Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления. Учебно-методическое пособие

4

ВВЕДЕНИЕ

Система государственного и муниципального управления опирается на основополагающие конституционные принципы, которые определяют правовую природу органов публичной власти, характер их деятельности, особенности организации и функционирования. Становление и развитие системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации тесно связано с реализацией административной реформы, которая была начата в России в конце 1990-х гг. и привела к созданию современной модели государственного управления.

Цель освоения дисциплины «Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления» заключается в формировании представления о содержании деятельности органов публичной власти и навыков осуществления профессиональной деятельности.

Задачами изучения дисциплины являются:

-формирование представлений о системе и структуре органов публичной власти, методах и инструментах реализации государственной политики;

-формирование умений применять нормы действующего законодательства при принятии управленческих решений.

В результате освоения дисциплины и формирования компетенций обучающиеся должны получить знания правовых и организационных основ деятельности органов власти в системе публичного управления, приобрести умения применять нормы права в профессиональной деятельности.

Изучение дисциплины позволит систематизировать знания об осо-

бенностях государственного управления, специфике деятельности органов публичной власти, сформирует базовые умения работать с нормативными правовыми актами, позволит приобрести навыки анализа и оценки социальных процессов и тенденций общественного развития.

5

ПРОГРАММА ДИСЦИПЛИНЫ

Тема 1. Теоретико-методологические подходы к изучению дисциплины «Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления»

Государственное управление: подходы к определению понятия. Соотношение понятий «государственно-административное управление», «публичное управление», «государственный менеджмент». Принципы государственного управления. Основные функции и методы государственного управления. Система нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и функционирование деятельности органов публичной власти. Административная реформа.

Тема 2. Система федеральных органов власти в России

Конституционные принципы организации системы органов власти. Конституционный статус Президента РФ. Органы власти, формируемые Президентом РФ. Парламент как высший выборный орган законодательной власти. Система исполнительной власти в России: Правительство РФ, министерства, федеральные службы и агентства. Порядок формирования, функции и полномочия исполнительных органов власти. Судебная система РФ. Организационноправовой статус органов особой компетенции.

Тема 3. Система органов власти субъектов Российской Федерации

Основные принципы федерализма. Конституционные формы образования субъектов РФ. Предметы ведения и полномочия федеральных и региональных органов власти. Высшее должностное лицо субъекта РФ. Правовые основы деятельности и порядок формирования региональных органов публичной власти. Общие принципы организации и функционирования региональных органов публичной власти. Взаимодействие федеральных и региональных органов власти.

Тема 4. Органы местного самоуправления

Роль и значение органов местного самоуправления в системе публичной власти. Особенности организации и функционирования органов местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Территориальное общественное самоуправление.

6

Тема 5. Государственное управление и регулирование сфер общественной жизнедеятельности

Цель, задачи и виды государственной политики. Этапы формирования и реализации государственной политики. Особенности реализации внутренней и внешней государственной политики. Методы и формы государственной политики: регистрация, стандартизация, лицензирование, сертификация и другие. Особенности управления государственным сектором. Механизм регулирования естественных монополий.

Тема 6. Инструменты реализации государственной политики

Стратегическое планирование. Документы стратегического планирования. Стандартизация и регламентация деятельности органов публичной власти. Государственные программы. Механизм предоставления государственных (муниципальных) услуг.

Тема 7. Проектное управление как инструмент реализации государственной политики

Становление и развитие проектного подхода в государственном управлении. Проектное управление: понятие и основные характеристики. Виды проектов. Нормативные правовые акты, регламентирующие проектную деятельность органов власти. Принципы проектной деятельности. Организация проектной деятельности в органах публичной власти. Перспективы развития проектной деятельности в органах публичной власти.

Тема 8. Инновационные технологии государственного управления

Инновации в государственном управлении: понятие и виды. Роль и значение инноваций в государственном управлении. Характеристика информационных технологий в государственном управлении. Роль и значение информационных технологий в публичном управлении. Внедрение цифровых технологий

вдеятельность органов публичной власти. Цифровое правительство. Государственные программы по внедрению информационных и цифровых технологий

вдеятельность органов власти. Оценка перспектив внедрения инноваций в деятельность органов публичного управления.

7

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

ПО ОСВОЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ

ТЕМА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ

КИЗУЧЕНИЮ ДИСЦИПЛИНЫ «ПРАВОВЫЕ

ИОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ИМУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ»

Изучение данной темы требует анализа понятий «государственное управление», «государственно-административное управление», «публичное управление», «государственный менеджмент».

Государственное управление — управленческая деятельность должностных лиц, в рамках компетенции конкретного органа публичной власти осуществляемая на основе законов и иных правовых актов государства, по обеспечению развития различных сфер общественной жизнедеятельности и управлению общественными отношениями. Попытайтесь определить субъекты и объекты государственного (муниципального) управления. Государственное управление тесно связано с понятием «власть», которая выступает средством регулирования социальных процессов в обществе, формируя единую политику государства.

Государственно-административное управление — это государственная деятельность государственных органов (должностных лиц), реализующих полномочия исполнительной власти в системе разделения властей (законодательной, исполнительной, судебной) посредством административных и админи- стративно-процессуальных методов и инструментов. Обратите внимание на то, что содержанием государственного администрирования являются процессы принятия управленческих решений, направленных на систематическое и повсеместное решение задач государства.

Государственный менеджмент — управление, ориентированное на клиента. «New public management» как концепция государственного управления возникла в зарубежных странах в результате проведения административных реформ. Основная идея данной концепции заключается в клиентоориентированности государственного управления. К основным принципам нового пуб-

8

личного менеджмента относят децентрализацию управления и открытость деятельности органов публичной власти.

Изучение данной темы предполагает рассмотрение принципов государственного управления. Термин «принцип» (от лат. «principium» — «основа», «начало») обозначает совокупность явлений, фактов, отношений, закономерностей и взаимосвязей. Принципы определяют характер деятельности органов публичной власти и должностных лиц. Значение принципов заключается в том, что каждый из них предполагает определенный организационно-правовой механизм «воплощения» в конкретную деятельность органов власти и должностных лиц. В противном случае они могут остаться правовыми, но ни к чему не обязывающими рекомендациями1. Принципы государственного управления могут быть разделены на две основные группы: конституционные и организаци-

онно-функциональные. Конституционные принципы:

-разделение властей (законодательная, исполнительная, судебная);

-законность (государственное управление организационно и функционально осуществляется на основе законодательства, неукоснительное соблюдение нормативных правовых актов);

-реализация прав и свобод человека и гражданина (признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина на основе абсолютного соблюдения закона в рамках реализации государственного управления и решения государственных задач);

-демократизм (отражает характер публичного управления, т. е. участие граждан в управлении государством);

-федерализм (при государственной целостности территориальное деление на равноправные субъекты РФ, разграничение предметов ведения и полномочий).

Организационно-функциональные принципы положены в основу орга-

низации и функционирования органов публичной власти (структуры, целей, функций, процессов и процедур). Попытайтесь раскрыть значение принципов для системы государственного управления на конкретных примерах.

Изучение данной темы предполагает рассмотрение функций управления, которые имеют конкретное содержание (организацию, контроль, прогнозиро-

1 Воробьев Н.И., Галкин В.А., Мокеев М.М., Осипова И.Н., Юдина А.Б. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Саратов, 2012.

9

вание и планирование, координацию и регулирование) и отражают характер управляющего воздействия на объект управления. К основным методам госу-

дарственного управления можно отнести:

-политические (выработку политических решений);

-административно-правовые (способы осуществления исполнительной властью своих функций посредством убеждения, поощрения или принуждения);

-экономические (средства воздействия на социально-экономические отношения);

-социальные (средства, направленные на улучшение социальных условий граждан и их социальную защиту);

-информационно-идеологические (средства, направленные на формирование морально-нравственных норм поведения граждан).

Рассмотрите на конкретных примерах применение органами публичной власти различных методов государственного управления.

Административная реформа — это комплексный процесс государственных преобразований, направленных на оптимизацию структуры и функций органов исполнительной власти, повышение эффективности их деятельности, уточнение и упорядочение обязательств государства перед обществом, гражданами и юридическими лицами. Первый этап административной реформы (конец 1990-х гг. — 2005 г.) в России связан с упорядочением деятельности органов власти (оптимизацией структур, устранением дублирующих функций). Второй этап (2006–2008 гг.) ориентирован на повышение доступности и качества государственных/муниципальных услуг, развитие предпринимательской активности. Третий этап (2009–2011 гг.) был нацелен на обеспечение открытости деятельности органов публичной власти и внедрение информационных технологий в систему государственного управления. В рамках четвертого этапа административной реформы (2012–2013 гг.) была предпринята попытка создания «сервисно-ориентированного» государства, увеличилось количество МФЦ. Пятый этап административной реформы (2014-2016 гг.) связан с повышением эффективности государственного управления. С 2017–2020 гг. основным направлением реализации административной реформы становится активное внедрение проектного управления. Современный этап проведения административной реформы связан с такими направлениями, как:

10