Оспаривание административных актов

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

четом будут частными. Иными словами, для разграничения частных

ипубличных интересов нам нужен внешний критерий, с помощью которого мы сможем маркировать интерес. Этот критерий вытекает из смысла самого разделения интереса на виды. Если что-то используется «во благо», то это правильный интерес, а если «во зло», то это не достойный защиты интерес. Очевидно, что публичный интерес плохим быть не может.

Таким образом, понимая интерес в объективном смысле, мы на первый взгляд смогли установить наличие публичного интереса. Публичный интерес – это правильно понятая идея добра для всех, всеобщего блага1. Однако в чем состоит критерий, с помощью которого мы будет отличать добро от зла, а всеобщее благо от мирового бедствия, и кто это будет оценивать?

Раз никакого носителя для выявления публичного интереса в рамках рассматриваемого подхода не требуется, то сам этот публичный интерес разлит в воздухе как данность. Но нужен тот, кто выявит этот интерес, авторитетно сообщит всем, какой интерес сегодня может претендовать на роль публичного. Единственным подходящим на эту роль субъектом является государство. Только государство как субъект, которому предписано иметь единственной своей целью общее благо

икоторый сообразно этой цели должен управлять общими делами, вправе претендовать на эту роль. Отсюда и вытекает идея публичного интереса как правильно понятого интереса государства. Определение государством того, что правильно здесь и сейчас, при положительном соотнесении результата этого определения с всеблагой идеей дает публичный интерес2.

Достоинство объективного подхода к определению интереса состоит в том, что он объективный, т.е. наличие самого интереса, определение его содержания не зависит от воли и интеллекта его носителя, перед нами вмененный интерес. Значит, и публичный интерес может существовать, воплощая собой всеобщее благо, что автоматически дает ему приоритет в сравнении с иными, частными интересами. Однако действительно ли в данном случае интерес определяется объективно?

1  Этот совершенно тривиальный вывод повторяется вот уже не одну тысячу лет. Из последних сообщений этого рода см., например: Щекин Д.М. Баланс публичных и частных интересов в налоговом праве: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2023. С. 109–111.

2  «Существование государства – это шествие Бога в мире; его основанием служит сила разума, осуществляющего себя как волю» (Гегель Г. Сочинения: в 14 т. Т. VII: Философия права. М.; Л., 1934. С. 268).

91

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Если публичный интерес состоит в общем благе, то необходимо раскрыть его содержание. Общее благо, полезность, максимизация благосостояния всех – это неопределенные понятия, которые наполняются конкретным содержанием в зависимости от времени, места, контекста их использования. Что значит «лучше для всех»? Как определить «всех»? Что значит «лучше»? Что значит «увеличение благосостояния»? Неизменны ли ответы на эти вопросы или они должны меняться в зависимости от обстоятельств?

Во всех этих случаях требуется интерпретатор понятия «всеобщее благо», так как только соответствие этому критерию государственного интереса даст искомый публичный интерес. Если государственный интерес определяется его носителем достаточно произвольно, то всеобщее благо в рамках данного подхода рассматривается как содержательно данное. Демократическое государственное устройство предполагает отыскание лица (лиц) для выполнения задачи выяснения конкретного содержания общего блага. Названные лицо/лица, будучи избранными народом, должны выражать не свои предпочтения, а волю большинства. Тем самым предполагается, что узость мышления одного заменяется мудростью народа. Однако даже народ не может знать, в чем состоит для него общее благо, так как только Господь знает, что лучше (эффективнее, нужнее, правильнее) в данный момент для всех. Даже Парсифаль совершал ошибки. Как бы то ни было, здесь мы видим, как объективный критерий подменяется субъективным: объективный интерес заменяется интересом выразителя публичных предпочтений.

Государство – ключевой в объективной концепции интереса субъект – как правосубъектное лицо в целом (как собственник, как властный субъект, имеющий право требовать в свою пользу исполнения налоговой обязанности, как работодатель и т.п.) обладает собственным интересом, определяемым теми лицами, через которых осуществляется волеизъявление государства (одно должностное лицо непосредственно, должностное лицо, действующее от имени уполномоченного органа власти, или согласованное волеизъявление должностных лиц, действующих от имени нескольких уполномоченных органов власти). Обуреваемый страстями человек, себялюбец, всегда стремится к тому, что ему кажется лучше для него, т.е. движим только собственным интересом. Когда человек становится должным лицом, он не перерождается, его природа не меняется. Заполучив власть, человек желает удержать ее, получить больше власти. Именно эта воля к власти и становится критерием, с помощью которого человек определяет, в чем состоит общее благо для всех. Говоря о всеобщем благе, выразитель его выбирает

92

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

то, что выгодно ему лично в данный момент («что хорошо для России, то хорошо и для меня, и наоборот»). В подлинно демократических и правовых государствах этому инстинкту власти дан намордник в виде институциональных сдержек, чрезвычайно затрудняющих отождествление личного интереса с интересом всех, впрочем, это дает только незначительный эффект, так как и в этом случае всеобщее благо подменяется согласованным интересом избранных.

Таким образом, используя внешний критерий «всеобщее благо» для выявления наличия публичного интереса без указания его носителя, мы вновь вернулись к интересу, понимаемому субъективно: для того чтобы применить этот внешний критерий, всякий раз надо определять, в чем он состоит, каково его содержание, а для того, чтобы произвести это определение, нам нужен субъект, который бы осуществлял выявление его смысла. Однако это значит, что никакой разницы между субъективным и объективным пониманием интереса нет, во всех случаях речь идет о подмене публичного интереса интересом его интерпретатора (интересом уполномоченного толкователя критерия «всеобщее благо»), т.е. частным интересом. Раз нет специального носителя публичного интереса и невозможно определить наличие и содержание этого интереса объективно, то логически необходимо сделать вывод о том, что никакого публичного интереса нет, а существуют только частные интересы, которые могут совпадать или конфликтовать друг с другом.

Важно отметить, что ничего плохого в частном интересе нет. Если интерес реализуется в рамках закона, то даже иррациональный выбор лица имеет право на существование, коль скоро мы рассматриваем человека как личность, которая самостоятельно может решать, что для нее лучше, и нести ответственность за свой выбор. Гарантиями адекватного ограждения законом частных интересов служит Конституция, закрепляющая конституционные права и пределы их осуществления. Нет ничего зазорного в том, что государство действует в своих собственных интересах (чтобы это ни значило), пока оно не нарушает Конституцию и законы. Задача, которая стоит перед правоведением, состоит не в том, чтобы бороться с иррациональным выбором или эгоистическим характером частного интереса, а в том, чтобы гармонизировать частные интересы, что тождественно разрешению конфликтов, возникающих при осуществлении конституционных прав.

Соответственно, отыскание баланса между частными и публичными интересами – бесполезная и заранее обреченная на неудачу затея. Эта идея, «идея баланса», не может служить средством разрешения

93

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

конфликта между осуществлением конституционных прав или между конкурирующими частными интересами. Во-первых, никто не знает,

вчем конкретно заключается публичный интерес, и не существует способа определения его содержания; каждый, кто берется за его определение, выдает собственный (частный) интерес за интерес публичный, чтобы добиться скорейшей реализации своего частного интереса. Во-вторых, изначально, на стадии формулировки критерия, в рамках этой идеи публичному интересу (в чем бы он ни выражался) придается больший вес, а значит, результат такого соотношения предопределен. Таким образом, разрешение конфликтов с помощью идеи отыскания баланса частных и публичных интересов – это просто подтасовка, обвешивание, обман.

Итак, никакого объективного содержания категория «публичный интерес» не имеет. Значит, единственная возможность его определить состоит в наблюдении за его носителем, т.е. субъективно, однако и этого нельзя сделать, так как невозможно выявить носителя публичного интереса. Раз нельзя установить наличие публичного интереса никаким способом, приходится сделать вывод, что публичный интерес не существует, и в юридической науке он должен занять место, аналогичное тому, что в физике занимает эфир, теплород и флогистон.

Таким образом, и в рамках административного судопроизводства публичный интерес не может быть обнаружен. Обращаясь с административным иском, истец защищает свои собственные, частные интересы, которые охватываются понятием «субъективная заинтересованность». Административный ответчик, отрицая иск, отстаивает

входе процесса свой собственный, частный интерес, заключающийся

восуществлении принадлежащей ему власти в конкретном случае таким образом, который он полагает наилучшим.

§2. Роль прокурора

вадминистративном судопроизводстве

Если публичного интереса нет, то что в таком случае защищает прокурор в административном судопроизводстве?1

1  «В рамках правового регулирования, установленных КАС РФ, участие прокурора в административном судопроизводстве – это выполнение им самостоятельной функции защиты публичных интересов» (Зеленцов А.Б., Ястребов О.А. Судебное административное право: учебник. М., 2017. С. 310).

94

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

На первый взгляд представляется, что ничего особенного в участии прокурора в административном деле по сравнению с гражданским производством нет: прокурор также обращается в суд с административным иском в защиту прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, публично-правовых образований (ч. 1 ст. 39 КАС). Однако что тут выступает объектом судебной реализации?

Вгражданском судопроизводстве им выступают нарушенные или оспоренные права граждан, публично-правовых образований, поскольку именно названные лица являются субъектами предполагаемых спорных материальных правоотношений, носителями предполагаемого права требования, заявленного в целях принудительной реализации

всуд. Именно поэтому названные лица являются истцами (ч. 2 ст. 38 ГПК). Прокурор обладает специальным статусом, позволяющим ему содействовать принудительной реализации чужих для него прав. Собственных, принадлежащих ему именно как прокурору (в процессуальном смысле этого слова), прав в рамках гражданских, трудовых, экологических, налоговых правоотношений у него нет и не может быть1. Эти права могут принадлежать как раз гражданам, публичноправовым образованиям.

Вадминистративном судопроизводстве ответ на заданный вопрос уже не так очевиден. Да, закон говорит, что прокурор обращается

всуд с административным иском в защиту прав и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, публично-правовых образований, но что это за права? В обобщенном виде это право на поведение администрации в соответствии с законом, так как в публичном правоотношении подчиненный субъект (а им может выступать как гражданин, так и публично-правовое образование) во всяком случае имеет на это право. Все остальные права, которые могут быть нарушены (им может быть создана угроза нарушения) вследствие незаконного поведения администрации, непосредственным объектом судебной защиты в рамках административного судопроизводства

«Главный акцент в процессуальной деятельности прокурора ставится на защите публичных интересов» (Гражданский процесс / отв. ред. В.В. Ярков. С. 108 (автор параграфа – В.В. Ярков)).

1  О необходимости разделять случаи участия прокурора в процессе в качестве лица, защищающего права, свободы и законные интересы других лиц, и случаи участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел, в которых прокурор является предполагаемым субъектом спорного материального правоотношения, хорошо сказано у С.А. Халатова (см.: Халатов С.А. К вопросу о роли прокурора в рассмотрении судами гражданских дел: теория и судебная практика // Закон. 2017. № 3. С. 71–72).

95

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

не являются, образуя субъективную заинтересованность в оспаривании незаконных актов администрации. Таким образом, и граждане,

ипублично-правовые образования в административном судопроизводстве защищают законность как право (право на законные действия администрации).

Между тем надзор за соблюдением законности, защита законности составляют ключевую функцию прокурора (ч. 1 ст. 129 Конституции). В полномочия прокурора входит реагирование на случаи нарушения администрацией законов, включая как внесудебные средства (принесение прокурором протеста, внесение прокурором представления (ст. 23, 24, 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»)), так и судебное оспаривание незаконных актов администрации. Это компетенция прокурора,

азначит, это принадлежащие только ему полномочия, которые он как самостоятельный орган власти вправе реализовывать так, как считает необходимым, наиболее целесообразным. Упрощенно выражаясь, это те полномочия, которые он вправе реализовывать по своему усмотрению.

Вгражданском судопроизводстве прокурор также защищает законность, в этом состоит его интерес: он обращается в защиту прав

изаконных интересов граждан и публично-правовых образований только тогда, когда полагает, что эти права или интересы действительны нарушены; содействуя защите нарушенных прав, он способствует восстановлению законности как таковой (законности как состояния)1. Однако в данном случае роль прокурора подчиненная, защита законности как состояния в этом случае второстепенна.

Это проявляется в диспозитивности, которая отдает решение вопроса о необходимости защищать нарушенные или оспоренные права (а значит, и законность применительно к конкретным отношениям) всецело на откуп правообладателю: если носитель права или интереса не хочет их защищать, то так тому и быть. Прокурор не вправе насильно защищать права и интересы, если их носитель этого не желает. Поэтому,

1  «Инициатива прокурора как основание его участия в деле в той или иной процессуальной форме всегда обусловлена его интересом как органа надзора за законностью и правопорядком, использующего судебную процедуру в качестве способа осуществления прокурорских функций в сфере гражданского судопроизводства. Потребность в охране публичных и (или) частных интересов является критерием наличия у прокурора юридического интереса к делу, который всегда имеет процессуальный характер» (Осокина Г.Л. Гражданский процесс: Общая часть. 3-е изд. М.: Норма, 2013. С. 223).

96

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

среди прочего, основанием для обращения прокурора в суд с иском является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 45 ГПК), а отказ истца от иска влечет прекращение процесса, несмотря на желание прокурора продолжать (ч. 2 ст. 45 ГПК).

Аналогично обстоит дело в случае обращения прокурора в рамках гражданского судопроизводства в целях защиты интересов публич- но-правовых образований. Конечно, волеизъявление публично-пра- вового образования на использование средств и способов защиты нарушенных прав или интересов обладает своеобразием, однако оно осуществляется через уполномоченные на то органы власти конкретного публично-правового образования, а потому прокурор не вправе своим волеизъявлением замещать волеизъявление публично-правового образования, ведь иначе прокурор при осуществлении своих функций стал бы подменять другие органы власти, а это запрещено (п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Если законодательством определены конкретные органы власти, которые должны формулировать и выражать вовне волю публично-правового образования в рамках конкретных отношений, то только волеизъявление этих органов будет тождественно волеизъявлению самого публично-правового образования. В случае, когда названные органы власти не предъявляют иски в защиту прав и интересов публично-пра- вового образования, это означает, что названное публично-правовое образование не желает защищать принадлежащие ему права. Если бы прокурор вместо этих уполномоченных органов предъявлял иски

вгражданском судопроизводстве в защиту прав и интересов публич- ноправового образования, то это бы означало, что прокурор действует вопреки воле истца. Единственное, что в таком случае может делать прокурор, – это обращаться в сами уполномоченные органы, требуя от них прекращения незаконного бездействия, если он полагает, что

вконкретных обстоятельствах в силу закона органы власти обязаны защищать права и интересы.

Если мы переместимся в плоскость административного судопроизводства, то увидим, что защита законности становится делом первостепенной важности. Если в гражданском судопроизводстве мы защищаем нарушенные права и вследствие этого защищаем законность как состояние отношений, то в административном судопроизводстве все наоборот: мы защищаем право на законность и вследствие этого – права и интересы, которые оказываются нарушенными незаконными актами власти. Функция защиты законности как таковой – это полномочия,

97

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

которыми в силу Конституции наделена прокуратура. Для выполнения своего предназначения, для возможности реализации принадлежащих ему полномочий прокурору не нужно разрешение кого-либо. Если мы говорим о защите прав граждан или публично-правового образования, нарушенных незаконным административным актом, то прокурор, обращаясь с административным иском об оспаривании этого акта, не защищает права этого гражданина или публично-правового образования (это не причина, а следствие), а реализует принадлежащие ему полномочия по восстановлению законности в публичном управлении. Эта законность вследствие существования обязанности всех подчиняться Конституции и законам (ч. 2 ст. 15 Конституции) и необходимости прокуратуры бороться с нарушениями этой обязанности (ч. 1 ст. 129 Конституции) должна быть обеспечена независимо от желания тех, чьи права могут быть затронуты оспариванием незаконного административного акта.

Следовательно, в административном судопроизводстве прокурор не может играть ту же специальную процессуальную роль, что и в гражданском. В административном судопроизводстве он должен быть признан истцом. Предъявляя административный иск, прокурор как истец реализует принадлежащее ему право требования (полномочия), входящее в содержание спорного административного правоотношения, одной из сторон которого является администрация, обязанная соблюдать Конституцию и законы, а другой – прокуратура как орган власти, наделенный полномочиями требовать пресечения нарушения закона.

Поэтому в административном судопроизводстве прокурор защищает не публичный интерес, а свой собственный, частный интерес, состоящий в реализации возложенных на него Конституцией и законами полномочий.

Кодекс административного судопроизводства между тем, по существу, воспроизводит традиционный для гражданского процесса подход к роли прокурора. Согласно ч. 1 ст. 39 КАС прокурор, чтобы обратиться с административным иском, должен сперва найти, кого он таким образом будет защищать. Сам прокурор истцом не признается, он лишен права на заключение мирового соглашения1 и обязанности по уплате судебных расходов (ч. 4 ст. 39 КАС).

1  Хорошее изложение традиционной точки зрения на сей счет см.: Халатов С.А. Распорядительные действия прокурора в российском гражданском процессуальном праве // Законы России: опыт, анализ, практика. 2022. № 6. С. 25.

98

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

Почему процессуальное законодательство не признает прокурора истцом при предъявлении им административного иска? Видимо потому, что считается, что у прокурора нет субъективной заинтересованности, у него нет прав или законных интересов, которые нарушаются или могут быть нарушены незаконным административным актом (прокурор не является участником спорных материальных правоотношений). Однако этот довод одновременно неверен по существу и не относится к делу. Он неверен потому, что, как было отмечено выше, прокурор является участником спорных материальных правоотношений, но не тех, что определяют субъективную заинтересованность административного истца, а тех, в содержание которых входит заявленное в суд административное притязание. Если для обычных истцов для заявления этого притязания требуется обоснование наличия у них субъективной заинтересованности, так как это условие выступает барьером для обращения в суд праздных любителей законности, то в отношении прокурора этот барьер по определению выставлен быть не может, ведь как раз

вего функции входит защита законности в публичном управлении. Поэтому прокурору и не нужна субъективная заинтересованность для обращения в суд с административным иском.

Что происходит, когда прокурор обращается в суд с административным иском в защиту гражданина или публично-правового образования?

Во всех случаях он защищает законность, что и так входит в его прямые обязанности. Во всех случаях он предъявляет право требования, которое принадлежит не только тому, в защиту кого он обращается

всуд, но и ему самому как уполномоченному органу. Если пренебречь формальной стороной дела, то невозможно отличить, когда прокурор действует, так сказать, в своем интересе, а когда – в интересе гражданина или публично-правового образования. При этом если в отношении гражданина еще можно говорить, что он может не желать защищать законность (или быть Петрушкой, с помощью которого прокурор дразнит администрацию), то при обращении прокурора с административным иском в защиту публично-правового образования в ситуации, когда некому, кроме прокурора, артикулировать его интерес, разве у публично-правового образования может возникнуть стремление мириться с нарушением закона? В последнем случае именно прокурор и выражает интерес публично-правового образования, который, конечно же, невозможно отличить от собственного интереса прокурора. С другой стороны, и гражданин, и публично-правовое образование в лице своих органов, обращающиеся в суд самостоятельно с административным иском, по существу выполняют роль прокурора.

99

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Стремясь защитить свои права от незаконного акта, они борются с ним, стараются добиться от суда признания этого акта незаконным. Именно этого добивается и прокурор в своей повседневной деятельности. Эффект судебных актов о признании административных актов недействующими, принятых по административным искам граждан, публично-правовых образований, прокурора, в части обязательности одинаков.

Поэтому одно из двух: или прокурор должен быть признан в административном судопроизводстве истцом, или его вообще не должно быть в административном судопроизводстве ни в качестве истца, ни в качестве субъекта с особым процессуальным статусом. Или мы признаем, что прокурор, предъявляя административный иск, реализует принадлежащее ему притязание, которое можно реализовать только через суд, или мы должны сказать, что любой административный истец защищает законность как таковую.

Если все-таки мы считаем, что прокурор необходим1 в административном судопроизводстве, то прокурор в этом случае должен иметь единственный статус истца, а значит, и быть наделен всеми правами и обязанностями истца без исключения. Если мы признаем, что у прокурора есть собственное притязание, то необходимо дать ему возможность им распорядиться в процессе, предоставив прокурору, как и любому другому административному истцу, право заключать соглашения о примирении, как и любому другому органу власти, когда он вправе действовать самостоятельно (ч. 1 ст. 137 КАС). Если мы признаем, что прокурор имеет право самостоятельно решать, к кому и когда предъявлять административные иски в целях реализации возложенных на него Конституцией и законами полномочий, то на прокуратуру как орган власти, имеющий право распоряжаться бюджетными средствами в соответствии с утвержденными ему бюджетными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств, должна распространяться обязанность компенсировать другой стороне понесенные судебные расходы в случае, если суд отклонит административный иск.

С учетом сказанного я полагаю, что как раз специфика дел, рассматриваемых в административном судопроизводстве, требует признания

1  Дискуссия о необходимости участия прокурора в неуголовном процессе не затихает. О ее современном состоянии см.: Терехова Л.А. Обращения прокурора в защиту неопределенного круга лиц // Российский судья. 2018. № 5. С. 6–10.

100