Проблемы российского конституционализма. Практикум

2. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ И МЕТОД

КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА КАК ОТРАСЛИ

ПРАВА: ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ (2)

Цель, компетенции и актуальность см. в занятии 1.

Теоретическая часть

Как и любая отрасль права, конституционное право, является отражением объективной реальности, которая состоит из правоотношений, фактически сложившихся в определенном государстве, а не результатом лишь воли законодателя. Эти отношения обладают таким качеством как системность, которая базируется на едином предмете и методе правового регулирования, которые являются объединяющей основой для конституционных норм.

Конституционное право является: во-первых, целостной системой конституционных норм и правовых институтов, которые состоят из норм, которые, в свою очередь, положены в основу системы конституционного законодательства; во-вторых, оно состоит из нескольких систем (иногда их называют подсистемами), имеющих свои конкретные цели и иерархию конституционных норм различной юридической силы внутри системы отрасли, которые создают особый, конституционно-правовой режим, регулирования общественных правоотношений – конституционно-правовой; в-третьих, оно само является частью российской правовой системы.

В основу существующих в научной литературе структурного деления системы конституционного права положены основные цели взаимодействия норм конституционного права.

Наиболее распространенное в научной литературе деление системы на составные части, чаще всего основывается на институциональном подходе. В его основе лежит структура Конституции РФ, которая является достаточно догматичной системой и, по сути, объединяет систему отрасли и систему законодательства. Более того, существующие виды структурирования системы конституционного права насыщены фактическими недочетами, что вызывает трудности в их использовании.

Так, наиболее распространенное деление системы конституционного права на институты, объединяющие:

1) нормы основ конституционного строя, закрепленные в главе 1 Конституции РФ;

ПРАКТИКУМ

ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

2)нормы, регулирующие основы правового статуса человека

игражданина, закрепленные в главе 2 Конституции РФ;

3)нормы, определяющие основы федеративного устройства государства в главе 3 Основного закона страны;

4)нормы, устанавливающие конституционные основы системы государственной власти в главах c 4 по 7 включительно Конституции РФ;

5)нормы, устанавливающие конституционные основы системы местного самоуправления в главе 8 Основного Закона.

Предложенные элементы системы не лишены недостатков, которые затрудняют их использование для выявления структурных элементов, но встречаются наиболее часто в научной литературе и позволяют исследовать отрасль конституционного права путем анализа указанных институтов.

C учетом функционально – предметной специализации, принято классифицировать конституционные институты по следующим основаниям:

1)в зависимости от специфики правового воздействия на общественные отношения в определенных сферах. Так воздей-

ствие осуществляется в таких формах как закрепление, установление, регулирование, провозглашение и др.;

2)в зависимости от особенностей механизма действия конституционных норм, а также от способа их реализации

различают: а) не порождающее конкретные правоотношения действие нормы; б) реализуемое в рамках конкретного правового отношения или в рамках правого отношения общего характера действие нормы;

3)степень конкретной направленности правового регулиро-

вания, позволяющая различать: а) институты, устанавливающие основополагающие принципы в обширных сферах правоотношений; б) институты, регулирующие определенную конкретную сферу;

4)по субъектному составу различают: а) нормы, адресованные конкретным субъектам; б) нормы, распространяющие свое действие на все субъекты права;

5)способ, на основе которого можно классифицировать правовую защиту действия конституционных норм, формы и методы ответственности субъектов, имеющих конкретный правовой статус, позволяет выделить: а) институты с преобладающим общим механизмом охраны конституции; б) институты с преобладающим конкретным воздействием на субъекты, нарушающие предписание конституционной нормы, таким как отмена

соответствующего неправомерного акта и действия;

6)по формам выражения институтов, объединяющих пра-

вовые нормы, различают: а) нормы, имеющие конституционную форму выражения; б) нормы, выраженные в конституционно – правовом законодательстве;

7)в зависимости от вида норм определенного институ-

та различают: а) институты, c преобладающим количеством норм-принципов, норм-целей, норм-дефиниций; б) институты, содержащие нормы конкретного правового воздействия;

8)степень и масштаб включенности другихчастей правовой системы, других отраслей права в реализацию целей, закреплен-

ных в нормах, позволяют выделять: а) институты, содержащие нормы, предписания которых не могут быть реализованы в формате одного конституционного института; б) институты, в рамках которых возможна реализация конституционных правовых норм;

9)цель правового регулирования определяется особенностями процесса трансформации того явления общественной или государственной жизни, на которое направлено правовое регулирование в рамках конкретного института;

10)функция каждого института предопределяет его назначение в процессе правового воздействия отрасли на регулируемые ею общественные отношения, являющиеся предметом конституционного права;

11)каждый институт опирается на принципы, которые присущи для действия норм, объединенных данным институтом.

Указанные особенности позволяют определить характеристику любого института, являющегося самостоятельным элементом, составной частью системы конституционного права.

Вотношении понятия «источники конституционного права» принято различать два юридических смысла: 1) в материальном смысле, под которым принято понимать различные сферы жизнедеятельности общества: экономическая, политическая, социальная,духовнаяит.п.;2)в формальном смысле,речьидет

онепосредственных формах объективирования права, внешних формах выражения права – о правовых актах. Иными словами, источниками права является официальная форма выражения и

закрепления норм права.

Формы конституционного права обладают: 1) общими признаками, присущими другим отраслям права: определенность, общеобязательность, общеизвестность; 2) специфическими признаками: наличие непосредственной связи c организацией и деятельностью государственной власти, от которой исходят все нормативные акты и фактическим определением правотворческой

ПРАКТИКУМ

ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

деятельности лишь того государственного органа, в компетенцию которого входит полномочие по созданию нормы права.

Таким образом, источники конституционного права, в качестве которых выступают нормативные правовые акты, конкретизирующие конституционно-правовые нормы, имеют ряд особенностей: во-первых, соответствие установленному особому порядку их принятия и отмены, после которой акт утрачивает функцию источника действующего права; во-вторых, его издание возможно только в соответствии c установленной законодательно компетенции определенного государственного органа; в-третьих, законодательно установлено их соответствие актам вышестоящего(щих) органа(ов); в-четвертых, проявление общеобязательного характера, обусловленного установленными процедурами обязательным опубликования или другого способа обнародования и/или доведения до сведения заинтересованных лиц; в-пятых, их принятие, по сути, формирует основополагающие начала для других отраслей российского права; в-шестых, они обладают определенным уровнем юридическойсилы,чтопозволяетавтоматическизаниматьопределенное место в иерархии нормативных правовых актов.

Формыконституционногоправаклассифицируютсяпоразличным основаниям: по территориальной сфере действия; по кругу субъектов, действия которых регулируются различными формами права; по юридической силе.

По юридическойсиле, среди источниковконституционного права, Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом. Это ее особое значение обусловлено тем, что:

1.Нормы Конституции РФ, закрепляющие общие направления конституционно – правового развития государства и общества (нормы – принципы, нормы – декларации, нормы – цели), регулируют базовые отношения, которые выступают в качестве первоосновы для норм текущего законодательства.

2.Нормы Конституции РФ регулируют все сферы жизнедеятельности общества (политическую, экономическую, социальную

иидеологическую сферу), устанавливая лишь основы для обще-

ственных отношений в указанных сферах.

3.Конституцию РФ характеризуют специфические юридические свойства, отличающие ее от иных нормативных правовых актов и свидетельствующих о основополагающем характере ее норм для иных отраслей права: высшая юридическая сила, прямое действие, верховенство, особый порядок охраны и изменения).

4.Конституция РФ, являясь основой правовой системы России, не только регулирует базовые отношения в развитии госу-

дарства и общества, но и определяет основные разновидности нормативных правовых актов, которые входят в правовую систему страны, и процедуры их принятия, и их юридическую силу.

5.Для норм Конституции России характерен учредительный характер, который предопределен наличием особого субъекта, обладающего и реализующего учредительную функцию, а именно – народа.

6.КонституцияРФ являетсяне только правовым актомособой юридическойсилы,ноииграетогромнуюролькакобщественно-по- литический акт, который регулирует отношения между различными социальными группами, общественными объединениями,

атакже взаимоотношений человека и государства и общества. C учетом федеративного устройства России можно выделить

источники отрасли конституционного права, имеющие общефедеральное значение – законы Российской Федерации, являющиеся самой распространенной формой, в которой устанавливаются нормы, развивающие конституционные положения и принципы.

Федеральные законы, c точки зрения иерархии источников конституционного права, занимают ведущее место. Это положение предопределено тем, что все общественные отношения, которые не в полной мере регламентированы нормами конституции, получают свое развитие не любом правовом акте, а именно

взаконе. Особая роль закона проявляется в том, что они обладают признаком верховенства, выражающийся в том, что: 1) под их действие подпадает вся территория России (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ); 2) все иные нормативные правовые акты (подзаконные акты) принимаются в соответствии c их нормами; 3) содержащиеся в их нормах предписания неукоснительно соблюдаться.

Конституция РФ на федеральном уровне предусматривает принятие законов в России двух видов: федеральных конституционных законов и федеральных законов. В отношении первого вида законов необходимо отметить, что нормы Конституции РФ содержат конкретные предписания о тех из них, которые должны быть приняты для детализации тех или иных сфер общественного и государственного развития. В качестве таких актов, например, можно упомянуть о федеральных конституционных законах, принятых

всоответствие c такими нормами, как: ч. 2 ст. 56, ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 70, п. «д» ст. 103, ч. 2 ст. 114, ч. 3 ст. 118 Конституции РФ (например, Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Конституцией РФ предусмотрено принятие федеральных за-

конов, которые оставляют самую многочисленную группу актов,

ПРАКТИКУМ

ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

являющихся источниками отрасли конституционного права. Данные акты традиционно различают по предмету правового регулирования на законы, регулирующие предметы ведения самой Российской Федерации и законы, регулирующие вопросы совместного ведения России и субъектов, входящих в ее состав.

Примером закона первого типа можно считать закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ (ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»), а примером законов второго типа – Федеральный закон от 29.12. 2012 № 273-ФЗ «Об образовании», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Перечня вопросов, которые должны регулироваться только законом, Конституцией РФ не установлено, хотя отдельные ее статьи предусматривают принятие закона в определенных случаях (например, порядок выборов представительного органа федерального уровня регламентируется Федеральным законом от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Различия между федеральными конституционными и федеральными законами проявляются в том, что, во-первых, у них разная юридическая сила; во-вторых, они имеют свои предметы правового регулирования; в-третьих, порядок принятия этих видов законов различный (для принятия федерального конституционного закона установлено определенное количество голосов представителей палат Федерального Собрания РФ: 2/3 от численного состава депутатов Государственной Думы и не менее 3/4 от численного состава Совета Федерации); в- третьих, в отношении федеральных конституционных законов невозможно применение вето главы государства; в-четвертых, принимаемые федеральные конституционные законы занимают в иерархии источников более высокое положение по отношению к федеральным законам (ч. 3. ст. 76 Конституции РФ).

В соответствии c предписаниями Конституция РФ, в России должно быть принято восемнадцать федеральных конституционных законов, большинство которых уже принято.

Особым источником конституционного права являются Основы законодательства РФ, которые содержат множество конституцион- но-правовых норм (например, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (1993 г.), Основы законодательства Российской Федерации о культуре (1992 г.)). Указанный отраслевой

источник содержит нормы, в которых определяются стратегические задачи в определенной сфере жизнедеятельности общества, которые отнесены к совместному ведению РФ и субъекта РФ.

Источниками конституционного права считаются и законы субъектов РФ, издаваемые в порядке ст. 72 Конституции РФ, а также ст. 73 Конституции РФ.

Среди подзаконных источников отрасли конституционного права особое место занимают нормативные правовые акты:

1.Главы государства, регламентирующие общественные отношения, являющиеся предметом конституционного права (например, Указ Президента РФ от 02.04.2013 № 310 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». При этом указы

ираспоряжения Президента РФ не должны противоречить самой конституции и федеральным законам;

2.Советом Федерации (например, Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»),

3.ГосударственнойДумой(например,ПостановлениеГосударственной Думы Федерального Собрания РФ от 18 января 2000 г. № 1-Ш ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»),

4.Правительством РФ. Следует отметить, что в науке подвергается критике отнесение актов высшего органа исполнительной власти к форме конституционно права в силу того, что в них, как правило, не содержаться отраслевые нормы. Однако, общепризнанно, что в таких актах, как постановления, в отличие от распоряжений, безусловно, содержаться нормы конституционного права (например, постановление Правительства РФ от 01.12.2015 № 1297 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Доступная среда» на 2011–2020 годы»).

Специфическим источником отрасли конституционного права можно считать Регламенты палат Федерального Собрания РФ, в которых могут содержаться как организационные процедуры, действующие внутри палат, так и процедуры, воздействующие на субъекты внешних правоотношений (например, «правительственный час», в ходе которого приглашенные представители Правительства РФ общаются c парламентариями).

Среди источников конституционного права необходимо вы-

делить такой, как декларации, которые выполняют функции про-

ПРАКТИКУМ

ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

граммных документов, в которых провозглашаются определенные цели построения государства (например, Декларация о государственном суверенитете от 12 июня 1992 г.).

К числу источников конституционного права, имеющих территориальный предел их действия, обозначенный границами субъектов РФ, относятся конституции республик и уставы других субъектов Федерации, основное назначение которых закрепление их основных устоев государственной власти и общества, а также законодательство субъектного уровня, которое не может противоречить нормам Конституции РФ.

Источником конституционного права можно считать правовые акты, издаваемые представительными органами местного самоуправления, в том случае, если они содержат конституционные нормы (речь идет, прежде всего, об их уставах (положениях).

Особым источником конституционного права стали различного рода внутригосударственные договоры:

1) договоры, заключаемы внутри государства, имеющие пу- блично-правовой характер. Речь идет о договорах, которые, по сути, начиная c 1992 года, создают новые параметры отношений между федеральным центром и регионами. Особое место среди таких источников занимает Федеративный договор от 31 марта 1992 г., состоящий из договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными государственными органами и органами государственной власти конкретного субъекта РФ, принятые в порядке ч. 3 ст. 11 Основного закона). Вместе c тем, в научной среде высказывается точка зрения о том, что после принятия Конституции РФ 1993 года, Федеративный договор перешел в разряд источников конституционного права, о чем свидетельствуют следующие аспекты: 1) указанный договор определял различный правовой статус для субъектов федерации, классифицируя их на три группы: республики, края, области, города федерального значения, автономии. В соответствии c ч. 1 ст. 5 действующей конституции, все субъекты РФ равноправны как между собой, так и в отношениях c федеральными органами власти. Претерпели существенное изменение вопросы исключительного ведения России и вопросы совместного ведения федерации и ее регионов; 2) подвергся изменению статус республик, которые фактически утратили свой суверенный статус; 3) Действие протоколов к Федеративному договору 1992 года никак не регулируется переходными положениями Основного закона. Тем не менее, можно утверждать, что нормативные публичные правовые договоры являются формой конституционного

ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО КОНСТИТУЦИОНАЛИЗМА

ет ряд проблем правового характера: 1) Конституция РФ назвала референдум высшей формой непосредственной демократии, а Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» определяет, тем не менее, перечень вопросов, которые нельзя выносить на референдум (ч. 5 ст. 6). Как следствие возникает потенциальная коллизия между нормами действующего Основного закона страны и верховной властью народа, которая выражается в решении референдума; 2) законодательство о проведении референдума РФ содержит норму о получении заключения Конституционно Суда РФ о соблюдении требований, предусмотренных Конституцией РФ, в то время как таких требований Конституция РФ не содержит; 3) если формула референдума регулирует общественные отношения, относящиеся к предмету какой-либо отрасли права, то референдум будет выступать как форма такой отрасли.

Таким образом, система источников (форм) конституционного права отличается значительным своеобразием и постоянно наполняется новым содержанием.

Вопросы

1.Функции и методология конституционного права.

2.Актуальные вопросы системы отрасли и основные институты конституционного права РФ.

3.Источники отрасли конституционного права России.

Задания

1.Поясните, каким образом тот или иной метод можно применять в исследовании предмета конституционного права (результаты отобразите в таблице).

2.Каково соотношение правовых позиций и решений Конституционного Суда РФ?

3.Раскройте соотношение закона и указа.

Литература

Основная: 1–2. Дополнительная: 1–4. Интернет-ресурсы: 1–7.