на территории Союза (ст. 153 Договора о функционировании ЕС).

Правовое регулирование миграционных процессов в Европейском Союзе не ограничивается Договором о ЕС. Он является базовым для ряда направлений, помогающим контролировать миграцию и мигрантов. Так, законодательство еврозоны, устанавливающее общий правовой статус граждан стран, не входящих в ЕС, независимо от характера осуществляемой ими деятельности. Данный статус различается в зависимости от срока пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, на территории его государств-членов.

Основными нормативно-правовыми актами здесь являются Регламент Совета (ЕС) №1030/2002 от 13 июня 2002 г., устанавливающего единый формат вида на жительство для граждан третьих стран, а также Директива Совета 2003/109/ЕС от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, проживающих на долгосрочной основе.

Регулировать экономическую сторону миграции призвана Директива Европейского Парламента и Совета 2011/98/ЕС от 13 декабря 2011 г. о единой процедуре допуска граждан третьих стран с целью работы и проживания на территории государств-членов, а также об общих правах работников – граждан третьих стран, законно прожива-

45

ющих на территории государства-члена. Она закрепила общие положения о въезде трудовых мигрантов в ЕС, несколько упростив процедуру рассмотрения соответствующих ходатайств.

Одной из важнейших директив в области трудоустройства граждан стран, не входящих в ЕС, является Директива Совета 2009/50/ЕС от 25 мая 2009 г. об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы. Директивой введена «Европейская голубая карта» – особый вид на жительство для высококвалифицированных специалистов, позволяющий его обладателю проживать и работать на территории государства-члена.

Существует также отдельное направление законодательства ЕС о регулировании въезда и пребывания граждан стран, не входящих в ЕС, в целях, не связанных с осуществлением трудовой деятельности. Сюда входят Директива Совета 2004/114/ЕС от 13 декабря 2004 г. об условиях допуска граждан третьих стран в целях образования, обмена учащимися, бесплатного профессионального обучения или волонтерской деятельности и Директива Совета 2005/71/ЕС от 12 октября 2005 г. об особой процедуре допуска граждан третьих стран в целях научных исследований.

Перечисленные выше акты направлены на гармонизацию законодательства государств-членов и содержат подробное определение каждой из указанных категорий граждан стран, не входящих в ЕС, что позволит сблизить национальное законодательство государств-членов и будет способствовать созданию «Европейского научноисследовательского пространства» (ст. 179 Договора о функционировании ЕС).

В то же время, начиная с 2013 г. много европейских стран все чаще высказываются за ужесточение миграционной политики. Это связано с потоками нелегальных мигрантов и беженцев, которых рассматривают не с точки зрения прав человека, а сквозь призму преступности и безопасности.

Рассматривая события последних лет, связанные с увеличением миграционных потоков в ЕС, возникает впечатление, что большинство беженцев мира устремляется именно в Европу. Но это не так. По оценке ООН, 86% гуманитарных мигрантов находит прибежище в наименее развитых странах. В 2014 г. наибольшее число беженцев на 1000 местных жителей приняли Ливан, Иордания, карликовое государство Науру, Чад, Джибути и Турция. Единственные европейские страны в

46

десятке мировых лидеров по приему беженцев – это Швеция (15 беженцев на 1 тыс. граждан) и Мальта (14 человек на 1 тыс.). [11]

Да и в самом ЕС мигранты распределяются неравномерно. В2014 г. больше всего заявок на убежище получили Швеция (29% от всех заявок внутри ЕС), Германия (18%), Италия, Австрия и Великобритания. В 2015 г. ситуация изменилась несильно. В Берлине уполномоченные органы ежедневно регистрируют до 700 заявлений на убежище.

Размах гуманитарной миграции увеличивается стремительно. В 2014 году агентство ООН по делам беженцев зафиксировало 59,5 млн. беженцев и лиц в поисках убежища. Впервые после окончания Второй мировой войны людей, ищущих убежище, стало больше, чем в 1938–

1947 годах.

Эти люди нужны Европе. Сегодня население Евросоюза – около 507 млн. человек. По прогнозу Европейской комиссии при сохранении нынешних трендов в деторождении в 2030 году население ЕС сократится до 492 млн., в 2045-м – до 467млн. Сокращение молодого населения и увеличение продолжительности жизни приведут к ситуации, когда в 2050 г. на одного жителя ЕС старше 65 лет будет приходиться лишь двое в возрасте до 30 лет. А это означает снижение социальных платежей и пенсионных выплат. Поэтому сегодня европейским политикам стоит думать о том, как ввести поток мигрантов и беженцев в регулируемое русло. [12]

Вто же время, страх перед «пришельцами», особенно беженцами и переселенцами, очень силен в Европе. Все больше государств Европейского союза выступает за восстановление пограничного контроля внутри ЕС. В июле 2014 г. Болгария завершила строительство 33километрового забора на южной границе с Турцией, а еще раньше такую же стену построила Греция, стремясь сдержать приток гуманитарных мигрантов, в основном сирийцев.

Виюне 2015 г. Дания уведомила Брюссель о введении погранконтроля на своих границах для контроля за гуманитарными и нелегальными миграционными потоками. Тогда же Высший суд Франции подтвердил законность внутреннего миграционного контроля на границе с Италией в целях предотвращения незаконной торговли людьми.

Венгерский парламент в начале июля 2015 г. принял закон, предусматривающий строительство огромного забора на границе с Сербией

–пункт, через который в страну проникает больше всего гуманитарных мигрантов.

47

Это далеко не полный перечень стран, которые ужесточают свою внутреннюю миграционную политику в обход общеевропейской практике. Так, власти Швейцарии пытались на референдуме ограничить права трудовых мигрантов и если бы не правовая сознательность швейцарцев, этого удалось бы добиться.

Таким образом, управление миграционными потоками в Европейском Союзе имеют очень длинную историю. Формирование миграционного законодательства в рамках ЕС закрепило основные социальноэкономические, личные и культурные права человека, а также обеспечило основы безопасности стран ЕС. В настоящее же время, европейское миграционное право, как и страны еврозоны, переживает проверку тяжелыми испытаниями на прочность. Это связано, прежде всего, с потоком беженцев из зон вооруженных конфликтов на Ближнем Востоке. В то же время, ряд европейских политиков и функционеров выступает за регулирование этих потоков путем устранения факторов, притягивающих нелегальных мигрантов, в частности, связанных с урегулированием европейского спроса на сезонную рабочую силу. Они считают, что борьба с нерегулируемой миграцией станет значительно более адресной и эффективной тогда, когда мигрантам будут предлагать надежную правовую, экономическую и социальную поддержку.

Библиография

1.Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 года // Официальный сайт ООН // http://www.un.org/mssian/documen/declarat/declm.htm

2.Goodwin-Gill G. Migration: International Law and Human Rights, р.160–161

3.The report of the Global Commission on International Migration «Migration in an Interconnected World: New Directions for Action». – GCIM, 2005, р. 88 .

4.Global Migration Group: Involvement of Participating Agencies in the Preparations for the First Meeting of the Global Forum on Migration and Development, Brussels, 9–11 July 2007 // http://www. globalmigrationgroup.org/pdf/gmg_input_gmfd_final.pdf

5.Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика междуна- родно-правового регулирования : монография. – М. : Внешторгиздат, 2003, с. 78–109.

48

6.Руководство по разработке эффективной политики в области трудовой миграции в странах происхождения и назначения // Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе, МОМ, МОТ. Вена, Ав-

стрия, 2006. – c. 155.

7.Воронина И.А. Трудовая миграция и управление миграционными потоками в странах Западной Европы // Миграция населения. - Вып.2. - 2003. - С. 164-188.

8.Калиниченко П.А., Трубачева К.И. Европейский Союз на постсоветском пространстве: право, интеграция, геополитика. – М.: РосНОУ, 2012. С. 48.

9.Бальзамова Н. Л. Эволюция законодательства европейского союза о правовом положении граждан стран, не входящих в ЕС. / Автореф. дис. на соискание уч. степени кандидата юридических наук. – М. 2012.

– с. 19.

10.Потёмкина О.Ю. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка, содержание, механизмы. М., 2002.-С. 7.

11.Гулина О. Великая европейская стена: как страны ЕС испугались мигрантов с юга // http://www.rbc.ru/opinions/economics/13/07/2015/55a3627d9a79477496c4 871b

Международные нормы и понятия в области трудовой миграции

Абранина Т.С., Зарипова И.Р., Зарипов Р.Н. Россия, Казань, КНИТУ

Глобальная экономика и социальное развитие стран все больше зависят от эффективности трудовой миграции, которая способствует их обогащению за счет использования дополнительных трудовых ресурсов, стимулирующих социально-экономические процессы. В этой связи регулирование основных процессов трудовой миграции (внешней и внутренней) в Российской Федерации относится к одной из приоритетных задач, отраженных в концептуальных основах государственной миграционной политики. В то же время актуальные проблемы государства связаны с процессом нелегальной трудовой миграции.

В сложившейся международной системе регулирования процессов трудовой миграции основные усилия различных субъектов международного права направлены на упорядочение национальных, многосто-

49

ронних и региональных правовых отношений. К началу XXI в. мировым сообществом накоплен определенный опыт международноправового регулирования трудовой миграции, направленный на защиту прав, реализацию законных интересов тех, кто осуществляет профессиональную деятельность за пределами своих стран. Однако результаты правового анализа этого опыта убеждают в том, что развитие «международного иммиграционного права нуждается в дополнительных инструментах и новых стандартах», причем не только в частноправовых аспектах, но и в области публичного правового регулирования международного сотрудничества в сфере трудовой миграции, терминологии и правовых понятий.

Меры, предпринимаемые в последние годы в Российской Федерации в данном направлении, существенно влияют на эффективность проводимой государственной миграционной политики в области соблюдения и защиты прав трудящихся-мигрантов; социальноэкономического развития страны; обеспечения ее национальной безопасности. В этой связи вопрос о международной трудовой миграции в рамках Группы восьми ведущих государств и Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций дает Российской Федерации возможность приступить к налаживанию более тесного международного сотрудничества в данной сфере. В связи с разным пониманием терминологии, а также разнообразными подходами и оценками, необходимо рассмотреть:

-статистику международной миграции;

-терминологию;

-роль мигрантов в различных сегментах рынка труда;

-особенности правового статуса трудящихся мигрантов.

В декабре 2013 года, специалисты установили, что всего в мире насчитывается 232 миллиона трудовых мигрантов. В общей сложности за год они отправили денежные переводы на сумму в 511 миллиардов долларов, что сравнимо с годовым ВВП таких стран, как Польша или Швеция.

Самыми популярными местами для миграции на протяжении последних десятилетий остаются США и страны Евросоюза. По сведениям Института европейского университета (European University Institute), в ЕС насчитывается до 43 миллионов мигрантов. Из них 20 миллионов составляют европейцы, проживающие не в том государ-

50