Правовые и организационные основы государственного и муниципального управления. Учебно-методическое пособие

-оптимизация структур органов публичной власти (количественного

состава;

-повышение эффективности государственного управления;

-политика противодействия коррупции.

В рамках проведения антикоррупционной политики совершенствуется деятельность органов власти. В частности, целый ряд мер антикоррупционной направленности связан с контрольной деятельностью органов власти2, нивелированием коррупционных рисков, проявление которых так или иначе проявляется в рамках проведения государственными органами контрольных мероприятий.

Важной частью административной реформы на протяжении ряда лет является реформирование государственной службы, которое нацелено на формирование профессионального кадрового состава государственных органов3. Поиск эффективной модели организации государственной службы продолжается и в настоящее время, что является логичным отражением динамики преобразований в системе органов публичной власти.

ТЕМА 2. СИСТЕМА ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В РОССИИ

Рассмотрение данной темы необходимо начать с изучения понятия «государственный орган». Под государственным органом следует понимать учреждение, организованное в установленном законодательством порядке и наделенное государственными властными полномочиями по реализации функций государственного управления. Государственный орган следует раскрывать через основные характеристики: статус, компетенцию, полномочия, функции, цели и задачи.

2Бекшанов Д.С., Осипова И.Н. Профилактика коррупционных правонарушений в сфере контрольно-надзорной деятельности // Региональная власть, местное самоуправление и гражданское общество: механизмы взаимодействия: сборник научных трудов. 2017. С. 115–

117.

3Осипова И.Н. Проблемы реформирования государственной службы в России: в поисках прагматических ответов // Вестник Московского университета. Серия 21: Управление (государство и общество). 2011. № 1. С. 89–99.

11

В систему федеральных органов государственной власти входят:

-Президент РФ (осуществляет власть главы государства)4;

-Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации5 и Государственная Дума6 осуществляют законодательную власть). Особый статус сенаторов и депутатов определен Конституцией РФ и Федеральным законом № 3-ФЗ7, а организация деятельности определена регламентами;

-Правительство РФ (высший орган исполнительной власти)8;

-федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, реализующие функции: по принятию и изданию нормативных правовых актов (федеральные министерства), контролю и надзору (федеральные службы), по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг

(федеральные агентства). ФОИВ подразделены на три вида: 1) руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ; 2) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам; 3) федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ9;

-федеральные суды (судебная власть). Судебную систему Российской Федерации составляют Конституционный суд Российской Федерации, Верховный суд Российской Федерации, федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи субъектов Российской Федерации. Создание чрезвычайных судов не допускается;

4Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 13.01.2003. № 2. Ст. 171.

5Федеральный закон от 22.12.2020 № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 28.12.2020. № 52 (Часть I). Ст. 8585.

6Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 24.02.2014. № 8. Ст. 740.

7Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 12.07.1999. № 28. Ст. 3466.

8Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 09.11.2020. № 45. Ст. 7061.

9Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // «Собрание законодательства РФ». 15.03.2004. № 11. Ст. 945.

12

- органы особой компетенции, реализующие особый вид полномочий — контрольно-надзорную деятельность: Прокуратура РФ10, Центральная избирательная комиссия РФ11, Счетная палата РФ12, ЦБ РФ13, уполномоченный по правам человека РФ14 и другие.

Изучение темы предполагает формирование четкого понимания, что государственная целостность РФ и единство системы государственной власти обеспечивают единство системы государственных органов.

ТЕМА 3. СИСТЕМА ОРГАНОВ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Изучение данной темы необходимо начать с рассмотрения принципов федерализма. Федеративное устройство России определяет уровни системы государственной власти: федеральный и региональный. Общие принципы фе-

деративного устройства означают:

-право регионов на создание органов государственной власти (установлено п. 2 ст. 11 Конституции РФ);

-разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней.

Следовательно, под федеративными необходимо понимать отношения, складывающиеся между федеральным центром и регионами по вопросу разграничения предметов ведения и полномочий, осуществляемых на основе Конституции РФ и договоров. Отношения в сфере разграничения предметов ведения и полномочий находят свое отражение в нормативных правовых актах, которые данное разграничение регламентирует и в бюджетных взаимоотношениях. По предметам ведения выделяют:

10Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 20.11.1995. № 47. Ст. 4472.

11Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.

12Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 08.04.2013. № 14. Ст. 1649.

13Федеральный закон от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // «Собрание законодательства РФ». 15.07.2002. № 28. Ст. 2790.

14Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ».

03.03.1997. № 9. Ст. 1011.

13

-предметы ведения Российской Федерации;

-предметы совместного ведения;

-предметы ведения субъекта РФ, по которым он обладает всей полнотой государственной власти.

Могут быть выделены следующие виды полномочий:

-собственные (полномочия, которые отнесены к ведению органа власти);

-несобственные (делегированные или переданные отдельные государственные полномочия региональным или муниципальным органам);

-добровольно принятые (полномочия, закрепленные за вышестоящим органом власти, но нижестоящим органом власти принимаются в добровольном порядке).

Современной тенденцией развития федеративных отношений является увеличение объема полномочий органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, что актуализирует необходимость пересмотра подходов к формированию бюджетных отношений между федеральным центром и регионами.

Изучение темы требует детального рассмотрения вопроса формирования органов власти регионального уровня с учетом того положения, что органы государственной власти и органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории.

Согласно Федеральному закону от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»

систему органов государственной власти субъекта РФ составляют:

-законодательный орган субъекта Российской Федерации;

-высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации;

-высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации;

-иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации15. Так, например, система органов государственной власти в Саратов-

15 Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 27.12.2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.

14

ской области определена ст. 6 Закона Саратовской области № 46-ЗСО16, в Республике Мордовия — Конституцией Республики Мордовия17. Кроме этого, нормативным правовым актом высшего должностного лица субъекта устанавливается система исполнительных органов. Так, например, указом главы РМ № 173-УГ установлена система исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия18.

Судебная власть в субъектах РФ представлена мировыми судьями19. Единая модель организации органов власти субъекта РФ законодатель-

ством не установлена, поэтому каждый субъект РФ исходя из региональных особенностей может самостоятельно формировать подходы к организации органов власти с учетом требований, установленных Федеральным законом № 414-ФЗ.

В основу деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте РФ, положены принципы, неукоснительное соблюдение которых обеспечивает социальное предназначение государства и эффективное функционирование органов власти. К таким принципам могут быть отнесены:

-обеспечение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина;

-верховенство Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

-государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

-распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее терри-

торию;

-единство системы публичной власти и другие.

16Закон Саратовской области от 02.06.2005 № 46-ЗСО «Устав (Основной Закон) Саратовской области» (принят Саратовской областной думой 24.05.2005) // «Неделя области», спецвыпуск. 04.06.2005. № 38 (156).

17«Конституция Республики Мордовия» (принята Конституционным собранием РМ

21.09.1995) // «Известия Мордовии». 16.03.2011. № 36–11.

18Указ главы РМ от 06.06.2022 № 173-УГ «О системе исполнительных органов государственной власти Республики Мордовия» // «Известия Мордовии». 07.06.2022. № 60.

19Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ». 06.01.1997. № 1. Ст. 1.

15

ТЕМА 4. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

При изучении данной темы необходимо раскрыть роль и значение местного самоуправления в системе публичной власти. Обратите внимание на определение, которое дано местному самоуправлению федеральным законодательством20. Исходя из вкладываемого законодателем смысла роль местного самоуправления заключается в предоставлении гражданам возможностей осуществлять власть, решать вопросы местного значения исходя из традиций и интересов населения конкретной территории.

Место органов МСУ в системе публичной власти предопределяет и фор-

мы решения вопросов местного значения непосредственно населением:

-местный референдум (принятое решение обязательно на всей территории муниципального образования);

-муниципальные выборы (проводятся в целях избрания выборных должностных лиц органов МСУ, депутатов)21;

-голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования22;

-сход граждан (для поселений, в которых избирательным правом обладают не более 100 жителей);

-правотворческая инициатива;

-инициативные проекты (проекты, направленные на решение приоритетных задач муниципального образования);

-территориальное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения);

20 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ».

06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

21Колесников А.В., Макаров А.О., Осипова И.Н. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Москва,

2009.

22Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ».

06.10.2003. № 40. Ст. 3822.

16

-публичные слушания и обсуждения;

-собрание граждан;

-конференция граждан;

-опрос граждан;

-обращения граждан в органы местного самоуправления.

Именно местное самоуправление в системе органов публичной власти направлено на расширение возможностей участия граждан, общественных институтов в управлении государством и в рамках проведения общественной оценки деятельности органов власти повышению эффективности государственного и муниципального управления в целом23.

Местное самоуправление может осуществляться населением непосредственно и через органы местного самоуправления.

В структуру органов МСУ включены:

-представительный орган муниципального образования;

-глава муниципального образования;

-местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

-контрольно-счетный орган муниципального образования;

-иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местное самоуправление осуществляется на основе принципов территориальной организации, которые лежат в основе определения видов муниципальных образований: городских, сельских поселений, муниципальных районов, муниципальных и городских округов и внутригородских территорий городов федерального значения.

К вопросам местного значения относят бюджет конкретного муниципального образования (составление, рассмотрение, утверждение, исполнение), управление муниципальным имуществом и местными налогами (земельным налогом, налогом на имущество физических лиц, торговым сбором), дорожную

23 Бекшанов Д.С., Осипова И.Н. Общественная оценка эффективности деятельности государственных гражданских служащих // Саратовская область: традиции, инновации, стратегии лидерства: сборник научных трудов Всероссийской научно-практической конференции студентов, магистрантов, аспирантов, посвященной 80-летию Саратовской области.

В 2-х частях. 2016. С. 45–47.

17

деятельность в отношении дорог местного значения и другие вопросы организации жизнедеятельности муниципального образования в пределах тех полномочий, которые установлены законодательством РФ. Состав вопросов местного значения может быть изменен посредством внесения изменений в Федеральный закон № 131-ФЗ.

Важное значение для реализации вопросов местного значения имеют полномочия, которыми наделены органы местного самоуправления. К основным полномочиям органов относятся: издание муниципальных правовых актов, в т. ч. уставов муниципальных образований (принятие, внесение изменений и дополнений), официальной символики; создание и обеспечение деятельности муниципальных учреждений и предприятий (установление тарифов на оказание услуг); предусмотренные федеральным законодательством полномочия в сферах теплоснабжения, водоснабжения, стратегического планирования; организация и проведение муниципальных выборов/референдумов; организация сбора статистических показателей социально-экономического развития муниципального образования; международные и внешнеэкономические связи.

Федеральным законом № 131-ФЗ определен порядок наделения органов МСУ государственными полномочиями. При изучении данной темы обратите внимание на то, что отдельными государственными полномочиями, которые передаются для реализации органам МСУ, признаются полномочия, которые установлены федеральными законами и законами субъектов РФ за рамками вопросов местного значения. Реализация переданных отдельных полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам. Обратите внимание на то, что возможны два режима наделения органов МСУ

отдельными государственными полномочиями:

-передача полномочий (исключаются из компетенции органа государственной власти и включаются в компетенцию органа МСУ), срок не устанавливается;

-делегирование полномочий (предоставление органам МСУ права на решение какого-либо вопроса), срок устанавливается.

18

определяют направления ее развития, но и обусловливают цель и задачи органов публичной власти в системе государственного управления.

Изучая данную тему, рассмотрите методы и формы разработки и реализа-

ции государственной политики. К процессам разработки государственной политики относят:

-анализ объективных социально-экономических показателей развития государства и выявление общественно-значимых проблем;

-определение целей и разработку мероприятий, направленных на решение (нивелирование) выявленных проблем;

-обеспечение легитимности реализации государственной политики, другими словами, разработку нормативных правовых актов, формирующих правовое поле для реализации разработанных мероприятий;

-создание инструментов обеспечения гибкости и перспективности государственной политики. Отдельные цели и мероприятия государственной политики могут носить долгосрочный характер. Следовательно, реализация мероприятий, направленных на достижение такого рода целей, предполагает разработку инструментов, обеспечивающих гибкость и адаптацию государственной политики в изменяющихся условиях.

Методы реализации государственной политики, в зависимости от ха-

рактера управляющего воздействия, могут быть разделены на:

-административные (нормативные требования государства, определяющие обязательную форму поведения, например, получение паспорта при достижении определенного возраста, уплата налогов и т. д.). К конкретным административным методам можно отнести сертификацию, лицензирование, стандартизацию и т. д;

-экономические (обеспечение условий, при которых управляемому объекту выгодно поступать в соответствии с целями государства. Например, государство предлагает субъектам малого и среднего предпринимательства упрощенную систему налогообложения). К экономическим методам можно отнести налоговую, монетарную, инвестиционную политику;

-идеологические (меры воздействия на ценности, мировоззрение и поведение граждан с целью обеспечения уровня общественной морали). Примером таких мер может служить антиреклама табакокурения, нездорового образа жизни и т. д.;

20