существуют два блока законодательства: федеральное и региональное); разноплановость иерархии нормативно-правовых актов Федерации и субъектов Федерации (нормативно-правовые акты регионального характера не всегда подчиняются актам федеральным: существуют предметы ведения, где регионы осуществляют регулирование самостоятельно, вне зависимости от федерального центра) и другие.

2. Структура и формирование российского парламента. Правовой статус парламентария

Парламентом Российской Федерации, согласно Конституции, является Федеральное Собрание РФ (ФС РФ), которое олицетворяет самостоятельную федеральную законодательную власть. В самом названии парламента – Федеральное Собрание закреплено его положение как органа федеративного государства. В системе органов, осуществляющих государственную власть, конституция закрепляет место ФС РФ непосредственно вслед за Президентом (ч. 1 ст. 11, гл. 5). Главное назначение парламента – законодательная деятельность.

Всоответствии с федеративной природой российского государства, Конституция устанавливает двухпалатную структуру парламента РФ. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации (верхняя палата)

иГосударственной Думы (нижняя палата), которые самостоятельны в своей деятельности, их заседания проводятся раздельно и могут собираться совместно только в определённых Конституцией случаях (ст. 100).

Каждая из палат формируется различными способами. Исходным для способа формирования Совета Федерации является принцип равного представительства субъектов РФ в парламенте страны. Каждый субъект представлен в палате двумя членами – по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того, что, согласно ч. 1 ст. 65 Конституции, РФ имеет 85 субъектов, Совет Федерации состоит из 170 членов. Член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (президент, губернатор, глава исполнительной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Совет Федерации не подлежит роспуску, однако без Государственной Думы он может осуществлять лишь полномочия, перечисленные в ст. 102 Конституции РФ.

Воснове формирования Государственной Думы положен принцип периодического обновления его состава путём выборов. Путём регулярной периодичности выборов граждане реализуют право на участие в управлении делами государства. Численный состав Государственной Думы – 450 депутатов, избираемых на 5 лет. Выборы депутатов Госдумы проводятся на основании ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» по смешанной избирательной системе. Половина депутатов избирается по пропорциональной избирательной системе, вторая половина – по мажоритарной системе.

50

Государственная Дума, в отличие от Совета Федерации, может быть распущена до истечения срока её полномочий. Институт роспуска парламента – это элемент системы сдержек и противовесов, реализующей принцип разделения властей. При форме правления, предусматривающей ответственность правительства перед парламентом, институт роспуска парламента выступает как противовес неприемлемому для правительства (или главы государства) курсу парламента, как одно из средств разрешения политического (правительственного) кризиса, наконец, как следствие недееспособности парламента данного состава.

Правовой статус парламентария это совокупность (система) нормативно закреплённых полномочий, обязанностей и ответственности в области профессиональной деятельности депутата, обеспеченных соответствующими гарантиями. Правовой статус парламентария – один из видов специальных статусов, которыми наделяются лишь определённые категории граждан ввиду особенности их положения и рода деятельности. Специальные статусы имеют свою специфику: дополнительные права, обязанности, привилегии, предусмотренные текущим законодательством, что выделяет депутатов Госдумы (ГД) и членов Совета Федерации (СФ) среди других государственных служащих и граждан РФ. Наделение их специальным статусом вызвано необходимостью создания парламентариям надлежащих условий деятельности и защиты от незаконных или необоснованных мер принуждения, ограничивающих или лишающих их возможности свободно выполнять возложенные на них обязанности.

Правовой статус парламентариев регулируется Конституцией РФ (ст. 98) и федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Составными элементами правового статуса парламентария являются: права и обязанности, которые являются его дополнительными правами и обязанностями, помимо конституционных прав и свобод человека и гражданина; гарантии его деятельности. Полномочия этих лиц, так же как и их обязанности, имеют временный характер и прекращаются одновременно с прекращением их парламентской деятельности.

Часть 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 6 закона «О статусе» определяют, что члены СФ, депутаты ГД осуществляют свои полномочия на профессиональной постоянной основе. В силу этого она считается единственным законным занятием парламентария, что предполагает несовместимость ни с какой государственной или иной должностью. Поэтому член СФ, депутат ГД не вправе заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельностью, находиться на государственной или муниципальной службе и т.д.

Подобные ограничения введены для того, чтобы не допустить зависимости парламентариев от каких-либо государственных органов власти или частных интересов других лиц. С этим связан и запрет членам СФ и депутатам

51

ГД получать в связи с осуществлением своих полномочий вознаграждения (ссуды, денежное и иное вознаграждение, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов) от физических и юридических лиц.

Гарантии парламентария – это средства и механизмы, обеспечивающие эффективное и беспрепятственное осуществление парламентских полномочий, а также обязанность государственных органов и должностных лиц создавать условия, обеспечивающие деятельность парламентария. В содержание гарантий входят следующие компоненты: парламентский иммунитет и парламентский индемнитет. Иммунитет включает в себя неприкосновенность личности парламентария и неответственность. Индемнитет – это совокупность социальных гарантий, предусматривающая получение материального вознаграждения за труд, компенсацию расходов, связанных с осуществляемыми полномочиями и обеспечивающих независимость парламентария.

Неприкосновенность депутата ГД, члена СФ – это особый правовой статус, дающий право на парламентский иммунитет от юрисдикции: невозможность в течение всего срока полномочий быть привлечённым к уголовной или налагаемой в судебном порядке административной ответственности, неприменение таких мер процессуального принуждения, как задержание, арест, допрос. Исключение составляют случаи задержания на месте преступления. Помимо личной неприкосновенности парламентский иммунитет включает в себя и неприкосновенность занимаемых ими жилых, служебных помещений, багажа, личных и служебных транспортных средств, их переписки. Кроме того, недопустимость принуждения члена СФ и депутата ГД к даче свидетельских показаний по гражданскому или по уголовному делу об обстоятельствах, ставших им известными в связи с осуществлением своих полномочий.

Неприкосновенность парламентария это не освобождение его от юридической ответственности, а особый порядок их привлечения к уголовной и административной ответственности с целью оградить их от необоснованного преследования, ограничения или ущемления его прав. Для привлечения депутата ГД, члена СФ к уголовной ответственности либо применения иных принудительных мер требуется лишение его неприкосновенности. Парламентский индемнитет – это закреплённые в законе социальные гарантии, дающие право парламентариям на получение материального вознаграждения за труд, компенсацию расходов, связанных с осуществляемыми полномочиями. То есть индемнитет означает предоставление депутату материальных возможностей для обеспечения его профессиональной деятельности. Социальные гарантии закреплены в ст. 2 Федерального закона «О статусе». К социальным гарантиям деятельности парламентариев относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и иные социальные гарантии, предусмотренные для федеральных министров.

Иммунитет и индемнитет как специальные гарантии в своей совокупности определяются законодательством как важнейшие элементы статуса парламентариев. Они необходимы для обеспечения свободы деятельности депутатов, которые не должны опасаться, что в силу их политических убеждений против них может быть развернуто уголовное или административное пресле-

52

дование. Цель – найти баланс между необходимостью привлечения депутата к ответственности по делам, не связанным с их депутатской деятельностью, и гарантиями их защиты от преследования по политическим мотивам.

3. Правотворческие полномочия российского парламента

Правотворчество понимается в юридической науке как деятельность субъектов, наделённых нормотворческой компетенцией, по созданию юридических норм. В буквальном смысле правотворчество – это процесс непосредственного создания, изменения или отмены правовых норм компетентными органами (например, принятие Государственной Думой закона, утверждение министром положения или инструкции) либо непосредственно населением (путём референдума). Данным понятием охватывается нормотворческая деятельность всех без исключения органов, уполномоченных на создание, изменение или упразднение правовых норм.

Составной частью правотворчества является процесс законотворчества. Данным понятием охватывается правотворческая деятельность не всех, а только высших законодательных органов государства, в первую очередь парламента страны. Соответственно, законотворчество порождает не всю систему нормативно-правовых актов, а только те из них, которые являются законами. Таким образом, правотворчество и законотворчество соотносятся, как целое и часть.

Конституционный статус Федерального Собрания, как законодательного органа РФ, означает, что только федеральный парламент вправе издавать федеральные конституционные законы и федеральные законы – нормативные акты, имеющие верховенство и прямое действие на территории России. Федеральное Собрание – единственный законодательный орган РФ. Никакой иной орган, осуществляющий государственную власть в стране, не имеет права издавать законы или другие нормативные акты, обладающие юридической силой закона. Никто не может вмешиваться в прерогативы парламента как законодательного органа РФ.

Федеральные законы принимаются Государственной Думой в соответствии с установленной процедурой. Законопроекты также вносятся субъектами права законодательной инициативы (см. ст. 104 Конституции). Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. Принятые законы передаются на рассмотрение Совета Федерации, который их одобряет или отклоняет. Президент подписывает и обнародует принятый закон и вправе отклонить его, а палаты парламента при повторном рассмотрении вправе отклонить вето президента, одобрив принятый закон большинством не менее 2/3 голосов каждой из палат. Таким образом, Конституцией гарантируется ведущая роль парламента в законодательном процессе и вместе с тем не допускается его монополизация кем-либо из конституционных субъектов.

Государственная Дума, не обладая монополией на нормотворчество, в то же время обладает исключительной прерогативой по принятию феде-

53