Правовые основы государственно-частного партнерства и проектного финансирования. Учебное пособие

Глава 4 ЗНАЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА

В УПРАВЛЕНИИ ПУБЛИЧНЫМИ ФИНАНСАМИ

4.1. Государственные и муниципальные программы. Государственно-частное партнерство как форма организации финансирования бюджета развития

Нормативно-правовые акты:

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 14.07.2022) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, № 32, ст. 3301.

Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ (ред. от 31.07.2020) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 30.06.2014, N 26 (часть I), ст. 3378.

Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 (ред. от 24.03.2022) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 09.08.2010, N 32, ст. 4329.

Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 (ред. от 14.04.2022) «О системе управления государственными программами Российской Федерации» (вместе с «Положением о системе управления государственными программами Российской Федерации») // «Собрание законодательства РФ», 07.06.2021, N 23, ст. 4042.

Постановление Правительства РФ от 04.04.2022 № 583 «Об особенностях реализации государственных программ Российской Федерации (их структурных элементов) в условиях геополитического и санкционного давления на развитие российской экономики и внесении измене-

171

ний в Положение о системе управления государственными программами Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 18.04.2022, N 16, ст. 2656

Активное использование механизмов ГЧП непосредственно связано с переходом к программному бюджетированию расходов развития, ориентированных на результат.

Государственные программы Российской Федерации разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, определенных в:

• стратегии социально-экономического развития Российской Федерации;

• отраслевых документах стратегического планирования Российской Федерации;

• стратегии пространственного развития Российской Федерации;

• основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации.

Государственные программы Российской Федерации разрабатываются на период, определяемый Правительством Российской Федерации в каждом отдельном случае.

Государственные программы включают в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Перечень государственных программ Российской Федерации утверждается Правительством Российской Федерации. Формирование перечня государственных программ Российской Федерации осуществляется исходя из стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, отраслевых документов стратегического планирования Российской Федерации и с учетом основных направлений деятельности Правительства.

172

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития (Минэкономразвития), обеспечивает координацию и методическое обеспечение разработки и корректировки государственных программ Российской Федерации.

Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации определяется Правительством.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации государственных (муниципальных) программ утверждается законом (решением) о бюджете по соответствующей каждой программе целевой статье расходов бюджета в соответствии с утвердившим программу нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальным правовым актом местной администрации муниципального образования.

Государственные программы Российской Федерации, предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы Российской Федерации подлежат утверждению в сроки, установленные Правительством Российской Федерации.

Государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы), предлагаемые к реализации начиная с очередного финансового года, а также изменения в ранее утвержденные государственные программы субъекта Российской Федерации (муниципальные программы) подлежат утверждению в сроки, установленные высшим исполнительным орга-

173

ном государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией).

Государственные (муниципальные) программы подлежат приведению в соответствие с законом (решением)

обюджете не позднее трех месяцев со дня вступления его в силу.

По каждой программе ежегодно проводится оценка эффективности ее реализации. Порядок проведения указанной оценки и ее критерии устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

По результатам оценки может быть принято решение

онеобходимости прекращения или об изменении начиная с очередного финансового года ранее утвержденной государственной (муниципальной) программы, в том числе необходимости изменения объема бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации программы.

Программами может быть предусмотрено предоставление субсидий на реализацию программ. Порядок предоставления и распределения субсидий устанавливается соответствующей программой.

Врамках бюджетных расходов формируется феде-

ральная адресная инвестиционная программа. В соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой за счет средств федерального бюджета осуществляются:

• бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;

• бюджетные инвестиции на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации;

• предоставление субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации;

174

• предоставление субсидий на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность Российской Федерации;

• бюджетные инвестиции и предоставление субсидий на подготовку обоснования инвестиций и проведение его технологического и ценового аудита.

В соответствии с федеральной адресной инвестиционной программой осуществляется также предоставление из федерального бюджета:

• субсидий на софинансирование капитальных вложений в объекты капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации (муниципальной собственности) или на приобретение объектов недвижимого имущества в государственную собственность субъектов Российской Федерации (муниципальную собственность);

• бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных юридических лиц, или на приобретение ими объектов недвижимого имущества либо в целях предоставления взноса в уставные (складочные) капиталы дочерних обществ указанных юридических лиц на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности таких дочерних обществ, или на приобретение такими дочерними обществами объектов недвижимого имущества;

• субсидий юридическим лицам, 100 процентов акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации, на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных юридических лиц, или на приобретение ими объектов недвижимого имущества;

• субсидий государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям, включая субси-

175

дии в виде имущественного взноса Российской Федерации, на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний, или на приобретение ими объектов недвижимого имущества либо в целях предоставления взноса в уставные (складочные) капиталы юридических лиц, акции (доли) которых принадлежат указанным государственным корпорациям (компаниям), публично-правовым компаниям, на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности таких юридических лиц, и (или) на приобретение ими объектов недвижимого имущества или для последующего предоставления взноса в уставные (складочные) капиталы дочерних обществ таких юридических лиц на осуществление капитальных вложений в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности указанных дочерних обществ, и (или) на приобретение указанными дочерними обществами объектов недвижимого имущества.

Для реализации инвестиционных программ за счет бюджетных средств создаются инвестиционные фонды. Инвестиционный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государ- ственно-частного партнерства. К инвестиционным фондам относятся инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (региональные инвестиционные фонды).

В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

176

Таким образом, Государственная программа Российской Федерации представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс:

• планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам;

• инструментов государственной политики; обеспечивающих достижение приоритетов и целей

государственной политики по соответствующим направлениям социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в том числе направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации.

Типы государственных программ Российской Федерации:

• государственная программа, предметом которой является достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе национальных целей, в рамках конкретной отрасли или сферы социальноэкономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации (государственная программа);

• государственная программа, предметом которой является достижение приоритетов и целей государственной политики межотраслевого или территориального характера, в том числе национальных целей, затрагивающих сферы реализации нескольких государственных программ (комплексная программа).

Всостав государственных программ в соответствии со сферами их реализации подлежат включению направления деятельности федеральных государственных органов и иных главных распорядителей средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Вкомплексных программах дополнительно подлежат аналитическому отражению соответствующие сферам

иотраслям их реализации направления деятельности, включенные в состав государственных программ.

177

Разработка и реализация государственных программ осуществляется исходя из следующих принципов:

• обеспечение достижения национальных целей с учетом влияния мероприятий и результатов государственных программ на достижение соответствующих показателей национальных целей;

• обеспечение приоритетов социально-экономиче- ского развития и национальной безопасности Российской Федерации, установленных документами стратегического планирования;

• включение в состав государственной программы всех инструментов и мероприятий в соответствующих отрасли и сфере, включая меры организационного характера, осуществление контрольно-надзорной деятельности, совершенствование нормативного регулирования отрасли, налоговые, таможенные, тарифные, кредитные и иные инструменты;

• обеспечение консолидации бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, оценки расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, направленных на реализацию государственной политики в соответствующих сферах и влияющих на выполнение запланированных в государственных программах мероприятий и результатов;

• координация государственных программ с государственными программами субъектов Российской Федерации и программами развития государственных корпораций, государственных компаний и акционерных обществ с государственным участием, влияющими на достижение показателей и выполнение мероприятий и результатов государственных программ;

• учет показателей оценки эффективности деятельности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации и показателей национальных целей;

178

• выделение в структуре государственной программы процессных мероприятий, реализуемых непрерывно либо на периодической основе;

• закрепление должностного лица, ответственного за реализацию каждого структурного элемента государственной программы;

• обеспечение возможности маркировки в составе государственной программы мероприятий и результатов, соответствующих сферам реализации комплексных программ;

• однократность ввода данных при формировании государственных программ и их мониторинге.

Разработка и реализация государственной программы осуществляются федеральным органом исполнительной власти либо иным главным распорядителем средств федерального бюджета, совместно с соисполнителями и участниками государственной программы.

Ответственный исполнитель:

• запрашивает у соисполнителей и участников государственной программы информацию, необходимую для проведения оценки эффективности государственной программы и подготовки годового отчета;

• подготавливает годовой отчет и представляет его в Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и в федеральные органы исполнительной власти, ответственные за социально-экономическое развитие приоритетных территорий.

Соисполнители:

• осуществляют реализацию мероприятий государственной программы в рамках своей компетенции;

• запрашивают у участников государственной программы информацию, необходимую для проведения оценки эффективности государственной программы и подготовки годового отчета;

• представляют ответственному исполнителю информацию, необходимую для проведения оценки эффектив-

179

ности государственной программы и подготовки годового отчета;

• представляют ответственному исполнителю копии актов, подтверждающих сдачу и прием в эксплуатацию объектов, строительство которых завершено, актов выполнения работ и иных документов, подтверждающих исполнение обязательств по заключенным государственным контрактам в рамках реализации мероприятий государственной программы.

Участники государственной программы:

• представляют ответственному исполнителю и соисполнителю необходимую информацию для подготовки отчета о ходе реализации мероприятий государственной программы;

• представляют ответственному исполнителю и соисполнителю информацию, необходимую для проведения оценки эффективности государственной программы и подготовки годового отчета;

• представляют ответственному исполнителю и соисполнителю копии актов, подтверждающих сдачу и прием в эксплуатацию объектов, строительство которых завершено, актов выполнения работ и иных документов, подтверждающих исполнение обязательств по заключенным государственным контрактам в рамках реализации мероприятий государственной программы.

Ответственный исполнитель, соисполнители, участники государственной программы представляют по запросу Министерства экономического развития Российской Федерации, Министерства финансов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, ответственных за социально-экономическое развитие приоритетных территорий дополнительную (уточненную) информацию о ходе реализации государственной программы.

Соисполнителями государственной программы являются:

• федеральные органы исполнительной власти;

180