ственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов (ч. 1, 3 ст. 5 Конституции).

Субъекты РФ различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории – Калининградская область и Республика Адыгея занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв. км соответственно, то Республика Саха (Якутия) – 3 млн. 102 тыс. кв. км, Красноярский край – 2 млн. 401 тыс. кв. км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв. км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии.

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации – города федерального значения Москва (более 10 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) – входят в состав РФ наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва – 307 тыс. человек, Республика Калмыкия – 328 тыс. человек, Камчатская область – 473 тыс. человек.

Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков – уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции РФ, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов РФ. Независимо от государственно-правовой формы и особенностей все члены Федерации объединены одним понятием – «субъект Российской Федерации», они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой и во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5 Конституции).

2. Проблемы федерализма в России

Российский федерализм означает свободное развитие наций и народностей, проживающих на территории России. Такое развитие выражается в создании различных форм национальной государственности народов Российской Федерации – республик, автономной области, автономных округов, а также в преобразовании одних форм национальной государственности в другие. Свободное развитие наций и народностей означает также развитие национальных языков.

Однако российский федерализм – не только форма разрешения национального вопроса в многонациональной республике, но и форма демократизации управления государством. Федерализм имеет существенные преимущества в этом отношении перед унитаризмом. Децентрализация государст-

21

венной власти и распределение её по регионам – важная гарантия демократизма в управлении государством. Центр в таких условиях лишается монополии на власть и потому не может употребить её произвольно, она повсеместно встречается со «сдержками и противовесами». Открывается больше возможностей для устройства управления на местах в соответствии с их интересами, а интересы одного региона не приносятся в жертву интересам других. В результате образуются многочисленные центры интересов, характеризующиеся своими особенностями, и вместо единообразия, установленного центром, создаётся единство в разнообразии, что и составляет высшую цель общественного развития.

Федерализация в России выходит за пределы национальной политики. Это одно из самых существенных отличий современного понимания самого назначения и сути проводимых мер. Разумеется, урегулирование отношений между федерацией и республиками в её составе было и остаётся делом первостепенной важности. Не менее существенную роль играют поиски путей укрепления межнационального согласия в целом, устранения и предотвращения межэтнических противоречий, несущих опасность вооружённых конфликтов. Но федерализация предполагает также организацию новых отношений между центром и административно-территориальными единицами – краями, областями, крупнейшими городами. Нельзя забывать, что Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг. сознательно уходили от определения круга субъектов федерации, сохраняя за центром непосредственное командование местами. Поэтому новая Конституция РФ должна была чётко определить взаимоотношения между Российской Федерацией и её субъектами, решить проблему суверенитета, целостности и неприкосновенности территории России.

Важной вехой на пути от унитарной государственности к федерализму нового типа стало подписание 31 марта 1992 г. в Москве Федеративного Договора. По своей форме он весьма своеобразен. Во-первых, это документ, который составили три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и соответственно: 1) органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; 2) органами власти автономной области, автономных округов; 3) органами власти краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Договор подписали полномочные представители субъектов федерации за двумя исключениями: пока ещё не присоединились Республика Татарстан и Республика Чечня.

Предваряя общую оценку Федеративного Договора, надо сказать, что он не решил, да и не мог решить, все проблемы реорганизации государственного строя России на новых принципах. Перераспределение предметов ведения и полномочий между центром и субъектами Федерации не ограничило содержание документа. Федеративный Договор значительно полнее обозначил новое видение федерализма, чем это делалось до него. Другое обстоятельство состоит в том, что Федеративный Договор носит – и в силу конкретно-

22

исторической обстановки не может не носить – компромиссный характер. Он отразил реальный баланс интересов и сил в отношениях Федерации со своими субъектами на момент подписания. Более того, центру пришлось приложить немало усилий и в ряде случаев пойти на серьёзные уступки отдельным субъектам Федерации во имя получения их подписей под Договором.

Компромиссный характер Федеративного Договора оставлял решение многих вопросов на будущее. Цель новой Конституции РФ состояла в таком решении проблем федерализма, которое исключило бы возврат к унитаристским порядкам либо резкое усиление национализма и сепаратизма, несущим серьёзную угрозу стране, её единству и территориальной целостности.

Новый федерализм в России трудно укладывается в привычные рамки и конструкции, разработанные в отечественной и мировой юридической и политической науке. Своеобразие России столь уникально, что ни один исторический прецедент не может рассматриваться как достаточный достойный опыт, который следует использовать на нашей почве. Несоответствие начинается с того, что субъекты РФ (республики, автономии, края, области и города) имели неодинаковую юридическую природу. Такого нет ни в одной другой федерации, где все субъекты – однопорядковые величины. В США это штаты, в ФРГ – земли, в Швейцарии – кантоны. Разнопорядковость субъектов федерации усложняет правовую ситуацию тем, что привносит асимметрию в распределение полномочий и предметов ведения между федерацией и её субъектами. Неравноправие субъектов, в свою очередь, порождает стремление у одних удержать преимущества, а у других – наверстать упущенное.

Самый надёжный путь выработки принципиального подхода к решению проблем федерального устройства – глубокий и тщательный анализ жизненных реалий. Изучение и учёт мирового опыта крайне необходим, ибо история опробовала и выверила многие образцы и способна предостеречь от ошибок и показать общие тенденции развития. Изобретение каждый раз собственного федеративного «велосипеда» могло бы стать непозволительной тратой времени и материальных ресурсов, не говоря уже о человеческих потерях. Но слепое заимствование иностранных моделей (будь то «сделано в США» или «сделано в Германии»), явно просматривавшееся в начале разработки новой российской Конституции, не дало, да и не могло дать, искомых результатов.

В России очевидно наличие серьёзнейших и бесспорных факторов, которые необходимо учитывать при решении проблем федерализма, именно они составляют условия решаемой задачи. Одним из таких факторов является национальный состав населения России. Из 147 млн. человек, проживающих на её территории, русские составляют 82%, т.е. подавляющее большинство. Тем не менее, удельный вес национального фактора в жизни страны весьма и весьма значителен. Россия – многонациональное государство, в котором проживают более 100 различных национальностей, в том числе такие крупные народы, как татары – 5,5 млн. человек, чуваши – 1,8 млн., башкиры – 1,3 млн., мордва – 1,07 млн., чеченцы – 889 тыс. Проживают в России и ма-

23

лочисленные народы – всего десятки тысяч человек, а то и меньше. Надо добавить, что в России насчитывается 4,4 млн. украинцев, 1,2 млн. белорусов, 842 тыс. немцев и др.

Известно, что принцип «один народ – одно государство» неприемлем в современном мире. На земном шаре во много раз больше народов, чем государств. Однако данная констатация реального факта отнюдь не должна вести к легкомысленному, а то и негативному восприятию идей национальной государственности. Как показывает не только мировой, но и собственный опыт, народы склонны к самоидентификации не только через язык, культуру, религию, но и через государство. Территория, собственный экономический потенциал, общность исторического пути – таковы предпосылки, усиливающие тягу к своей государственности. Возможности культурной автономии могут показаться для народа ограниченными. Однако в условиях России необходим учёт всех исторических, экономических, социокультурных факторов.

Федерализм не должен противопоставляться национальной государственности. Если федерализм действительно демократичен и гуманистичен, а опасность его перерождения в авторитарную власть центра над субъектами федерации блокирована надёжными гарантиями, субъект федерации может чувствовать себя в безопасности в рамках федеративной организации. При этом эффект федерализма проявляется в преимуществах крупного общего рынка, свободного передвижения как товаров, услуг, капиталов, так и людей в пределах федеративного государства, в усиленной военной защищённости от иностранного вмешательства, включая вооружённые конфликты, и, что следует особо подчеркнуть, в гарантиях многообразия форм человеческого бытия, защиты прав национальных меньшинств, прав и свобод человека независимо от национальности, языка, религиозной принадлежности и идеологических воззрений. Многонациональная федерация по своей природе способствует утверждению в своих субъектах атмосферы национальной терпимости, уважения национального достоинства, права личности на свою культурную идентичность.

3. Административно-территориальное устройство РФ. Конституционно-правовой статус особых административно-территориальных образований

В основе административно-территориального устройства Российского государства лежит закреплённый в Конституции принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом.

Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-террито- риальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федера-

24

ции. Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. По сравнению с обычными административнотерриториальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.

Под административно-территориальной единицей понимают часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов. Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Последнее проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определёнными пределами территории, что находит своё выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населённые пункты, находящиеся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.

Признавая ту или иную территорию самостоятельной административнотерриториальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами. Таким образом, административно-территориальная единица – компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединённая пределами распространения власти функционирующих на ней органов государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учётом приведённого понимания админист- ративно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные админи- стративно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.

Повышение статуса краёв, областей, придание им качества субъектов федерации стало во многом решающим фактором подлинной «федерализации» России, перехода её от по сути унитарного государства к федеративному. Административно-территориальное устройство РФ функционирует как система, включающая в себя в качестве её элементов и составных частей ад- министративно-территориальные единицы. В свою очередь административ- но-территориальное устройство каждого субъекта РФ же функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы.

Как сложная система административно-территориальное устройство включает в качестве составных частей административно-территориальное

25

деление (членение государственной территории по политическому признаку), ведомственно-территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия или влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (разделение административно-терри- ториальных единиц по национальному признаку) и отношения администра- тивно-территориальной подчинённости (социальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории).

Системообразующими факторами, объединяющими отдельные элементы территориальной организации в целостный организм, являются такие свойства территории, как её политическая однородность, исключающая существование внутри суверенного государства участков территорий, подчинённых юрисдикции другого государства; принадлежность государственной территории народу; способность территории к функциональному делению на типовые части произвольных форм и любых размеров, позволяющая отыскивать оптимальные структуры пространственной сферы политической и экономической организации общества.

Содержание административно-территориального устройства не исчерпывается разделением территории на районы, населённые пункты и т.д., а включает в себя целый ряд аспектов, предполагающих наличие различных по своему значению территориальных единиц, между которыми существуют определённые отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения всей системы государственной власти в субъектах федерации.

Вфедеративном российском государстве территориальная организация приобретает качественно новый характер, который предопределяется, прежде всего, активной и самостоятельной ролью субъектов федерации в развитии экономики, социальной и культурной жизни. Организация территории в России и субъектах федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает в качестве самостоятельной территориальной системы.

Территориальная организация России включает в себя, прежде всего, экономическую организацию государственной территории, представляющую собой совокупность крупных экономических районов, которые складывались объективно как результат территориального размещения производительных сил. Эти районы служат для осуществления территориального управления, координации хозяйственной деятельности входящих в их состав республик, краёв, областей.

Построение территориальной организации РФ предполагает обязательный учёт федеративного устройства и роль в этом субъектов федерации.

Ведином российском государстве должно обеспечиваться гармоничное сочетание территориального верховенства России с территориальным верховенством субъектов федерации. С учётом федеративного характера его федеральные органы (Совет Федерации Федерального Собрания) осуществляют также регулирование важнейших территориальных вопросов (изменение территориального состава России, изменение границ субъектов федерации, установление порядка входа и выхода из России и т.д.).

26