субъектов РФ, уставы муниципальных образований, принятые на сходах граждан и местных референдумах решения, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причём наивысшей юридической силой обладает Конституция РФ. Из международных документов в первую очередь необходимо выделить Европейскую Хартию местного самоуправления, Декларацию о принципах местного самоуправления, принятую Межпарламентской ассамблеей государств – участников СНГ в 1994 г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Наиболее важным с точки зрения детализации конституционных основ местного самоуправления в РФ является федеральный закон 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления и определяет государственные гарантии его осуществления. Федеральный закон обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой обладают соответственно Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс. На регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе Гражданский Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.

2. Правовой статус органов местного самоуправления

Под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделённые собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления взаимосвязаны между собой и представляют единую структуру, под которой понимается система имеющих самостоятельный статус органов, осуществляющих на территории муниципального образования функции и полномочия местного самоуправления.

Общие вопросы структуры органов местного самоуправления регулируются ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении. Структура органов местного самоуправления включает две части: обязательную и необязательную. К обязательным относится представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация. К необязательным относятся контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия муниципального образования и другие.

68

Под правовым статусом органов местного самоуправления понимается установленное нормами права его положение в государстве, совокупность прав и обязанностей. Их правовой статус включает в себя следующие элементы: функции (основное направление деятельности); властные полномочия, т.е. совокупность прав и обязанностей; структура; основные формы работы; порядок формирования и расформирования.

Поскольку местное самоуправление – специфическая система власти, правовой статус органов местного самоуправления имеет особенности: они не входят в систему органов государственной власти и самостоятельны в пределах своей компетенции; самостоятельны в решении вопросов местного значения (управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установления местных налогов и сборов и т.д.); в случае наделения их отдельными государственными полномочиями они могут участвовать в осуществлении государственных функций, и их деятельность в данном случае будет находиться под контролем государства.

Представительный орган местного самоуправления – выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган занимает особое место в системе органов местного самоуправления благодаря своей исключительной компетенции. В исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся следующие вопросы: принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений; утверждение местного бюджета и отчёта о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, и другие важнейшие вопросы.

Исполнительные органы местного самоуправления – органы, осуществляющие организационно-управленческие и исполнительно-распорядитель- ные функции, направленные на исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов, а также наделённые уставом муниципального образования собственной компетенцией. Исполнительным органом местного самоуправления является местная администрация (мэрия). Местная администрация (лат. administratio – управление, руководство) – исполнительный орган в системе местного самоуправления, возглавляемый главой муниципального образования (главой администрации), осуществляющий следующие организационно-распорядительные функции: исполнение федеральных законов, законов субъекта РФ и местных нормативных актов; разработка проекта бюджета муниципального образования и его исполнение; управление муниципальной собственностью и др. Глава местной администрации либо назначается на должность по контракту, заключённому по результатам конкурса, либо избирается на муниципальных выборах, и в этом случае он одновременно является главой муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчётен населению муниципальногообразованияипредставительномуоргануместногосамоуправления.

69

В соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Это значит, что в гражданско-правовых и иных частноправовых отношениях на органы местного самоуправления распространяются нормы российского законодательства, касающиеся юридических лиц. Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. Муниципальные органы выступают от имени муниципальных образований и собственными действиями могут приобретать и осуществлять личные неимущественные и имущественные права и обязанности в предпринимательской сфере, выступать в суде в качестве истца или ответчика. Правовой статус органов местного самоуправления в конечном итоге направлен на реализацию их возможностей как органов наиболее приближенных к населению, что в свою очередь определяет социальную направленность их деятельности.

3. Конституционно-правовые основания взаимодействия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и

муниципальных образований

Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, они, как и всякая публичная власть, имеют общую организационно-правовую и финансово-экономическую основу с органами государственной власти. У них общий источник власти – народ, те же принципы избирательной системы, те же механизмы принятия решений, та же обязательность их исполнения, а также сходные формы и методы деятельности. В пределах собственной компетенции государственные и муниципальные органы самостоятельно планируют и организуют свою работу, принимают управленческие решения и обеспечивают контроль за их выполнением. Взаимоотношения между государственными органами и органами местного самоуправления строятся на строгих принципах, к которым в первую очередь необходимо отнести: принцип единства целей и задач в обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в реализации общегосударственных интересов; принцип всесторонней государственной поддержки осуществления и развития местного самоуправления; принцип самостоятельности осуществления своих полномочий в области местного самоуправления населением, органами и должностными лицами муниципальных образований; принцип невмешательства органов государственной власти в компетенцию органов местного самоуправления; принцип законности (принцип детальной правовой регламентации общественных отношений, возникающих в процессе взаимодействия органов государственного и муниципального управления); принцип обеспеченности ресурсами при реализации собственных функций и отдельных переданных государственных полномочий и другие.

Большое значение для обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти и муниципальных образований имеет законода-

70

тельное закрепление полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления отнес: определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ; правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления в целом аналогичны полномочиям федеральных органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» помимо полномочий закрепил за органами государственной власти субъекта РФ определённый комплекс функций: установление границ территорий муниципальных образований (ст. 10); наделение городских поселений статусом городского округа (ст. 11); изменение границ муниципальных образований (ст. 12); преобразование муниципальных образований (ст. 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (ст. 13); упразднение муниципального образования (ст. 13.1); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и контроль за их исполнением (ст. 19 – 21) и многие другие.

Закон допускает временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ полномочий органов местного самоуправления, но только в трёх случаях: когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют и (или) не могут быть сформированы; если долги муниципального образования превысили на 30% собственные доходы («банкротство муниципального образования»); если допущено нецелевое расходование субвенций либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (ст. 75).

В настоящее время развитие местного самоуправления в РФ сталкивается с рядом проблем, одной из них является проблема взаимодействия между государством и местным самоуправлением. Сегодня проблема взаимоотношений с органами государственной власти является ключевой для определения той роли, которую играет местное самоуправление в политикоадминистративной системе общества, в системе разделения властей. Главная задача видится в том, чтобы найти возможности реализации модели развития местного самоуправления как действительно самостоятельной и ответствен-

71