Оспаривание административных актов

Глава I. Система административных исков

Итак, и с точки зрения процессуальных последствий признания судом акта незаконным следует прийти к выводу о том, что иск о признании как нормативного, так и ненормативного правового акта незаконным – это иск о признании.

§5. Правовая природа иска о понуждении

кнадлежащему исполнению обязанности

Природа иска из двустороннего публичного правоотношения о признании решения, действия незаконным (иска о понуждении к надлежащему исполнению обязанности) своеобразна. Решение суда по такому иску наряду с эффектом признания обладает и эффектом присуждения1.

Если требование истца состоит в признании незаконным решения, действия властного субъекта, которое не позволяет реализовать субъективное публичное право, то цель административного истца состоит не столько в том, чтобы отменить это решение или действие, сколько добиться от властного субъекта принятия надлежащего решения, совершения надлежащего действия, т.е. такого, при котором права

иинтересы истца найдут свое максимально полное осуществление

изащиту. Признание незаконным административного акта в данном случае служит лишь промежуточным, хотя и обязательным этапом на пути к цели: если этот акт не признать незаконным, то от властного субъекта не добиться и принятия благоприятного для подвластного решения, ведь право выбора конкретного содержания исполнения обязанности в огромном большинстве случаев принадлежит властному субъекту в правоотношении, и этот выбор уже сделан. С этой точки зрения признание административного акта незаконным означает, что выбор сделан неправильно, а значит, и обязанность властный субъект не исполнил. С другой стороны, само по себе признание акта незаконным не позволяет подвластному осуществить принадлежащее ему субъективное публичное право, это только возвращает его в первоначальное положение. Без совершения надлежащего административного акта права останутся необеспеченными.

1  При этом важно заметить, что исполнение судебного акта в смысле принципа правовой определенности может пониматься и как реализация правового эффекта, порожденного судебным актом. Подробнее об этом см.: Ильин А.В. Обратная сила решений Конституционного Суда и исполненность судебных актов // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2019. № 2. С. 163–164.

41

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Не случайно законодатель указывает на то, что в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов должны содержаться, в частности, указание на признание оспариваемого акта недействительным и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС, п. 3 ч. 4 ст. 201 АПК).

Соответственно, такой иск в своей явной (надводной) части является иском о признании, так как представляет собой просьбу к суду констатировать отсутствие исполнения обязанности, а в своей скрытой (подводной) части является иском о присуждении, так как призывает суд обязать ответчика к совершению действия.

Почему же этот иск не является иском о присуждении в чистом виде? Абсолютно любой иск о присуждении всегда содержит в себе иск о признании: суду требуется признать наличие правоотношения, в содержание которого входит заявленное притязание, принудительной реализации которой добивается истец (виндикационное притязание предполагает установление у истца титула, договорное требование предполагает установление наличия между сторонами договора и т.п.).

В данном случае перед нами не просьба о присуждении в классическом смысле, так как административный истец не может принудить властного субъекта к конкретному поведению. Суд, удовлетворяя такой иск, не может предписать административному ответчику совершить какое-то однозначное действие, принять решение того содержания, которое укажет ему суд. Суд лишь констатирует неисполнение властным субъектом своей обязанности и велит ему эту обязанность исполнить. Но как именно эта обязанность будет исполнена, решать ответчику. В этом проявляются особенности положения властного субъекта в публичном правоотношении, когда властный субъект, даже будучи обязанным лицом, имеет усмотрение в определении способа исполнения этой обязанности. Поэтому присущий иску о понуждении к надлежащему исполнению обязанности эффект принудительности состоит не в том, чтобы заставить административного ответчика сделать что-то конкретно, а в том, чтобы принудить его вновь вернуться к определению того, как именно он будет исполнять возложенную на него законом обязанность, и реализовать этот новый замысел.

Поэтому иск из двустороннего публичного правоотношения о признании решения, действия администрации незаконным (иск о понуж-

42

Глава I. Система административных исков

дении к надлежащему исполнению обязанности) – это иск о признании с эффектом присуждения.

§ 6. Иски о признании бездействия незаконным

Вторая группа исков об оспаривании ненормативных правовых актов – это иски о признании бездействия администрации незаконным (ч. 1 ст. 218 КАС, ч. 1 ст. 195 АПК). Все эти требования объединяет то, что они входят в содержание двустороннего публичного правоотношения, в рамках которого подвластный вправе требовать совершения от властного субъекта активного поведения. Цель этих исков – заставить властного субъекта исполнить возложенную на него законом обязанность по принятию решений, совершению действий, без которых подвластному субъекту невозможно реализовать свои права.

Бездействие администрации может быть различным. Оно может рассматриваться в целом, а может дифференцироваться в зависимости от того, что именно требуется подвластному субъекту для защиты своих прав. Как незаконное бездействие может рассматриваться невынесение властным субъектом решения, без которого подвластному невозможно реализовать свои права. В этом случае данное решение может быть самоценно само по себе, а может выступать элементом сложного юридического состава, осуществления которого в итоге добивается истец. Как незаконное бездействие может рассматриваться несовершение властным субъектом действия в интересах подвластного. Как незаконное бездействие может рассматриваться неисполнение властным субъектом своего собственного решения, когда оно для достижения эффекта нуждается в совершении властным субъектом определенных действий. Наконец, как незаконное бездействие может рассматриваться пассивное незаконное поведение в комплексе, с которым разрешается бороться путем принуждения не только к принятию властным субъектом решения, но и к немедленному исполнению этого административного решения.

На первый взгляд представляется, что вытекающие из двустороннего публичного правоотношения иски о признании решений, действий администрации незаконными и иски о признании бездействия администрации незаконными суть одно и то же, но с разным знаком (по модулю они равны). И там, и там интерес истца в основном заключается в принуждении властного субъекта к активному поведению. В первом случае через признание незаконным исполнения обязанности

43

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

истец хочет, чтобы властный субъект не бездействовал, полагая, что он уже все, что от него требовалось, сделал, а изменил свое решение, по-другому совершил необходимо действие. Во втором случае истец также хочет, чтобы властный субъект не бездействовал, а сделал так, как должно. Коротко говоря, в обоих случаях речь идет о незаконном неисполнении возложенной на властный субъект обязанности по созданию условий для реализации прав подвластного субъекта.

Однако это впечатление обманчиво. Оставим в стороне тривиальное несовпадение в предшествующей предъявлению иска истории взаимоотношений истца и ответчика: в случае оспаривания решения, действия незаконным у административных истца и ответчика такая история есть, она заключается в том, что в отношении истца обязанность властного субъекта была реализована, пусть и не так, как он хочет, тогда как в случае с оспариванием бездействия эта история отсутствует. Существенное различие между двумя этими группами административных исков заключается в том, что иски о признании бездействия незаконными как требования к присуждению к активному поведению в гораздо большей степени предполагают конкретизацию в определении того, к какому именно решению или действию принуждается административный ответчик.

Иск о понуждении к надлежащему исполнению обязанности – это требование заставить властный субъект попробовать реализовать свою обязанность еще раз, это иск о том, чтобы дать властному субъекту второй шанс. Суть этого требования состоит в том, что, хотя мы и не можем выбрать за властный субъект то, как следует исполнить возложенную на него обязанность, мы можем требовать, чтобы этот выбор быть сделан верно: он должен соответствовать закону и сделать возможным реализацию прав административного истца (если посмотреть на эту ситуацию более широким взглядом, оба этих условия суть одно и то же). Но прежде всего решение суда по такому иску предполагает установление того, что обязанность властным субъектом не исполнена (решение, действие властного субъекта, совершенные во исполнение обязанности, незаконны, ничтожны). И только потом, при подчинении властного субъекта обязательности судебного акта, административный ответчик обязан создать условия для реализации прав административного истца, которая невозможна без совершения властным субъектом благоприятствующего административного акта. Если бы не соображения процессуальной экономии и не желание создать условия для эффективной защиты нарушенных прав, законодатель с точки зрения природы требования вполне мог бы разделить

44

Глава I. Система административных исков

эти два эффекта судебного акта по иску о понуждении к надлежащему исполнению обязанности: признание акта незаконным самоценно само по себе, для защиты же прав, которые невозможно реализовать из-за отсутствия благоприятствующего административного акта, необходимо было бы предъявлять отдельный иск о признании бездействия незаконным.

Цель иска о признании бездействия незаконным состоит не в том, чтобы зафиксировать факт неисполнения властным субъектом вытекающей из двустороннего публичного правоотношения обязанности, а в том, чтобы принудить его к совершению конкретного благоприятного для истца решения или действия. Бездействие властного субъекта незаконно тогда, когда из закона следует необходимость для него действовать, однако этого не происходит. Поэтому исполнение решения суда по требованию о признании бездействия незаконным (требованию о понуждении к принятию решения, совершению действия) предполагает принуждение административного ответчика, прежде всего, к принятию «какого-то» решения, совершению «какого-то» действия. «Какое-то» не означает в данном случае то, что решение суда по такому иску может быть исполнено формально посредством фиксации появления административного акта неважно какого содержания. «Какое-то» – это акцент на том, что властный субъект решением суда присуждается к совершению конкретного действия – к принятию (совершению) административного акта.

Что же касается оценки содержательности исполнения решения суда, то это зависит от того, как именно закон возлагает на властный субъект обязанность, принудительной реализации которой подвластный субъект добивается в суде. Если закон говорит о конкретных способах реализации этой обязанности, то в таком случае у властного субъекта нет усмотрения в определении содержания того решения, выбора того действия, к принятию (совершению) которых он принужден судом. Это значит, что отступление властным субъектом от предписанного ему судебным актом принятия (совершения) конкретного административного акта равнозначно неисполнению судебного решения. То же самое имеет место тогда, когда закон, устанавливая в общем обязанность властного субъекта действовать при наступлении определенных обстоятельств, разрешает ему выбирать, как именно исполнить эту обязанность, однако исходя из конкретных обстоятельств этот выбор логически или фактически предопределен. Наконец, в случаях, когда у властного субъекта есть усмотрение в выборе способа исполнения обязанности, к чему его принуждает суд, то в этом случае суд напрямую проверять содержание

45

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

вынесенного (совершенного) во исполнение судебного акта административного акта не может, что не исключает возможностей косвенного судебного контроля, и только в этом случае можно говорить, что судебным актом о признании бездействия незаконным административный ответчик присужден к необходимости принятия (совершения) административного акта без определения его точного содержания.

Таким образом, иски о признании бездействия незаконным, в отличие от иска о понуждении к надлежащему исполнению обязанности, – это иски о присуждении.

§ 7. Иски о признании существования/ отсутствия правоотношения

Третья группа исков – это иски о существовании публичного правоотношения (признании правоотношения отсутствующим). Речь в данном случае идет не об оспаривании ненормативных правовых актов, а об определении правового положения административного истца во взаимоотношениях с властным субъектом. Почему же об этих исках упоминается в контексте требований о признании административных актов незаконными? Тем более что напрямую, за исключением положения п. 5 ч. 1 ст. 124 КАС о том, что возможно предъявление требования об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом, процессуальное законодательство этих требований не выделяет.

Я выделяю иск о существовании (отсутствии) публичного правоотношения потому, что, во-первых, он является способом защиты законного интереса1 в публичном правоотношении, во-вторых, он является составной частью требований об оспаривании незаконных

1  В советской процессуальной литературе вопрос о том, что именно защищается иском о признании: интерес (такую позицию отстаивал, к примеру, М.А. Гурвич), субъективное право (такую позицию отстаивал, к примеру, А.А. Добровольский) или же и то, и другое в зависимости от ситуации (позиция Р.Е. Гукасяна) – являлся остро дискуссионным. Сегодня эта дискуссия выглядит схоластической (см.: Гурвич М.А. Право на иск. М., 1949. С. 83; Добровольский А.А. Исковая форма защиты права. Основные вопросы учения об иске. М., 1965. С. 159–161; Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970. С. 24–27).

46

Глава I. Система административных исков

административных актов, в-третьих, он подлежит рассмотрению по тем же процессуальным правилам, что и требования об оспаривании ненормативных правовых актов (гл. 22 КАС, гл. 24 АПК).

Иск о существовании (отсутствии) публичного правоотношения приобретает различные формы, но в целом его можно описать как иск о признании наличия/отсутствия прав/обязанностей подвластного/ властного субъекта в правоотношении. Речь идет об установлении наличия или отсутствия именно регулятивного правоотношения.

Цель иска о существовании (отсутствии) публичного правоотношения состоит во внесении определенности в правовое положение истца1. С помощью суда истец хочет заставить властного субъекта признать, что между этим лицом и властным субъектом существует или не существует конкретное публичное правоотношение с конкретным содержанием. Такая констатация создает предпосылки для упрощения реализации субъективных прав либо защищает истца от неблагоприятного для него возможного поведения публичного субъекта в будущем.

Вотличие от ситуаций применения исков о признании административных актов незаконными, в данном случае нет никаких административных актов, нарушающих права административного истца, однако есть оспаривание его правового положения. Такое оспаривание применительно к публичным правоотношениям представляет собой постановку под сомнение правового положения подвластного без совершения вытекающих из этого сомнения действий в отношении подвластного: или через отрицание возможности для подвластного что-либо делать или требовать, или через признание за собой прав

вотношении подвластного. Это сомнение заставляет подвластного чувствовать неопределенность своего правового положения, которая не дает ему в полной мере реализовывать свои права. Поэтому обычно говорят, что объектом защиты в данном случае служит законный интерес в определенности своего правового положения.

Вотличие от ситуаций применения превентивных исков иск о существовании (отсутствии) публичного правоотношения защищает интересы истца не от потенциальной или реальной угрозы нарушения, а от их оспаривания, которое уже осуществляется. И в том, и в другом случае перед нами неблагоприятное косвенное воздействие на правовую сферу истца, так как в обоих случаях истец начинает чувствовать тревогу и неуверенность.

1  См.: Гордон В.М. Иски о признании. Ярославль, 1906. С. 204.

47

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

В этом смысле иск об определенности положения занимает промежуточное место среди превентивных исков и исков об оспаривании административных актов, которые вместе отражают весь спектр средств защиты от разных факторов посягательства властного субъекта на правовую сферу подвластных: угроза нарушения прав (косвенное воздействие) – оспаривание (косвенное воздействие) – нарушение прав (прямое воздействие). Поэтому для полной защиты правового положения субъектов права иск о существовании (отсутствии) публичного правоотношения необходим.

Говоря о допустимости иска об определенности положения, нельзя забывать, что установление существования регулятивного правоотношения всегда входит в состав любого охранительного притязания как его ближайшее основание. С этой точки зрения рассмотрение судом любого административного иска об оспаривании административных актов предполагает выяснение того, существует или нет между сторонами публичное правоотношение, каково его содержание, допущены ли нарушения прав административного истца. Поскольку законодатель допускает существование исков об оспаривании административных актов, в рамках которых устанавливается наличие или отсутствие правоотношений, то логически он не может не допускать и существование прямых исков о существовании (отсутствии) публичного правоотношения. Если можно большее, то можно и меньшее.

При этом процессуальное законодательство не запрещает предъявление таких исков. Действительно, одной из задач административного судопроизводства признается защита не только нарушенных, но и оспариваемых прав, свобод и законных интересов (п. 2 ст. 3 КАС, п. 1 ст. 2 АПК). При этом каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой не только нарушенных, но и оспариваемых прав и законных интересов лиц (ч. 1 ст. 4 КАС, ч. 1 ст. 4 АПК). Рассмотрение и разрешение иска об определенности положения полностью укладываются в логику процессуальной деятельности суда по рассмотрению и разрешению исков об оспаривании административных актов. Наконец, ч. 2 ст. 124 КАС прямо устанавливает открытую систему возможных административных исков.

Таким образом, несмотря на то что положения гл. 22 КАС, гл. 24 АПК прямо не называют иск о существовании (отсутствии) публичного правоотношения как способ защиты прав и законных интересов, они имманентно допускают его рассмотрение по тем же правилам, что и исков об оспаривании административных актов.

48

Глава I. Система административных исков

По своей правовой природе иск о существовании (отсутствии) публичного правоотношения – это классический иск о признании.

§ 8. Иски о купировании угроз

Четвертая группа исков – это превентивные1 административные иски (иски о купировании угроз).

Превентивный административный иск – это требование о запрете принятия (совершения) административного акта, это требование об аннулировании административного акта, который либо еще не принят (в этом случае можно говорить о признании незаконным воплощающегося намерения властного субъекта), либо не вступил в силу.

Цель данных исков состоит в предотвращении причинения вреда правам и интересам подчиненного в публичном отношении субъекта потенциальным действием незаконных административных актов. С помощью данной категории исков можно бороться не с самим действием административного акта, которого пока нет, но с угрозой применения этого акта, которая уже налицо. Идея введения в правопорядок данных исков вполне элементарная и носит ярко выраженный прагматический характер: для чего нужно ждать, пока незаконный административный акт начнет действовать и причинит вред, если можно не допустить самого факта причинения вреда, аннулировав этот акт до того, как он начнет действовать? С помощью превентивных исков можно купировать любые угрозы правовому положению подвластных от незаконных намерений властного субъекта, не дожидаясь их претворения в жизнь.

В то же время идея превентивных административных исков для своей реализации натыкается на препятствия. С одной стороны, оспаривание еще не принятых или не действующих административных актов вызывает к жизни сложности, связанные с доказыванием наличия у истца субъективной заинтересованности. С другой стороны, запрет властному субъекту принимать административные акты может рассматриваться как непропорциональное вмешательство судебной власти в область усмотрения исполнительной власти и нарушать принцип разделения властей.

1  О превентивных исках см.: Мурадьян Э.М. Превентивные иски // Государство и право. 2001. № 4. С. 23–27.

49

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Первый аргумент против превентивных исков связан с тем, что судебная защита дается для отражения посягательств на права и законные интересы. Если посягательства нет, то и права защищать не от чего1. В случае с превентивными исками в качестве такого посягательства на права и интересы рассматривается угроза: да, пока еще нарушения прав нет, но оно произойдет в будущем. Проблема с квалификацией угрозы нарушения прав как посягательства на эти права заключается

втом, что на момент разрешения дела совершенно не ясно, может или нет сбыться эта угроза в будущем, в то время как в ординарном случае борьбы в судебном порядке с нарушением права признаки данного нарушения дают основания для предположения о существовании правонарушения2. Оценка же потенциальной угрозы, исходящей от административного акта, который может быть пока даже не принят, носит вероятностный характер, но к тому же может определяться только качественно, а не количественно.

Второй аргумент против превентивных исков связан с тем, что с их помощью судебная власть может предопределять решения исполнительной власти. Запрещая администрации принимать административные акты определенного содержания или не допуская возможности реализовывать уже принятые акты, судебная власть напрямую вмешивается

внамерения администрации по реализации ее полномочий, навязывая администрации, так сказать, от противного определенные решения. Кажется, что судебный контроль за действиями администрации в данном случае заходит уже слишком далеко, так как основания для такого вторжения (защита прав и свобод) выглядят призрачными.

Оба эти аргумента могут быть опровергнуты, если внимательно изучить, что из себя представляет угроза нарушения прав интересов, исходящая от администрации. Легко видеть, что превентивные иски попадают под подозрение только потому, что, кажется, с помощью них борются с воображаемыми посягательствами, а сами они направлены против ветряных мельниц. Однако если угроза нарушения прав реальна, она с высокой вероятностью будет воплощена в жизнь, то нет никакого смысла запрещать безусловно полезные для целей обеспечения защищенности правового положения подвластных превентивные

1  См. возражения Г.Л. Осокиной: Осокина Г.Л. Иск (теория и практика). М., 2000. С. 89.

2  См. в этом отношении интересные рассуждения А.В. Юдина: Юдин А.В. Иск о присуждении к бездействию в личной (неимущественной) сфере и его нераскрытый потенциал в гражданском процессе // Юрист. 2011. № 23. С. 7–12.

50