Судебная практика в правовой системе России. Научные очерки

2.4. Взаимосвязь судебной практики и государственного управления в Российской Федерации

требности и ожидания граждан, отслеживая их удовлетворенность качеством оказанных услуг определяются приоритеты улучшения обслуживания, что ведет к улучшению репутации правительства (го сударственной власти), усилению доверия ему и вовлеченности гос служащих в процесс оказания услуг («цепочка ценности услуг» при верженность, вовлеченность в государственное управление служащих во главе с истинным лидером + удовлетворенность граждан оказанием государственных услуг, удовлетворенность в целом работой государ ственного аппарата и государственных служащих=доверие государст ву и лояльность власти).

2.Использование современных технологий связано с уровнем технического прогресса и позволяет расширить спектр правительст венных услуг, повысить их доступность, осведомленность населения

оних (Digital state). Примеры эффективного использования мобиль ного правительства (М government), к примеру, в Сингапуре, исполь зование в Корее ТВ правительства (ТV government), смарт карт, где хранятся все необходимые сведения для получения государственных услуг (smart card); беспроводной город в Лондоне породил такое яв ление, как мобильный госслужащий, который работает не сидя в офи се, а передвигаясь по этому беспроводному городу.

3.Умное правительство в сфере бизнеса исходит из принципа «мно го законов — мало управления», государство создает релевантные и гибкие условия для бизнеса и граждан исходя из их потребностей, вместе с тем защищая публичный порядок государства (тотальное ка чество, заразная честность), чем повышает эффективность использо вания человеческих ресурсов и уменьшает расходы на это.

4.Бережливое управление предполагает эффективное использова ние человеческих, финансовых, временных и иных ресурсов для удов летворения потребностей граждан. Его цель — постоянное стремление к устранению всех видов потерь. К примеру, принцип «одного окна» (stop shop) показал свою рациональность в России, для этого была создана система МФЦ, тем не менее этого недостаточно для точной оценки удовлетворенности граждан качеством госуправления, сле дует создать организацию, способную проводить независимый мо ниторинг удовлетворенности граждан качеством госуправления (на пример, Институт изучения общественного мнения), обеспечивать

101

Глава 2. Судебная практика как многокомпонентное явление

разрешение сложных вопросов, возникающих у граждан в процессе оказания услуги и т.п. (например, ситуационный центр). Граждане должны чувствовать, что правительство заботится о них.

5.Связанное управление предполагает наличие горизонталь ной интеграции между государственными органами, возможность обмена данными между ними, основанное на единых принципах

иинструментах управления, согласованность действий госорганов в отношении граждан (межведомственное взаимодействие). Смысл связанного управления в том, чтобы не только решать текущие про блемы, но и выявлять новые появляющиеся вызовы и купировать их, формировать стратегические направления развития. Такой под ход позволяет оптимизировать оказание услуг, сберечь ресурсы, по зволит ответить на жалобу «на месте», формировать единый цикл управления человеческими ресурсами для всех государственных ор ганов и т.п.1

6.Открытое правительство — это система принципов, механизмов

иинструментов организации государственного управления на основе развития форм участия граждан в управлении, прозрачности и подо тчетности деятельности органов власти, а также широкого использо вания современных информационных технологий и новых средств коммуникации в осуществлении взаимодействия с гражданами.

Воплощая эти ключевые направления модернизации и исполняя международные обязательства по достижению Целей устойчивого развития ООН Президент РФ ежегодно готовит послания Феде ральному Собранию и по его результатам указы. В качестве акту ального в обозначенной сфере следует назвать Указ Президента РФ от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». Данный Указ определил следующие национальные цели развития Российской Федерации на период до 2024 г.: а) обеспечение устойчи вого естественного роста численности населения Российской Федера ции; б) повышение ожидаемой продолжительности жизни до 78 лет (к 2030 г. — до 80 лет); в) обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения

1 Миннигулова Д.Б., Шагалиев М.Г. Указ. соч. С. 17.

102

2.4. Взаимосвязь судебной практики и государственного управления в Российской Федерации

выше уровня инфляции; г) снижение в 2 раза уровня бедности в Рос сийской Федерации; д) улучшение жилищных условий не менее 5 млн семей ежегодно; е) ускорение технологического развития Российской Федерации, увеличение количества организаций, осуществляющих технологические инновации, до 50% от их общего числа; ж) обеспече ние ускоренного внедрения цифровых технологий в экономике и со циальной сфере; з) вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов экономического ро ста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильно сти, в том числе инфляции на уровне, не превышающем 4%; и) созда ние в базовых отраслях экономики, прежде всего в обрабатывающей промышленности и агропромышленном комплексе, высокопроизво дительного экспортно ориентированного сектора, развивающегося на основе современных технологий и обеспеченного высококвалифи цированными кадрами.

Кроме этих целей стратегическое развитие страны предполагает реализацию ряда национальных проектов. Для координации данной деятельности создается специальный орган — Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и националь ным проектам и утверждается его состав1.

Согласно справочной информации, подготовленной специалиста ми СПС «КонсультантПлюс»2, перечень национальных и федераль ных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации включает: (1) Национальные и федеральные проекты (программы): 1) демография; 2) здравоохранение; 3) образование; 4) жилье и городская среда; 5) экология; 6) безопасные и качествен ные автомобильные дороги; 7) производительность труда и поддер жка занятости; 8) наука; 9) цифровая экономика; 10) культура; 11) ма лое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы; 12) международная кооперация

1 См.: п. 1 Указа Президента РФ от 6 февраля 2020 г. № 98 «О некоторых вопро сах Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам».

2Перечень национальных и федеральных проектов, приоритетных программ

ипроектов в Российской Федерации. URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_310251/ (дата обращения: 20.02.2020).

103

Глава 2. Судебная практика как многокомпонентное явление

иэкспорт; 13) комплексный план модернизации и расширения маги стральной инфраструктуры на период до 2024 года; (2) Приоритетные программы и проекты: 1) здравоохранение; 2) образование; 3) ипоте ка и арендное жилье; 4) ЖКХ и городская среда; 5) международная кооперация и экспорт; 6) производительность труда; 7) малый бизнес

иподдержка индивидуальной предпринимательской инициативы; 8) безопасные и качественные дороги; 9) моногорода; 10) экология; 11) реформа контрольной и надзорной деятельности.

Кроме упомянутых 24 национальных и федеральных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации па раллельно действуют еще 20 федеральных целевых программ (по со стоянию на 1 января 2020 г.)1, наиболее интересными с точки зрения государственного управления являются: Федеральная целевая про грамма «Развитие судебной системы России на 2013–2020 годы» (Минэкономразвития России координатор, Минэкономразвития России, Минюст России, ФССП России, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Судебный департамент при Верховном Суде РФ), приоритетная программа «Реформа контрольной и надзорной деятельности» на 2012–2021 годы (Минэкономразвития России — координатор).

Портал административной реформы (https://ar.gov.ru/) посвящен вопросам совершенствования государственного управления на терри тории РФ. На нем определены ее ключевые направления: 1) совер шенствование системы контроля и надзора; 2) совершенствование разрешительной деятельности; 3) создание сети многофункциональ ных центров предоставления государственных услуг «Мои докумен ты», 4) модернизация государственных и муниципальных услуг; 5) оценка регулирующего воздействия — это набор процедур, позволяю щий разработчику регулятивных решений в процессе подготовки за конопроектов рассмотреть максимально широкий спектр возможных регулятивных мер, оценить затраты и выгоды как адресатов регули рования (предпринимателей, граждан), так и бюджетов всех уровней, предложить наиболее эффективное решение, а также оценить его воз

1 Перечень федеральных целевых программ на 2020 год (электронный ре сурс). Режим доступа: https://fcp.economy.gov.ru/cgi bin/cis/fcp. cgi/Fcp/FcpList/ Full/2020 (дата обращения: 20.02.2020).

104

2.4. Взаимосвязь судебной практики и государственного управления в Российской Федерации

можные последствия, для чего создан специальный портал https:// regulation.gov.ru/ 1.

Таким образом, важным направлением деятельности Минэконо мразвития России является совершенствование системы государ ственного управления. Так, проводимая данным органом инвента ризация всех действующих и обязательных для бизнеса требований с целью понять, соответствуют ли они современным реалиям при менять «регуляторную гильотину», т. е. процесс «отсечения» мо рально и технически устаревших норм, влияющих на бизнес про цессы. По состоянию на 20.02.2020, согласно данным официального портала «регуляторной гильотины»2, 20 419 правовых актов совет ского периода предлагается к отмене. В качестве одного из послед них примеров является постановление Правительства РФ от 3 фев раля 2020 г. № 80 «О признании не действующими на территории Российской Федерации актов СССР и их отдельных положений», которое признает утратившими силу принятые в период с 1923 г. по 1991 г. 3621 акт СССР и их отдельные положения, содержащие устаревшее регулирование или имеющие статус «действующие», но не применяющиеся на практике.

Метод «регуляторной гильотины» был разработан еще 15 лет назад международной консалтинговой компанией «Джейкобс, Кордова и Партнеры» (Jacobs, Cordova&Associates), основываясь на удачном опыте, проведенном в 1980 е гг. в Швеции и Южной Корее: эти государства раньше других прошли путь отсечения уста ревших законодательных норм. На сегодняшний день этот структу рированный процесс с французским названием применили в своей практике уже более 100 стран, в том числе Хорватия, Великобрита ния, Мексика, Вьетнам, Египет и др. Были заявления о внедрении «регуляторной гильотины» в Украине, Армении, успешнее всего она «заработала» в Казахстане3.

1 Федеральный портал проектов нормативных правовых актов. URL: https:// regulation.gov.ru/ (дата обращения: 20.02.2020).

2 Портал «регуляторной гильотины». URL: https://knd.ac.gov.ru/ (дата обраще ния: 20.02.2020).

3 См.: Миннигулова Д.Б. Защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении проверочных мероприятий: пределы при менения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294 ФЗ // Российское

105

Глава 2. Судебная практика как многокомпонентное явление

Данная мера безусловно позволит Российской Федерации под няться в международном рейтинге благоприятности условий ведения бизнеса «Doingbusiness»1, где пока наш показатель 28, но в 2019 г. наметилась положительная динамика (31). Как отме чали Цицерон в «Об обязанностях» (I, 10, 33) и Теренций в «Сам себя наказывающий» (795, 796) — «Summum jus, summa injuriа», что в переводе с латинского языка означает — «высшее право — высшая несправедливость»; «высшая законность — высшее безза коние». «Часто возникают несправедливости из некоего крючко творства и чрезмерно хитростного, но злокозненного истолкования права»2, — писал Марк Тулий Цицерон. Отсюда и возникла указан ная поговорка3.

Новые технологии и сервисы сегодня упрощают производство, коммуникации и повседневную жизнь людей. При этом законода тельство отстает от развития технологий. Принятие одного норма тивного документа часто занимает годы, на протяжении которых технические инновации существуют вне правового поля.

Для решения этой проблемы Минэкономразвития России сов местно с Фондом «Сколково» и АНО «Цифровая экономика» раз работан законопроект «Об экспериментальных правовых режимах в сфере цифровых инноваций», которым регламентируется поря док создания регуляторных (регулятивных) «песочниц» (от англ. Regulatory Sandbox). «Регуляторные (регулятивные) песочницы» — это особый правовой режим, который позволяет не применять ряд нормативных требований, мешающих развитию таких цифровых технологий, как нейротехнологии и искусственный интеллект, си стемы распределенного реестра, технологии виртуальной и допол

правосудие. 2019. № 11. С. 22–30; Что такое «регуляторная гильотина»? URL: https://www.buhgalteria.ru/article/chto takoe regulyatornaya gilotina (дата обра щения: 20.02.2020).

1 Официальный сайт Всемирного банка. Doing business: оценка бизнес регу лирования URL: http://russian.doingbusiness.org/ru/data/exploreeconomies/russia (дата обращения: 20.02.2020).

2Цицерон Марк Тулий. О старости. О дружбе. Об обязанностях. М.: Наука, 1974.

С.228.

3 См.: Словарь латинских пословиц. URL: http://classes.ru/all latin/dictionary latin russian proverb term 2388. htm (дата обращения: 20.02.2020).

106

2.4. Взаимосвязь судебной практики и государственного управления в Российской Федерации

ненной реальности, квантовые технологии, технологии беспровод ной связи, а также технологии управления «большими данными» (big data) и т. д.

Стать участниками «регуляторной песочницы» могут юридиче ские лица, индивидуальные предприниматели, государственные органы и органы местного самоуправления1. Но до настоящего мо мента данный законопроект не принят. «Регуляторные песочни цы» — одно из направлений цифровой повестки ЕАЭС2.

«Регуляторная гильотина» является лишь одним элементом реформирования контрольно надзорной деятельности, к дру гим элементам можно отнести: повышение уровня безопасности и снижение административных издержек организаций и граждан; внедрение риск ориентированного подхода, формирование новой системы обязательных требований, направленных на снижение рисков и соответствующих современному уровню технологическо го развития; выстраивание эффективного и прозрачного процесса контрольно надзорной деятельности; развитие механизмов профи лактики нарушений обязательных требований и дистанционного контроля; внедрение лучших международных практик и стандар тов.

В связи с вышесказанным обратимся к концепции риск ориен тированного подхода, который предусмотрен в ст. 8.1 Федераль ного закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Риск0ориентированный подход — метод организации и осущест вления государственного контроля (надзора), при котором выбор

1 Регуляторные песочницы (электронный ресурс). URL: https://www.economy. gov.ru/material/directions/gosudarstvennoe_upravlenie/normativnoe_regulirovanie_ cifrovoy_sredy/regulyatornye_pesochnicy/ (дата обращения: 20.02.2020).

2 Заявление о цифровой повестке Евразийского экономического союза от 26 де кабря 2016 г. URL: http://www.eurasiancommission.org/ru/act/dmi/workgroup/ Pages/default. aspx (дата обращения 28.02.2020); Решение Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 «Об Основных направлениях ре ализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71708158/ (дата обращения: 28.02.2020).

107

Глава 2. Судебная практика как многокомпонентное явление

интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) про ведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилакти ке нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предприни мателя и (или) используемых ими при осуществлении такой дея тельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного не соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпри нимателями обязательных требований, а к определенной катего рии риска — также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Исходя из вводных можно заключить, что судебная практика, яв ляясь правоприменительной и правоинтерпретационной реакцией судебной власти на конкретную правовую ситуацию, тем не менее испытывает на себе влияние всех вызовов современности, адресо ванных государству в целом. Об этом свидетельствуют и послед ние изменения процессуального законодательства, касающиеся возможностей максимального использования в судебной деятель ности информационно коммуникационных технологий, «эколо гичности» процессов, экономии ресурсов (бережливое управле ние), совершенствование контрольно надзорной деятельности государства, в том числе «регуляторная гильотина» напрямую ка сается и отдельных аспектов судебной деятельности. А примене ние риск ориентированного подхода при организации государст венного контроля очевидно найдет свое применение в судебной практике в связи с наличием категории судебного контроля, также как и в административной практике, ведь и судебная и админист ративная практика при известном приоритете судебной исходят от государства. Данная позиция соответствует субстрату извест ного латинского выражения: «Publicum private est praeferendum» (пер. с лат. — Общественное следует предпочесть частному).

Следует особо остановиться на вопросе соотношения и отли чия судебной и административной практики. Как отмечается ис следователями, современной теоретико правовой наукой весьма активно исследуются проблемы юридической практики как со

108

2.4. Взаимосвязь судебной практики и государственного управления в Российской Федерации

ставной части юридической деятельности субъектов права. Вместе с тем до настоящего времени не сформировалось ни доктриналь ного, ни легального подхода к определению указанного явления1.

Остановимся кратко на основных отличительных и общих чертах административной и судебной практик, с той точки зрения, что они обе отнесены к публичной сфере государственного строительства.

Итак, исходя из самого широкого толкования, общими для су дебной и административной практик являются такие признаки, как: 1) их принадлежность к социальной практике, т. е. направлен ность на общественные отношения; 2) принадлежность к юридиче ской практике; 3) формирование в результате длительного и много образного процесса правореализации; 4) наличие общих правовых положений, тенденций, ориентиров; 5) двуединая структура: пра вовая деятельность и сформированный на ее основе социально правовой опыт; 6) они обе относятся к индивидуально правовому регулированию.

В качестве отличительных признаков рассматриваемых поня тий можно выделить: 1) субъектный состав: судебная практика формируется судебной ветвью государственной власти (судами), а административная практика — исполнительной (органами ис полнительной власти); 2) юридическую силу: юридическая сила судебных актов превосходит юридическую силу административ ных актов, вместе с тем исполнение и тех и других в равной степени санкционируется государством, несмотря на их разную правовую природу; 3) сферу практики: сфера судебной практики — все уре гулированные правом сегменты общественных отношений, по ко торым возник спор, в то время как для административной практи ки характерна ограниченная область, ведь здесь речь прежде всего идет о контроле, надзоре, выдаче разрешений и лицензий, поощ рении, дисциплине и т. п.; 4) содержание практики: содержанием судебной практики является правоинтерпретация и правоприме нение, а для административной практики больше характерно пра воприменение; 5) процедура формирования практики: процедура

1 Жеребцов А.Н., Павлов Н.В. Вопросы сущности и правоприменительного зна чения административной практики // Lex russica. 2019. № 3. С. 34–44.

109

Глава 2. Судебная практика как многокомпонентное явление

формирования судебной практики — процесс осуществления пра восудия, в порядке того или иного вида судопроизводства; админи стративная практика формируется часто во внесудебном порядке,

вадминистративном процессе.

Всвязи с тем, что и исполнительные и судебные органы, оли цетворяя государство в целом, взаимосвязаны и находятся в пер манентном взаимодействии с гражданами, возникает вопрос о том, является ли правосудие государственной услугой, как и оказывае мые в многофункциональных центрах публичные услуги?

Какова же природа государственных и муниципальных (пу бличных) услуг? Правосудие — это, безусловно, не услуга в ее гра жданско правовом смысле, а функция судебных органов, так же, как и все обозначаемые как услуги Едином портале государствен ных и муниципальных услуг1 функции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. В данном случае тер мин «услуга» заменяет термин «функция» в силу преобладания

впостиндустриальном государственном строительстве концепции «сервисного государства», суть которой заключается в так называ емой «государственной сервисной деятельности», которую опре деляет безусловное служение индивиду, который превращается из подвластного объекта в «клиента» властных структур. Государ ственной сервисной является деятельность, в которую вовлечены два базовых субъекта: «производитель услуг» — государство и «по требитель» услуг — граждане, где государство через свои органы реализует определенные функции (публичные услуги), которые получают граждане по принципу «одного окна», тем самым реали зуются такие принципы сервисного государства, как «дебюрокра тизация», «менеджеризация», «транспарентность» и т. д.

По мнению В.Н. Зайковского, в условиях демократического политического режима именно граждане являются источником публичной власти, т. е. своеобразным «заказчиком» для государ ственной службы. Участвуя в выборах органов публичной влас ти и их должностных лиц, именно они формируют политический

1 ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функ ций)». URL: https://www.gosuslugi.ru/ (дата обращения: 21.02.2020).

110