Оспаривание административных актов

Глава III. Субъективная заинтересованность

истцы могут быть не одинаково наделены правом предъявлять в суд конкретный иск.

Таким образом, процессуальная правоспособность в интересующем нас аспекте может рассматриваться как возможность для конкретного лица в принципе предъявлять иски по конкретной категории дел. Наличие же у лица субъективной заинтересованности состоит

втом, что лицо в данном конкретном случае имеет права, которые нарушены, а потому вправе требовать от суда защиты. Соответственно, можно выделить четыре группы ситуаций, связанных с наличием/отсутствием процессуальной правоспособности и субъективной заинтересованности.

Первая группа касается случаев, когда у истца есть и то, и другое. Например, работник, предъявив копию трудового договора и копию табеля учета рабочего времени, предъявляет иск к работодателю о взыскании невыплаченной заработной платы. Это совершенно типичные для процесса самые многочисленные ситуации.

Вторая группа касается случаев, когда у лица нет ни процессуальной правоспособности, ни субъективной заинтересованности. В качестве примера можно привести иски о признании брака недействительным (ст. 28 СК), когда законодатель прямо называет категории лиц, которые вправе по определенным основаниям предъявлять такие иски. У не упомянутых в законе лиц нет процессуальной правоспособности, поскольку заранее известно, что у них нет права предъявлять названные требования в суд. У этих лиц нет и субъективной заинтересованности, поскольку законодатель, лишив их возможности использовать названный способ защиты, не признает наличие у них каких-либо прав, которые требуют для своей защиты подобного способа. В этом случае можно сказать и о том, что если мы не признаем наличие за не упомянутыми в законе лицами прав, которые можно было бы защищать конкретным способом защиты, то в данном конкретном случае их нельзя было и нарушить.

Третья группа касается случаев, когда у лица нет процессуальной правоспособности, но есть субъективная заинтересованность. Это происходит тогда, когда законодатель вводит запрет на обращение

всуд с иском. Например, требования граждан и юридических лиц, связанные с организацией игр и пари или с участием в них, не подлежат судебной защите (п. 1 ст. 1062 ГК). В этом случае у лиц может быть субъективная заинтересованность, которая состоит в том, что из действительного обязательства вытекает субъективное право на получение выигрыша (причем если бы обязанность была исполнена добровольно,

81

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

то полученное нельзя было бы рассматривать как неосновательное обогащение), которое нельзя реализовать из-за неисполнения должником своей обязанности добровольно, т.е. оно нарушено. Однако у победителей отсутствует процессуальная правоспособность по данной категории споров, так как они во всех случаях навсегда лишены возможности заявить это требование в суд.

Четвертая группа касается случаев, когда у лица есть процессуальная правоспособность, но нет субъективной заинтересованности. Это происходит тогда, когда либо у истца нет самого требования, которое ему в принципе может принадлежать, но в этом конкретном случае его, очевидно, нет вследствие отсутствия у него защищаемого этим требованием права или законного интереса, либо из предъявленного искового заявления и приложенных к нему доказательств явно следует, что никакого нарушения заявленного права нет. Например, истец предъявляет иск о признании права на наследство, которое останется после смерти его родственника, который сейчас жив. Сюда же могут быть отнесены случаи предъявления лицом, не являющимся стороной ничтожной сделки, иска о применении последствий недействительности ничтожной сделки (п. 3 ст. 166 ГК) тогда, когда это лицо не имеет права или законного интереса, защита которого будет обеспечена в результате возврата каждой из сторон всего полученного по сделке.

§ 4. Решение проблемы субъективной заинтересованности

в административном судопроизводстве

Приведенные соображения предопределяют необходимость более строгого подхода к определению субъективной заинтересованности в административном судопроизводстве.

Субъективная заинтересованность в административном судопроизводстве состоит не в реализации желания через суд навести порядок в государственном управлении, а в обеспечении возможности судебной защиты субъективных прав и интересов. Именно поэтому дела об оспаривании административных актов законодателем квалифицируются как административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС). Поскольку каждый административный истец должен, обращаясь в суд, защищать свои права, он не превращается в прокурора.

82

Глава III. Субъективная заинтересованность

Говоря о защите прав, я имею здесь в виду ситуации, когда речь идет о нарушении сугубо административных прав истца, входящих в содержание публичного правоотношения, в рамках которого администрация приняла (осуществляет) оспариваемый акт, которое влечет еще и нарушение (угрозу нарушения) субъективных прав истца любой отраслевой принадлежности.

Соответственно, в момент возбуждения административного дела суду следует установить основание наличия у административного истца субъективной заинтересованности (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС). Это основание должно заключаться не в предположении о наличии у административного истца прав в рамках публичных правоотношений, из которого заявлен административный иск (притязание). Повторюсь, это право всегда есть у каждого, так как по существу это право требовать от публичного субъекта действовать в соответствии с законом. Это основание должно заключаться в предположении о наличии у административного истца других прав, свобод, законных интересов, которые могут быть затронуты административным актом. Следовательно, истцом должны быть приведены обстоятельства, позволяющие суду уже на этой стадии установить наличие у истца какого-то субъективного частного или публичного права, которым может быть или уже нанесен ущерб оспариваемым административным актом. Если основание предполагать наличие у истца таких прав имеется, то истцу должно быть позволено в обеспечение его конституционного права на судебную защиту оспаривать административный акт даже тогда, когда истец не является непосредственным адресатом этого акта. В этом случае истец использует оспаривание административного акта как способ защиты субъективных прав любой отраслевой принадлежности, включая конституционные права.

Важно отметить, что административный акт может нарушать любые субъективные права любой отраслевой принадлежности. Особенную сложность вызывает обоснование наличия у истца субъективных прав, вытекающих из негражданских правоотношений: экологического, культурного, социально-экономического и тому подобного характера. Законодательство в этой части все еще очень несовершенно, а потому во многих случаях довольно трудно доказать наличие у истца конкретного субъективного права, просто указав на него в каталоге прав, изложенном в каком-либо отраслевом законе. В большинстве случаев приведение такого обоснования требует логического выведения заявленного требования из содержания конституционных прав или общих правовых принципов осуществления конкретных видов деятельности.

83

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Таким образом, защищаемые административным иском права могут выводиться непосредственно из Конституции, а обоснованием избранного способа их судебной защиты (оспаривание административного акта) будет выступать общее допущение процессуального законодательства (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 218 КАС).

Если в ходе рассмотрения дела выяснится, что у административного истца все-таки отсутствует субъективная заинтересованность (отсутствуют права и интересы, которые могли бы быть нарушены оспариваемым актом, отсутствует само нарушение), то это не должно влечь прекращения производства по делу. Процессуальный закон, следуя двойственности природы самой субъективной заинтересованности, дает противоположные ответы: с одной стороны, производство по делу в этом случае надо прекращать (п. 3 ч. 1 ст. 128, п. 1 ч. 1 ст. 194, ч. 1 ст. 225 КАС), а с другой стороны, в этом случае необходимо отказывать в удовлетворении иска, т.е. разрешить дело по существу (ч. 2 ст. 227 КАС). Почему же в таком случае следует отдать предпочтение второму варианту? Если установлено отсутствие у истца субъективной заинтересованности, это означает установление обстоятельств, составляющих основание иска, в отрицательном аспекте, а именно то, что акт соответствует закону, акт прав истца не нарушает, а значит, дело по существу уже разрешено. В этом случае процессуальная экономия требует завершить рассмотрение дела принятием решения, коль скоро субъективная заинтересованность как барьер не сработала и суд все равно разобрал дело по существу. Субъективная заинтересованность как предпосылка права на предъявление иска в случае, когда дело уже возбуждено и рассматривается судом, таким образом, утрачивает возможность выполнить возложенную на нее законодателем искусственную роль барьера для допуска в суд, а потому трансформируется в условие удовлетворения иска, так как по своей природе она таковым и является1.

Если мы рассматриваем наличие субъективной заинтересованности как условие удовлетворения иска об оспаривании административного акта (п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС), то нарушение каких прав истца свидетельствует о незаконности административного акта? Только ли прав на деятельность администрации в соответствии с законом или же

1  М.А. Гурвич приводил немецкий опыт решения этого вопроса: в связи с существованием «конкуренции отсутствия повода к иску и основания иска» «судье рекомендуется избрать путь наиболее полного разрешения спорного вопроса, а именно по основанию» (см.: Гурвич М.А. Указ. соч. С. 85–86).

84

Глава III. Субъективная заинтересованность

иправ, которые защищаются предъявленным административным иском? Заманчиво было бы предположить, что условием удовлетворения иска об оспаривании административного акта является нарушение прав истца, вытекающих из правоотношения, из которого и заявлен иск, т.е. нарушение общего права на законность. Это позволило бы добиться многого. Во-первых, так можно развести предпосылку права на предъявление иска и условие его удовлетворения (наличие субъективной заинтересованности, т.е. нарушение неадминистративных прав, необходимо для возбуждения дела, тогда как установление нарушения административного субъективного права на законность – для удовлетворения иска), так как при таком подходе субъективная заинтересованность и нарушение прав не совпадают. Во-вторых, при помощи такого подхода можно избавить понятие «законность административного акта» от противоречивости в понимании, так как при таком подходе законность будет тождественна ненарушению права на законную деятельность администрации, тогда как сейчас законность тождественна ненарушению административным актом любых прав1.

Однако это ложный путь. Конституция устанавливает, что права

исвободы человека и гражданина определяют деятельность исполнительной власти (ст. 18). Значит, властный субъект в осуществлении своей деятельности не может выбирать те варианты, которые приводят к нарушению прав. Административный акт, нарушающий любые права, – это в любом случае результат неверного осуществления администрацией своих полномочий. Отсюда следует, что несоответствие административного акта закону – это не только результат нарушения требований закона, непосредственно регулирующего данные отношения, но и последствие нарушения этим актом любых субъективных прав. Значит, субъективная заинтересованность должна остаться единой и неизменной как на момент возбуждения дела, так и при принятии судом решения по существу.

Итак, субъективная заинтересованность в административном судопроизводстве должна пониматься как предположение наличия у административного истца прав, свобод или законных интересов, не входящих в состав правоотношения, в рамках которых администрацией

1  Доказательство тезиса о необоснованности противопоставления незаконности административных актов и констатации нарушения этими административными актами прав и свобод граждан см.: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. С. 179–189.

85

ГЛАВА IV. АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО

ИПУБЛИЧНЫЙ ИНТЕРЕС

§1. Субъективный и объективный подходы

копределению публичного интереса

Трудно представить себе лучшее прибежище для публичного интереса1, чем административное судопроизводство. С одной стороны, административное судопроизводство может рассматриваться как средство восстановления законности в публичном управлении, как средство поддержания правопорядка, в надлежащем функционировании которого заинтересовано абсолютное большинство. Собственно говоря, введение категории субъективной заинтересованности и было вызвано необходимостью дифференциации лиц, которые вправе защищать законность в публичном управлении как таковую. С другой стороны, решение суда, принятое по административному иску, практически всегда затрагивает права и законные интересы не только административного истца, но и других лиц, поскольку в этом решении, касающемся установления законности/незаконности административного акта, речь идет о подтверждении наличия/отсутствия основания для поведения всех субъектов права, на которых этот административный акт распространяет свое действие.

Означает ли это, что для защиты публичного интереса должны существовать специальные процессуальные правила? Означает ли это, что в административном судопроизводстве, нацеленном, как представляется, на защиту в первую очередь публичного интереса, должен быть сделан иной, нежели в гражданском судопроизводстве, акцент в понимании процессуальных институтов? Ответы на все подобные вопросы заключаются в раскрытии специфики публичного интереса.

Обычно разделение интереса на частный/общественный/публичный осуществляется в зависимости от его носителя. Частный интерес –

1  Хороший обзор воззрений на понятие «публичный интерес» см.: Зеленцов А.Б., Немытина М.В. Публичные интересы и производные от них юридические конструкции // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2018. Т. 22. № 4. С. 425–462.

87

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

это интерес одного лица (1)1, общественный интерес2 – это интерес всего общества, большинства в обществе, значительной общественной группы, высказывающейся от имени общества (в символической записи: 1 + s, где s – число составляющих социальную группу лиц), публичный интерес – это интерес всех (1 + s + p, где p – государство3, публично-правовое образование). При этом общественный или публичный интерес для того, чтобы рассматриваться как самостоятельные сущности, должны быть не суммой интересов разделяющих такой интерес лиц, а должны обладать качественным своеобразием, они не могут сводиться к частным интересам разделяющих их лиц. Поэтому использованный выше в символической записи знак «+» должен пониматься не как сложение, а как указание на разде-

1  Иногда можно услышать, в духе социалистического правоведения, что частный интерес выступает в качестве особенной формы реализации публичного интереса (см.: Сырых В.М. Объективные основы публичного права // Lex russica. 2016. № 5. С. 47–48).

2  «Под общественным интересом следует понимать интерес как общества в целом, так и отдельных социальных групп, а сам интерес считать потребностью в определенном благе, т.е. в том, что для общества или социальной группы имеет положительный эффект» (Туманов Д.А. Об общественном интересе и его судебной защите // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. № 12. С. 57).

При этом Д.А. Туманов совершенно верно отмечает, что общественный интерес может состоять в защите прав и интересов конкретного лица, тем самым его защита может приобретать и опосредованный характер (см.: Туманов Д.А. Об общественном интересе и его судебной защите. С. 61). Но последнее – всего лишь следствие идеи о том, что, защищая свои права, ты защищаешь и правопорядок. На мой взгляд, такой подход к определению общественного интереса с практической точки зрения, с точки зрения понимания процессуальных институтов мало полезен. Только тогда будет основание думать об общественном интересе как самостоятельном объекте защиты, когда будет доказано его наличие как уникальной сущности, не сводящейся к частному интересу, разделяемому одним или многими. То, что обычно понимают под общественными интересами, является благами, достижение которых опосредуется личными, социаль- ноэкономическими, культурными, экологическими конституционными правами личности. Для защиты этих прав вполне подходят действующие процессуальные институты. См. подробнее об этом: Ильин А.В. Разрешение судами споров, возникающих по поводу распределения бюджетных средств. С. 19–29, 142–157.

Д.А. Туманов не соглашается с такой точкой зрения, полагая ее односторонней и не отражающей всех аспектов защиты общих благ. Подробнее см.: Туманов Д.А., Ионова Д.Ю. К вопросу о возможности обогащения гражданского судопроизводства России новыми участниками // Вестник гражданского процесса. 2022. № 4. С. 245–248 (автор раздела – Д.А. Туманов).

3  Обзор точек зрения на понятие «государственный интерес» см.: Смагина Е.С. Участие государства в современном цивилистическом процессе: монография. М., 2021. С. 25–35.

88

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

ление интереса субъектами (интерес разделяется и этим, и этим субъектом).

Практическое значение деления интересов состоит в отыскании способа разрешения конфликта интересов. Если публичный (или общественный) интерес разделяют больше, чем одно лицо (1 < 1 + s < 1 + s + p), то в таком случае соблазнительно сказать, что данные типы интересов

вконфликте с частным интересом имеют приоритет в защите, так как, защищая публичный интерес, охраняется в том числе и интерес того лица, который противопоставил публичному интересу свой частный интерес. Тем самым частный интерес в конфликте уступает публичному по определению.

Всвою очередь, интерес как таковой может пониматься субъективно или объективно. В субъективном понимании интерес – это потребность конкретного лица в чем-то. Только это лицо знает, в чем его интерес, что ему требуется и для чего. Отсюда вытекает диспозитивность как свойство субъективных прав: я свободно использую и распоряжаюсь принадлежащим мне правом, так как только я знаю, что мне нужно, в чем состоит мой интерес, этим правом обеспечиваемый. Соответственно, лицо может делать в том числе и иррациональный выбор, таким образом формулируя свой интерес и действуя

всоответствии с ним. В объективном понимании интерес – это то, что лица должны желать, то, к чему каждый разумный индивид должен стремиться. В этом смысле интерес может пониматься только как рациональный выбор.

Ключевым вопросом в разграничении частных и публичных интересов является установление того, кто будет решать, в чем состоит частный или публичный интерес.

Если мы рассматриваем интерес в субъективном разрезе, то для определения интереса нужно сначала выявить его носителя. Носитель необходим для того, чтобы установить, существует ли этот интерес, и если да, то в чем он заключается (осознан ли интерес и выражен ли он вовне носителем). Носитель нужен, чтобы артикулировать интерес. Если мы не можем установить носителя интереса (того, кто этот интерес разделяет), то такого интереса и не существует, им можно пренебречь. Но в рамках такого подхода при разграничении частного и публичного интереса мы попадаем в логическую ловушку, так как здесь невозможно определить, где и когда носитель осознает и выражает свой частный интерес, а где и когда – публичный. И можно ли вообще разделить публичный и частный интересы, когда они определяются одним лицом? Ранее мною было представлено логическое

89

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

доказательство отрицательного решения этой проблемы1. Если мы рассматриваем интерес с субъективной точки зрения (интерес – это потребность в чем-то, что осознается лицом, в том виде, в каком эта потребность осознается), то логически необходимо прийти к выводу о том, что публичных или общественных интересов не существует вовсе, ведь невозможно определить носителя именно публичного интереса. Носитель может выразить лишь частный интерес. При таком подходе публичный интерес – это всего лишь одновременно разделяемые многими (или всеми), совпадающие частные интересы. Иначе говоря, публичный интерес – это интерсубъективный частный интерес. Каждый в предлагаемом интересе видит свой интерес и понимает его так же, как другие (мы все смотрим на плакат, и все одинаково понимаем, что он красный). При этом объективное содержание, т.е. независимое от определения его носителями, этого совпадающего интереса неизвестно и ненужно (мы все знаем, что плакат красный, но так ли это в действительности (что такое красный?), нас не интересует).

Если мы рассматриваем интерес в объективном смысле, то нам уже не нужен носитель, чтобы он определил содержание интереса. Мы точно знаем, в чем состоит частный, а в чем – публичный интерес, без того, чтобы выяснять на сей счет мнение носителей. Оценка должна осуществляться с точки зрения должного: что соответствует должному, то хорошо (заслуживает защиты), что не соответствует – плохо (защиты не заслуживает). Отсюда возможна еще одна градация интересов. Так, частный интерес может быть достойным и эгоистическим, общественный интерес – поддерживаемым государством и не поддерживаемым государством2, государственный интерес – достойным и ведомственным. Достойный государственный интерес и общественный интерес, поддерживаемый государством, могут быть названы публичными, так как, во-первых, они разделяются практически всеми, а во-вторых, они по определению хорошие и правильные (все действуют рационально, а потому могут хотеть только добра). Все остальные интересы за вы-

1  См.: Ильин А.В. Принятие решений о распределении бюджетных средств. М., 2015. С. 36–37.

2  На принципиальное отличие общественного интереса от интереса государственного справедливо обращает внимание Д.А. Туманов, указывая на их возможное сближение, но никогда – на полное совпадение (см.: Туманов Д.А. Проблемы защиты общественного интереса в российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. № 9. С. 3–11).

90