Право социального обеспечения. Курс лекций

31

ст. 43 Конституции СССР 1977 г. в качестве организационно-правовых форм социального обеспечения перечислены «социальное страхование рабочих, служащих

иколхозников;. . . выплата за счет государства и колхозов пенсий по возрасту, инвалидности и по случаю потери кормильца;. . . забота о престарелых гражданах

иинвалидах».

Коренные изменения социально-экономической и политической ситуации в стране на рубеже 80–90-х гг. XX в. создали предпосылки для существенного изменения системы социального обеспечения нуждающихся лиц. Эти изменения нашли отражение в Конституции РФ 1993 г., которая провозгласила человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), а Российскую Федерацию — социальным государством, где обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (ст. 7).

Основными, наиболее характерными чертами современного этапа развития права социального обеспечения являются:

1) увеличение числа оснований для признания граждан нуждающимися. В условиях усложнившейся геополитической ситуации в мире, неудовлетворительного состояния окружающей среды, этнических и межнациональных конфликтов, проблем развития экономики России возникла объективная потребность в увеличении числа оснований для признания граждан нуждающимися в социальном обеспечении. В связи с этим были приняты, например, законы об обеспечении вынужденных переселенцев, беженцев, пострадавших от радиационных и техногенных катастроф и других категорий;

2)конкретизация круга обеспечиваемых с одновременным отступлением от объективных критериев дифференциации социального обеспечения нуждающихся граждан. Это осуществляется посредством нормативного закрепления принципа адресности, в силу которого социальное обеспечение предоставляется действительно нуждающимся лицам. К числу обеспечивающих этот принцип критериев относится, в частности, величина прожиточного минимума, ограничивающая круг лиц, нуждающихся в социальном обеспечении;

3)обособление средств страховых фондов социального обеспечения от средств бюджетов всех уровней. Данная тенденция нашла закрепление в таких нормативных правовых актах, как Положение о Фонде социального страхования РФ, Положение о Пенсионном фонде РФ и Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования. Результатом этого обособления стало возвращение к подлинным страховым началам социального обеспечения, поскольку существовавшие ранее виды обеспечения по социальному страхованию (например, пособия по государственному социальному страхованию) при наличии практически единственного работодателя — государства, а значит, и единственного страхователя, финансировались, по существу, государством за счет бюджетных ассигнований, поэтому являлись страховыми только формально;

32Лекция 4. История развития права социального обеспечения

4)снижение уровня государственных гарантий социального обеспечения. В частности, это проявляется в установлении предельных размеров некоторых видов пособий, причем размер пособия фактически не ставится в прямую зависимость от стажа уплаты страховых взносов и размера заработной платы, из которой они исчисляются;

5)частичная замена натуральных видов социального обеспечения денежными выплатами. С 1 января 2005 г. началась реформа системы социальнообеспечительных льгот, целью которой является обеспечение гражданину выбора между натуральными предоставлениями и денежными выплатами. Снижение уровня государственных гарантий проявляется в том, что реальное денежное содержание этих выплат на порядок ниже тех сумм, от уплаты которых освобождался гражданин при использовании льгот. Рассматриваемая тенденция проявляется также в переходе от относительных величин (в процентах от среднего заработка, прожиточного минимума, величины МРОТ и т. п.) к абсолютным (выраженных в твердых денежных суммах) при определении размеров социально-обеспечительных выплат;

6)децентрализация правового регулирования социально-обеспечительных отношений выражается в передаче ряда полномочий в данной сфере от Федерации субъектам Федерации и муниципальным образованиям. Основа этой тенденции была заложена ст. 72 Конституции РФ, которая отнесла к совместному ведению координацию вопросов здравоохранения, защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение. К предметам ведения местного самоуправления были отнесены обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения. Например, размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка, ранее предоставлявшегося в соответствии с нормами федерального законодательства, в настоящее время устанавливается нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации;

7)усиление роли международного правового регулирования объясняется активизацией в последние годы интеграционных процессов в Европе и в мире. Результатом международного сотрудничества России со странами ближнего и дальнего зарубежья и участия в работе международных организаций, прежде всего Международной организации труда (МОТ), явились принятие и ратификация международных договоров, конвенций, межправительственных соглашений и т. п.;

8)чрезмерная дифференциация законодательства и, как следствие, сверхобеспечение некоторых категорий граждан. Социальному обеспечению всегда было свойственно сочетание единства и дифференциации правового регулирования социально-обеспечительных отношений, что находит проявление в установлении, с одной стороны, общих норм, распространяющихся на всех нуждающихся (единство), с другой — в наличии специальных нормативных положений, касающихся отдельных категорий граждан (дифференциация). Данный принцип сохраняет свое значение и в настоящее время. Однако стремление законодателя к дифференциации, к сожалению, стало чрезмерным, что в итоге привело к существенному разрыву

в уровне обеспечения нуждающихся лиц. Данная тенденция, в частности, проявляется в установлении привилегированных условий и значительно более высоких размеров обеспечения по сравнению со средним уровнем обеспечения подавляющего большинства населения. Несмотря на отмену персональных пенсий в 1990 г., фактически этот институт продолжает существовать в праве социального обеспечения, доказательством чему является завуалированная понятием «материальное обеспечение» выплата пенсий по случаю потери кормильца персонально определенным семьям умерших (погибших) депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации на основании специальных Указов Президента РФ. Сверхобеспечение является явным нарушением принципа социальной справедливости, под которым нужно понимать обеспечение на основании объективных обстоятельств и независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и т. п. Существование и развитие рассматриваемой тенденции нельзя признать дифференцированным регулированием, так как при этом утрачивается объективность критериев нуждаемости.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по лекции 4

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)Что влияет на периодизацию истории развития права социального обеспечения?

2)Назовите особенности досоциалистического этапа развития права социального обеспечения.

3)Какие основные периоды характеризуют советский (социалистический) этап развития права социального обеспечения?

4)Назовите наиболее значимые нормативные правовые акты советского этапа.

5)В чем заключаются основные специфические черты современного этапа развития права социального обеспечения?

Лекция 5

ИСТОЧНИКИ ПРАВА СОЦИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

1)Понятие и особенности источников права социального обеспечения.

2)Классификация источников права социального обеспечения.

3)Систематизация социально-обеспечительного законодательства.

4)Особенности действия актов, содержащих нормы права социального обеспечения.

Система права и система законодательства представляют собой диалектически взаимосвязанные категории, соотносящиеся как форма (система законодательства) и содержание (система права). Система права в этом смысле — явление в большей степени объективное, стабильное и относительно неизменное. Иное дело — система законодательства: форма права всегда создается по воле законодателя и приобретает тот или иной вид в той мере, в какой сам законодатель считает ее адекватной сложившейся в государстве социально-экономической и социально-политической обстановке.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В материальном смысле под источником права понимаются политические, экономические и иные предпосылки, связанные с объективными потребностями общественного развития, другими словами, система факторов, предопределяющих содержание и форму права.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В формальном смысле источник права предстает именно как способ организации и внешнего выражения права социального обеспечения.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Рассматривая вопрос о системе источников права социального обеспечения, следует уделить внимание анализу их специфики, сложившейся за последние десятилетия.

Во-первых, сформировавшаяся в советский период система социального обеспечения функционировала на основе централизованного нормативно-правового регулирования, осуществляемого высшими органами государственной власти страны.

Распад Союза ССР, провозглашение России суверенным государством, наконец, заключение в 1992 г. Федеративного договора, принятие Конституции РФ 1993 г. кардинально изменили систему источников правового регулирования в системе социального обеспечения. В частности, заметное расширение правотворческих полномочий в сфере социального обеспечения получили субъекты Федерации, органы муниципальных образований, а также стороны социального партнерства.

Во-вторых, особенностью источников права социального обеспечения является их объективная нестабильность. Это обстоятельство дает основание рассматривать законодательство в сфере социального обеспечения в качестве системного образования с центробежными тенденциями. В сфере социального обеспечения в настоящее время сложно обнаружить законы, которые можно было бы рассматривать как «базовые», имеющие интегрирующие начала, устанавливающие общие принципы, основы правового регулирования того или иного направления в сфере социального обеспечения.

В-третьих, в праве социального обеспечения, как уже отмечалось ранее, законы регламентируют лишь отправные, наиболее важные отношения, в связи с чем имеет место широкая компетенция органов исполнительной власти и, главным образом, Правительства РФ, издающего постановления на основании и в развитие положений федеральных законов. Фактически данный процесс выражается в «обрастании» федеральных законов подзаконными актами, притом не только постановлениями Правительства РФ, но и актами некоторых федеральных министерств и ведомств.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Одной из основных классификационных группировок источников права социального обеспечения является их деление по юридической форме выражения, то есть по видам актов, содержащих нормы права социального обеспечения.

.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.1Международные правовые акты

Конституция РФ в ч. 4 ст. 15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, применяются правила международного договора.

Правительство РФ от своего имени в соответствии с законодательством о международных договорах наделено правом заключать международные договоры в виде межправительственных соглашений. Аналогичным правом обладает и уполномоченное министерство в сфере социального обеспечения, которое компетентно заключать межведомственные международные договоры.

5.2 Конституция

Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью (ст. 2), закрепляя при этом социальную направленность политики государства, связанную с созданием условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, путем поддержки семьи, инвалидов и пожилых граждан, развития системы социальных служб, установления пенсий, пособий и иных видов социального обеспечения (ст. 7). Кроме этого, в отдельных нормах Конституции РФ уточняется социально-обеспечительный статус граждан и обязательства государства в области социального обеспечения. В частности, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, предусмотренных законом (ст. 39), каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), под защитой государства находятся материнство, детство и семья (ст. 38).

5.3 Законы

Поскольку система социального обеспечения населения в соответствии с п. «ж» ст. 72 Конституции РФ относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, есть основания для выделения в системе источников права социального обеспечения двух типов законодательных актов — федеральных законов и законов субъектов Федерации. Основу правового регулирования в области социального обеспечения составляют федеральные законы и приравненные к ним по статусу не утратившие силу Постановления Верховного Совета РСФСР.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Выводы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Таким образом, в сфере социального обеспечения субъекты Федерации на своей территории вправе осуществлять законодательное регулирование не только опережающее (в случае отсутствия федерального регулирования с условием приведения впоследствии регионального акта в соответствие с федеральным) либо в пределах, установленных федеральным актом (с санкции федерального законодателя), но также во всех случаях, когда речь идет о возможности самостоятельно (за счет средств собственного бюджета) финансировать нормативные решения социально-обеспечительной направленности.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.4 Указы Президента РФ

Специфика указов Президента РФ как источников права социального обеспечения состоит в том, что они имели и имеют своей основной целью восполнение пробелов в законодательстве в силу необходимости оперативного решения возникающих проблем в сложный и противоречивый период становления новой политической и социально-экономической системы.

5.5 Постановления Правительства РФ

Данный вид нормативного правового акта играет на современном этапе в системе законодательства о социальном обеспечении ведущую роль и представляет собой самый обширный пласт источников права социального обеспечения. Постановления Правительства РФ принимаются по самому широкому кругу вопросов. Правительство РФ утверждает списки работ, профессий и должностей, в соответствии с которыми назначаются льготные страховые (трудовые) пенсии по возрасту с учетом особых условий труда или характера выполняемой трудовой функции, определяется порядок исчисления величины среднедушевого дохода для назначения видов государственной социальной помощи малоимущим гражданам и семьям или ежемесячного пособия на детей, устанавливается порядок подсчета и подтверждения отдельных видов стажа, исчисления и назначения пенсий отдельным категориям нуждающихся и многое другое.

5.6Иные нормативные правовые акты

Ккатегории иных источников права социального обеспечения относятся акты федеральных министерств и ведомств, глав администраций (президентов) и органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов муниципальных образований. Особое значение среди источников данной категории имеют акты уполномоченного министерства в области социального обеспечения. Акты уполномоченного министерства имеют координирующий характер, «сквозное» действие и распространяются на все сферы, где осуществляются мероприятия по социальному обеспечению.

5.7Акты судебных органов

Кисточникам права социального обеспечения, с определенной долей условности, можно отнести только акты (постановления и определения) КС РФ. Причина заключается в том, что юридическая обязательность актов КС РФ и содержащихся в них правовых позиций суда (ч. 1 и 2 ст. 79, ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ») настолько значительна, что в ряде случаев их можно поставить в один ряд с нормами Конституции РФ.

5.8 Акты, принятые в порядке социального партнерства

Как источник права социального обеспечения социально-партнерское соглашение, безусловно, обладает определенной спецификой. Она выражается в том, что по своей правовой природе соглашение предстает в юридической форме договора, что позволяет вести речь о существовании в праве социального обеспечения элементов договорного способа регулирования отношений.

Однако наличие договорных механизмов не изменяет публичный (государственный) характер социально-обеспечительных обязательств, которые приобретает государство в лице государственных (муниципальных) органов, участвующих в отношениях по социальному партнерству. Тем самым в число источников права социального обеспечения не следует включать коллективные договоры, локальные нормативные акты по причине принципиальной невозможности закрепления в них публичных обязательств (публичного элемента).

Помимо классификации источников права социального обеспечения по юридической форме выражения, существуют иные основания для их группировки. В частности, в зависимости от сферы действия, источники можно разделить:

•на федеральные;

•региональные;

•отраслевые (межотраслевые);

•муниципальные.

Взависимости от срока действия различают:

•акты неопределенного срока действия;

•временные акты;

•условно срочные (принимаемые на период существования определенных обстоятельств, продолжительность действия которых не может быть точно установлена во времени).

По порядку и процедуре принятия источники могут быть поделены:

•на принимаемые в законодательном порядке;

•принимаемые в административно-распорядительном порядке;

•принимаемые в порядке социального партнерства.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Способами систематизации законодательства о социальном обеспечении могут служить консолидация, инкорпорация и кодификация.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Одной из особенностей современного состояния социально-обеспечительного законодательства, на что уже обращалось внимание, является периодически, но неуклонно увеличивающийся объем нормативного материала.

Первая причина данной проблемы кроется в том, что законы и иные нормативные правовые акты нередко принимаются по мере необходимости, как прави-

ло, в отсутствие теоретически обоснованной концепции развития законодательства о социальном обеспечении в целом (хотя в отношении отдельных направлений такие попытки имели место).

Второй основной причиной является объективная нестабильность законодательства о социальном обеспечении, вызванная финансово-экономическим положением государства и необходимостью постоянного и наиболее эффективного перераспределения финансовых ресурсов, предназначенных для целей социального обеспечения.

Вопрос о действии законодательства о социальном обеспечении имеет существенное значение.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В теории права выделяется несколько принципов действия нормативных правовых актов, которые называются коллизионными и делятся на две группы: простые и комбинированные (сложные).

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Основная функция, или служебная роль, коллизионных принципов заключается в определении из некоторого множества нормативных правовых актов того, нормы которого в конкретном случае должны иметь приоритет при регулировании соответствующих отношений.

Среди простых коллизионных принципов, которые в большинстве своем были сформулированы еще в римском праве, выделяются следующие:

•приоритет имеет акт большей юридической силы (иерархический принцип). Иерархический принцип действия нормативных правовых актов основывается на признании и соблюдении их строгой субординации, соподчиненности. Однако проблема заключается в том, что в науке права социального обеспечения не выработано общепринятой позиции по вопросу об иерархической структуре нормативных правовых актов, несмотря на его практическую значимость, прежде всего, в плане совершенствования правоприменительной деятельности. Все подсистемы относительно независимы друг от друга, существуют параллельно, а связующим звеном между ними служат международные правовые акты и Конституция РФ, которые в каждой из подсистем должны занимать высший уровень иерархии актов;

•специальный акт имеет приоритет перед общим (дифференционный принцип);

•акт, принятый позднее, имеет приоритет перед актом, принятым ранее (темпоральный (временной) принцип);

•акт, принятый на данной территории, действует в ее пределах (территориальный принцип), кроме случаев, когда допускается применение акта за пределами территориальных границ (экстерриториальный принцип).

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по лекции 5

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)В каких аспектах следует рассматривать понятие «источник права социального обеспечения»?

2)Каково на современном этапе значение закона как источника права социального обеспечения? Назовите наиболее важные законы в этой области правового регулирования.

3)Какими особенностями характеризуется современная система законодательства о социальном обеспечении?

4)Какое значение на современном этапе имеют подзаконные акты Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти?

5)В чем заключается специфика систематизации социально-обеспечительно- го законодательства в современный период?

6)Назовите принципы действия актов, содержащих нормы права социального обеспечения.