ральных законов. В силу этого, именно она занимает доминирующее положение в формировании государственной воли, выражаемой в принимаемых ею федеральных законах.

4. Контрольные полномочия российского парламента

Сущность контрольной функции парламента проявляется в том, что в условиях системы разделения властей народу принадлежит право контролировать деятельность всех структур, которым он передал властные полномочия. Вне контроля не должны находиться никакие государственные образования. В научной литературе парламентский контроль определяется как система норм, регулирующих установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основной деятельности органов исполнительной власти, направленный на её оценку с возможным применением санкций (вотум недоверия, резолюция порицания, импичмент и т.п.). Таким образом, парламент РФ в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществляет функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д.

Конституция РФ институт парламентского контроля прямо не закрепляет, в ней только один раз упоминается непосредственно контроль в связи с деятельностью Федерального Собрания. Конституция устанавливает, что «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату» (ч. 5 ст. 101).

К основным формам парламентского контроля в России относятся отрешение Президента РФ от должности, решение вопроса о доверии правительству и т.п. Одним из инструментов парламентского контроля являются парламентские слушания. Предметом парламентских слушаний становятся законопроекты, требующие публичного обсуждения, важнейшие вопросы внутренней и внешней политики. По результатам парламентских слушаний могут быть приняты мотивированное заключение по обсуждаемому вопросу, рекомендации и иные документы.

Ещё одной формой парламентского контроля являются парламентские расследования. Парламентское расследование – высшая форма (средство) парламентского контроля, главным образом за деятельностью исполнительной власти. С принятием в декабре 2005 года закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» право российского парламента на проведение расследований получило законодательное закрепление. Законом регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания РФ деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства: фактов грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельств, связанных с негативными последствиями чрезвы-

54

чайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом парламентскому расследованию не подлежат: деятельность Президента Российской Федерации; деятельность суда по осуществлению правосудия; деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Парламентское расследование не заменяет расследования уголовных преступлений, подлежащих расследованию правоохранительными органами Российской Федерации в соответствии с нормами УПК РФ

Традиционной формой контроля за деятельностью высших органов исполнительной власти является депутатский запрос. Под запросом обычно понимают обращение по значимым проблемам к государственным органам с целью получения обстоятельных разъяснений, а также для того, чтобы компетентные органы приняли соответствующие меры. Статья 13 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» закрепляет право отдельных депутатов и групп депутатов каждой из палат Федерального Собрания обращаться с запросом к Правительству РФ, Генеральному прокурору, Председателю Центрального банка России, руководителям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов.

Специфичными формами контроля являются доверие Правительству РФ, отрешение президента от должности, бюджетный контроль. Конституция РФ устанавливает право ГД по постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Правительства (ч. 1 ст. 103). То есть парламентский контроль в данном случае доводится до постановки вопроса о санкциях. Госдума может инициировать процесс прекращения полномочий Правительства путём отказа правительству в доверии или выражения недоверия. Порядок рассмотрения вопроса о доверии Правительству регулируется Регламентом Госдумы.

Государственная Дума вправе инициировать дело об отрешении Президента РФ от должности. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, вменяемого в вину Президенту, и обоснование его причастности к этому преступлению.

Конституция РФ возлагает на Правительство России обязанность представлять Государственной Думе отчёт об исполнении федерального бюджета (ч. 1 ст. 114). Важнейшим государственным органом, образуемым Федеральным Собранием специально для контроля за расходованием средств из федерального бюджета, является Счетная палата (ч. 5 ст. 101). Регулирует её деятельность закон «О счётной палате Российской Федерации». Счётная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета (в том числе и по запросам, поступающим из Совета Федерации и Государственной Думы). По результатам проведённых контрольных мероприятий Счётная палата направляет органам государственной власти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений.

Контрольная деятельность парламента осуществляется также в ходе разработки и принятия законов, когда депутаты, комитеты, комиссии, палаты

55

анализируют ситуации, изучают проблемы, дают оценку работе тех или иных государственных учреждений.

Контрольная деятельность российского парламента охватывает определённые сферы полномочий Президента: Совет Федерации утверждает его указы о введении военного или чрезвычайного положения. В сфере внешней политики палаты Федерального Собрания рассматривают и принимают законы о ратификации международных договоров РФ. Процедуры, связанные с реализацией палатами Федерального Собрания контрольной функции парламента, достаточно подробно регулируются в Регламентах Совета Федерации и Государственной Думы.

Тема 8. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1.Понятие исполнительной власти и её функции в системе разделения властей. Исполнительная власть в РФ.

2.Взаимодействие Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ. Конституционная ответственность Правительства РФ.

1.Понятие исполнительной власти и её функции

всистеме разделения властей. Исполнительная власть в РФ

Теория «разделения властей» исходит из того, что государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создаёт угрозу создания тоталитарного, антидемократического режима. Государственная власть должна строиться на определённой функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, в то же время, её принципиального единства. Но раздел властных функций между ними необходим, потому и существуют три ветви государственной власти, отличающиеся определённой степенью самостоятельности. Каждой ветви соответствуют субъекты (органы государственной власти), её выражающие. Исполнительная власть занимает своё, чётко определенное место в системе «разделения властей».

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти РФ, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной властью. Называя каждую ветвь власти относительно самостоятельной, мы подразумеваем то, что разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны. Функции исполнительной власти связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе (исполнительство), для чего используется определённая часть государственновластных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Отличительным признаком исполнительной власти является то, что она реализуется в общегосударственном масштабе и выражается в особом виде государственной деятельности и по своей сути правоприменительна. Это её принципиальное качество и назначе-

56

ние. Для исполнительной власти характерно в основном правоприменение позитивного характера, т.е. прямое исполнение требований законодательства, прежде всего в целях организации нормальной и эффективной работы всех находящихся под её воздействием объектов экономики, культуры, т.е. исполнительная власть неразрывно связана с процессом повседневного управления страной.

Исполнительная власть реализуется в рамках государственного управления, под которым понимается вид деятельности, направленный на практическую реализацию исполнительной власти. Таким образом, одна из основных функций, имманентно присущих исполнительной власти – управленческая функция. В этом её главное назначение. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного права.

Исполнительная ветвь власти в РФ обладает разветвлённой системой государственных органов, от деятельности которых зависит обеспечение безопасности граждан, общества и государства в целом. Эта система имеет свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни. Горизонтальный уровень отражает федеративное государственное устройство РФ: деление на федеральные органы исполнительной власти (правительство РФ, федеральные министерства, федеральные агентства) и органы исполнительной власти субъектов РФ. Основной критерий горизонтального деления – разграничение полномочий между РФ и её субъектами. Ч. 2 ст. 77 Конституции РФ установила, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Правительство РФ является высшим исполнительным органом государства, возглавляющим и обеспечивающим согласованную деятельность системы федеральных органов исполнительной власти.

Вертикальный уровень отражает иерархию соподчинённых органов государственной власти на основе разделения компетенции между ними, в соответствии с режимом делегирования полномочий от высших управленческих звеньев низшим. Вертикальная структура не что иное, как определённые уровни исполнительской деятельности, расположенные в порядке установленной субординации.

Следует помнить, что понятия «система федеральных органов исполнительной власти» и «структура федеральных органов исполнительной власти» не являются тождественными. Под структурой понимается внутреннее строение системы, её составляющие элементы, т.е. перечень конкретных федеральных органов исполнительной власти, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти. В систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Федеральная служба – федераль-

57

ный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности (Федеральная миграционная служба, Федеральная служба по оборонному заказу, Федеральная служба безопасности РФ и др.). Федеральное агентство – федеральной орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору (Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное агентство связи, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и др.). Федеральные службы и федеральные агентства находятся в ведении федеральных министерств.

Кроме того, в систему органов исполнительной власти РФ входят территориальные федеральные органы исполнительной власти, которые осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность в пределах федерального округа, субъекта РФ (Органы Министерства внутренних дел РФ; Федеральной налоговой службы; Федеральной таможенной службы; Федеральной службы безопасности и др.). Они представляют соответствующие министерства и ведомства РФ в их отношениях с органами исполнительной власти субъектов РФ и осуществляют управленческую деятельность в рамках установленной компетенции.

2. ВзаимодействиеПравительстваРФсФедеральнымСобраниемРФ. Конституционная ответственность Правительства РФ

Взаимоотношения Правительства РФ с Федеральным Собранием РФ определяются принципом разделения властей, что означает их самостоятельность

иневмешательство в дела друг друга. Министр не может быть депутатом, а депутат министром. Правительство РФ не подотчётно парламенту и его палатам и не обязано в любом случае уходить в отставку при выражении ему вотума недоверия Госдумой. Вместе с тем закон обязывает членов Правительства РФ по приглашению палат присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы.

Постоянное взаимодействие Правительства РФ и парламента необходимо в первую очередь в законодательной сфере, поскольку Правительство РФ, как высший исполнительный орган страны, организует исполнение законов, принимаемых парламентом. Конституция РФ чётко определяет параметры этого взаимодействия: правительство является одним из субъектов законодательной инициативы (ст. 104); даёт заключения по законопроектам, которые вносятся в Госдуму другими субъектами права законодательной инициативы

ив соответствии с Конституцией РФ не могут быть внесены без заключения Правительства, в том числе, по законопроектам, вносимым Президентом (ч. 3 ст. 104); вправе вносить в Государственную Думу, в соответствии с её Регла-

58

ментом, поправки к находящимся на рассмотрении Госдумы законопроектам; может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. В соответствии со ст. 134 Конституции РФ Правительство РФ может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

В обеспечении взаимодействия Правительства и парламента в законодательном процессе основная нагрузка ложится на полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании. Этот институт призван обеспечить координацию законопроектной деятельности министерств и других федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы в сфере законотворчества и координации с ними планов и программ законопроектной деятельности Правительства РФ.

Взаимоотношения Правительства РФ и парламента осуществляются и в других сферах. Госдума даёт согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ (п. «а» ч. 1 ст. 103), решает вопрос о доверии Правительству РФ по собственной инициативе или по инициативе Председателя Правительства РФ, Госдума утверждает федеральный бюджет, разработанный и представленный Правительством, а также отчёт Правительства РФ об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ).

Ответственность Правительства РФ является одним из принципов его деятельности. Конституция РФ не устанавливает чёткие основания ответственности Правительства РФ, в её нормах определяются лишь субъект применения (Президент РФ), санкции и процедура их применения, в которой участвуют либо только Президент РФ, либо Президент РФ и Государственная Дума. Конституция устанавливает три санкции в отношении Правительства: отставка по решению Президента РФ (ч. 2 ст. 117), выражение недоверия Государственной Думой (ч. 3 ст. 117), отказ в доверии Правительству РФ (ч. 4 ст. 117). В двух последних случаях для ухода Правительства РФ в отставку требуется решение Президента РФ.

Решение об отставке, которое принимает глава государства, не требует каких-либо объяснений. Тем не менее, действия Президента по отставке Правительства должны быть мотивированными и соответствовать требованиям закона. Президент РФ вправе принять решение об отставке Правительства в случаях выражения Госдумой недоверия Правительству РФ либо отказа Госдумы в доверии Правительству. В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации. К конституционным нормам ответственности Правительства относятся также отмена актов Правительства РФ Президентом РФ (ч. 3 ст. 115), признание нормативных актов Правительства РФ не соответствующими Конституции РФ (ч. 2 ст. 125). Право Президента по отмене актов Правительства проистекает из конституционного статуса Президента как главы государства, гаранта Конституции, прав и свобод личности. Правовым основанием для отмены актов

59