Оспаривание административных актов

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

поведения должника (администрации), от усмотрения которого, по существу, зависят параметры исполнения решения. Во-вторых, благодаря этому решению, будет гарантирован авторитет суда, который является необходимой предпосылкой осуществления судебной власти (ч. 1 ст. 118 Конституции). Если судом выносятся решения, обязывающие исполнительную власть, а они ею, по существу, игнорируются, как следует не исполняются, исполняются формально, для галочки, то судебная власть перестает быть собственно властью. В-третьих, с помощью такого решения борьба с незаконными актами будет иметь большое воспитательное значение, ведь через некоторое время администрация поймет, что совершение незаконных административных актов ничего не дает, суд все равно заставит администрацию принимать те акты, которые необходимы. В-четвертых, предлагаемое решение гораздо больше будет способствовать достижению процессуальной экономии, чем использование общего порядка контроля суда за исполнением судебных актов, так как будет сокращена являющаяся на данном этапе бесполезной стадия исполнительного производства. В-пятых, с сугубо процессуальной точки зрения такое решение дает лицам, участвующим в деле, гарантии: взыскателю – гарантии от того, что суд признает любые действия должника надлежащим исполнением, должнику – гарантии от того, что суд неправомерно будет склонять администрацию к неадекватному способу исполнения. Эти гарантии состоят не только в том, что лица, участвующие в деле, смогут представить суду свои соображения относительно исполненности судебного решения, но и в том, что они могут обжаловать итоговую судебную резолюцию, доказывая уже другому (вышестоящему) суду, т.е. не тому, кто уже принял решение, что избранный способ исполнения решения суда достаточен (недостаточен) для восстановления нарушенных прав.

Какие недостатки есть у предлагаемого решения?

Первое возражение состоит в том, что с точки зрения принципа разделения властей (ст. 10 Конституции) кажется неправильным, что суд в итоге (третий шаг) может встать на место органа исполнительной власти и взамен его принять решение по существу. Однако это возражение необоснованно. Принцип разделения властей не может использоваться как прикрытие нарушений прав граждан и организаций. Он действует не изолировано, а вместе с другими принципами, составляющими основы конституционного строя. Если признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2 Конституции), то и защищаемая принципом

111

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

разделения властей относительная самостоятельность исполнительной власти должна быть подчинена той же задаче. Если права и свободы человека и гражданина определяют деятельность исполнительной власти (ст. 18 Конституции), то исполнительная власть обязана не принимать решений и не совершать действий, нарушающих права. Если судом установлен этот факт, то как раз принцип разделения властей требует от администрации, как от профессионала в деле публичного управления, наиболее эффективным образом исправить допущенное нарушение. С другой стороны, предлагаемое решение не дает суду возможность сразу же принимать решения за администрацию. Напротив, из уважения к компетенции администрации суд дает должнику второй шанс. И только в качестве реакции на систематическое (два раза) неправомерное нежелание органа власти подчиниться судебному решению суд вправе в интересах правосудия самостоятельно определить вариант поведения администрации.

Легко увидеть сходство предложенного решения с возможностью для Конституционного Суда через определение порядка, сроков и особенностей исполнения его решений (п. 12 ст. 75 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации») вводить временное правовое регулирование в том случае, когда вследствие признания нормы неконституционной образуется пробел в правовом регулировании. В этом случае Конституционный Суд принимает на себя роль законодателя именно в целях защиты прав и свобод каждого, ведь отсутствие правового регулирования иногда хуже наличия самого плохого регулирования, и заявители не должны стоять перед тяжелым выбором между обращением в Конституционный Суд с требованием лишить норму силы (и остаться без регулирования вообще) и тем, чтобы не обращаться в Конституционный Суд в принципе (и терпеть хотя бы какое-то, пусть и плохое, регулирование). Если мы не говорим о нарушении принципа разделения властей в данном случае, то не должны использовать данный аргумент и против предложенного решения, ведь основание для неприменения этого аргумента в обоих случаях одно и то же: принцип разделения властей не может использоваться в качестве оправдания оставления подвластных, потерпевших от незаконных актов власти, в состоянии, когда их нарушенные права не восстанавливаются.

Любопытно отметить, что в рамках нормоконтроля, осуществляемого в административном судопроизводстве, мы сталкиваемся с той же проблемой. В силу ч. 4 ст. 216 КАС в случае, если в связи

112

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

с признанием судом нормативного правового акта не действующим полностью или в части выявлена недостаточная правовая урегулированность отношений, которая может повлечь за собой нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, суд вправе возложить на представительный орган, администрацию, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт, обязанность принять новый нормативный правовой акт, заменяющий незаконный нормативный правовой акт. Законодатель не решился наделить суды общей юрисдикции такими же полномочиями, какими он наделил Конституционный Суд, хотя в этой части конституционный нормоконтроль не отличается от административного нормоконтроля1. Естественно, возникает вопрос о том, может ли суд контролировать исполнение своего решения в этой части? Представляется, что здесь применимы все те аргументы, которые ранее были высказаны в отношении производства по делам об оспаривании административных актов. Производство по делам об оспаривании нормативных актов также нуждается во внедрении специальной процедуры контроля суда за исполнением решения, включающего указание представительному органу, администрации принять замещающий нормативный правовой акт. Иначе приведенное законоположение останется простой декларацией.

Второе возражение состоит в том, что если выяснение вопроса о том, остаются ли после принятия, совершения административного акта во исполнение решения суда права нарушенными, составляет по существу новый спор о праве (новый административный акт – новый объект для обжалования), то почему бы лицу, полагающему свои права нарушенными новым актом, не оспаривать его в общем порядке, ведь здесь не будет тождественности административных исков?

Оспаривание в общем порядке административного акта, принятого во исполнение судебного акта, как реакция на неисполнение судебного акта является совершенно неприемлемой идеей. Помимо огромного ущерба, наносимого таким решением делу процессуальной экономии, это приведет к полному обесцениванию самой судебной защиты от незаконных административных актов. Действительно, чем рискует администрация, принимая незаконный административный акт? Ничем.

1  Рассмотрение вопроса о сходстве и различии конституционного и административного нормоконтроля см.: Ильин А.В. Об одной эвристической точке зрения, касающейся сходства прямого конституционного и административного судебного нормоконтроля // Сравнительное конституционное обозрение. 2019. № 4 (131). С. 35–55.

113

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Если суд признает его незаконным, то всегда в порядке исполнения решения суда этот акт можно будет принять заново в слегка исправленном виде. Для того чтобы с ним бороться, истцу придется предъявить еще один иск, с решением по которому можно будет поступить точно так же. И так можно гонять административного истца по кругу до бесконечности. Если у суда нет возможностей оперативного контроля за исполнением решения о признании административного акта незаконным и каждый последующий административный акт служит самостоятельным объектом для обжалования, то по существу проверки исполнения судебного решения и не произойдет, а администрация останется бесконтрольной.

Налицо процессуальный парадокс. В этом случае административные иски всякий раз будут нетождественными (коль скоро нетождественными будут проверяемые акты). Напомню, что тождественные споры о праве характеризуются не только тем, что возникают между теми же сторонами, но и тем, что тождественными будут и иски, заявленные в суд для их разрешения (п. 4 ч. 1 ст. 128 КАС, п. 2 ч. 1 ст. 127.1 АПК). Однако применительно к рассматриваемому случаю, на мой взгляд, споры о праве, связанные с нарушением прав истца административным актом, который вызвал к жизни судебное решение о его незаконности, и административным актом, который был принят должником во исполнение названного решения суда, должны быть признаны тождественными, но не с формальной, а именно с содержательной стороны.

Из положений процессуального законодательства (п. 4 ч. 1 ст. 128, ч. 1 ст. 175 КАС, ч. 1 ст. 167 АПК) мы знаем, что суд разрешает не иски, а споры. Исключительность как свойство законной силы судебного решения существует для того, чтобы запретить раз и навсегда возможность перерешивания спора, который однажды уже был разрешен судом. Однако к рассматриваемой ситуации это как раз не применимо, ведь второй иск (иск об оспаривании административного акта, принятого в исполнение решения суда по первому иску) не нацелен на пересмотр решения суда по первому иску (о признании административного акта незаконным). Несмотря на то что перед нами два нетождественных административных акта, оба они относятся к одной и той же ситуации нарушения прав, свобод, законных интересов административного истца, к одному и тому же случаю неисполнения администрацией обязанности. Иными словами, перед нами все время один и тот же спор о надлежащем исполнении администрацией обязанности, о нарушении одних и тех же прав и законных интересов

114

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

подвластных, а первый и второй административный иски призваны фиксировать продолжающийся, длящийся характер допускаемого администрацией правонарушения.

Предложенное выше решение поместить контроль за исполнением решения суда о признании административного акта незаконным в рамки производства по делам об оспаривании административных актов как раз разрешает этот парадокс, что является еще одним доводом в его пользу.

§ 3. Способы понуждения к исполнению

Какие сегодня существуют альтернативы предлагаемому решению? Это судебные штрафы, изменение способа и порядка исполнения судебного акта, судебная неустойка, меры уголовной и иной публично-правовой ответственности. Поскольку речь идет об исполнении решения суда, предписывающего совершение определенных действий, все эти средства носят косвенный характер: они сами по себе не способны обеспечить интерес взыскателя, заменить для него исполнение, однако должны подтолкнуть должника к исполнению, сделав для него исполнение решения суда более выгодным вариантом поведения, чем неисполнение. Уже только поэтому эти альтернативы хуже для взыскателя, ведь ему нужны прямые средства, способные обеспечить реализацию судебного акта. Рассмотрим эти альтернативы внимательнее.

Наложение судом штрафа за неисполнение судебного акта о признании административного акта незаконным вряд ли может считаться эффективным способом защиты. С формальной стороны возможность наложения такого штрафа прямо предусмотрена ч. 1 ст. 363.1 КАС, ч. 1 ст. 332 АПК. И дело тут не только в совершенно незначительных суммах самих штрафов, трудностях в установлении вины конкретных должностных лиц администрации в неисполнении судебного акта или в том, что наложение штрафов ничего не дает непосредственно самому взыскателю. Проблема заключается в том, что понять, исполнен или не исполнен судебный акт тогда, когда судебный акт предоставляет должнику возможность самостоятельно определить содержание замещающего или впервые принимаемого, совершаемого административного акта, чрезвычайно сложно. И если администрация, по мнению суда, не поняла, в чем заключалась суть резолюции решения, и потому не исполнила судебный акт так, как

115

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

нужно, то в этом случае вряд ли возможно говорить о применении мер процессуального принуждения. По всей видимости, в данном случае говорить о возможности наложении штрафа на должника можно будет только в случае отсутствия неисполнения им решения суда в принципе1.

Еще меньше оснований видеть средство защиты от неисполнения судебного акта о признании административного акта незаконным в возможности изменения способа и порядка исполнения судебного акта (ч. 1 ст. 358 КАС, ч. 1 ст. 324 АПК). Действительно, если взыскатель добивается от администрации принятия решения, замещающего административного акта, создающих условия для реализации прав и интересов взыскателя, то на что может быть изменена эта обязанность? Никто, кроме органа власти, такое решение принять не может. Также обстоит дело и с исполнением решения суда об обязании администрации совершить действие неимущественного характера. В ряде случаев можно говорить о возможности транспонировать предписанную судебным решением обязанность администрации совершить определенное действие имущественного характера в отношении взыскателя в денежное обязательство. Однако и в этом случае интерес взыскателя может быть обеспечен не полностью в связи как со сложностью надлежащей денежной оценки обязанного к совершению администрацией действия, так и с трудностями исполнения уже этого, измененного, судебного решения из-за особого порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы России.

Взыскание судебной неустойки за неисполнение администрацией судебного акта о признании административного акта незаконным, т.е. денежной суммы, подлежащей взысканию с ответчика за каждый день неисполнения судебного акта, в установленном судом размере, весьма проблематично. КАС такой возможности не предусматривает в принципе. В практике арбитражных судов, несмотря на то что такая возможность прямо предусмотрена ч. 4 ст. 174 АПК, где она предусмотрена как общее правило, касающееся неисполнения любых решений суда, обязывающее ответчика совершить определенные действия, возможность взыскания судебной неустойки за неиспол-

1  Симптоматично, что в уже неоднократно цитировавшихся здесь разъяснениях Постановления Пленума ВС от 28.06.2022 № 21 говорится о возможности наложения судом штрафов на должностных лиц только за несообщение в суд о принятых мерах по устранению выявленных нарушений законности (п. 31).

116

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

нение судебного акта, предписывающего администрации принять решение, совершить действие, признается в очень ограниченном виде. Такой способ защиты допускается только в случае, когда речь идет о принятии, совершении административного акта как способа восстановления нарушенных прав частноправового характера (абз. 1 п. 34 Постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 21). Если речь идет о необходимости принятия, совершения административного акта как создания условий для реализации субъективных публичных прав, т.е. прав, входящих в содержание публично-правового отношения, то судебная неустойка не может быть присуждена (абз. 2 п. 34 названного Постановления Пленума ВС).

Конечно, возникает вопрос о правильности такой градации. Почему в случае неисполнения частным субъектом решения суда, обязывающего ответчика совершить определенные действия, судебная неустойка может присуждаться в любом случае, а если ответчиком выступает публичный субъект, обязанный судебным решением к принятию, совершению административного акта, это возможно только в случае, когда от надлежащего исполнения судебного акта зависит возможность заявителя беспрепятственно осуществлять его гражданские права? Несмотря на то что необходимость взыскания судебной неустойки во всех случаях неисполнения судебного акта конституционно не обусловлена, т.е. не вытекает непосредственно из Конституции, существует огромная потребность в создании эффективных средств защиты от неисполнения судебных актов, обязывающих ответчика совершить определенные действия, в условиях действия принципа равенства. То, что в вопросе возможности присуждения судебной неустойки водораздел проходит по границе «частные/публичные правоотношения», само по себе ничего не объясняет, ведь обязанность исполнять судебные акты не меняется в зависимости от природы правоотношений, ставших предметом судебной деятельности. Единственным объяснением допустимости проведенной дифференциации с точки зрения теста на дискриминацию1 может служить неаналогичность ситуаций, связанных с неисполнением судебных актов, ведь судебная неустойка служит средством понуждения к исполнению судебного акта, т.е. является элементом, пусть и косвенным, механизма принудительного исполнения.

1  Мое изложение содержания теста на дискриминацию см.: Ильин А.В. Конституционное право России: авторский курс. М., 2022. С. 192–197.

117

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

В данном случае сравнению подлежат ситуации, связанные с исполнением публичным субъектом судебных актов. Поэтому для обоснования неаналогичности обозначенных ситуаций требуется доказать, что порядок исполнения судебных актов, требующих для своего исполнения принятия, совершения административных актов как способа исполнения публично-правовой обязанности администрации, отличается от порядка исполнения судебных актов, требующих для своего исполнения принятия, совершения административных актов как способа обеспечения субъективных частных прав и интересов граждан и организаций.

Между тем процессуальное законодательство проводит дифференциацию порядка исполнения публичного субъектом судебных актов, но не по линии защиты субъективных частных или субъективных публичных прав, а в зависимости от характера обязанности, к исполнению которой присужден публичный субъект. Если судебный акт предполагает обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, то исполнение этого судебного акта осуществляется

вспециальном, по существу, льготном порядке (гл. 24.1 БК), который является не принудительным, а добровольным. Если судебный акт не предполагает обращения взыскания на средства бюджетов бюджетной системы, то исполнение этого судебного акта осуществляется в общем порядке. Следовательно, дифференциация исполнения судебных актов в отношении публичного и частных субъектов действительно существует, но она проводится в рамках исполнения судебных актов по требованиям, вытекающим из одних и тех же правоотношений. Например, исполнение судебных актов по взысканию убытков с публичного субъекта и с частного субъекта будет осуществляться по-разному. И наоборот, несмотря на разнообразие действий, к исполнению которых судебный акт может вынуждать должника, порядок принудительного исполнения этих судебных актов будет одинаковым, независимо от того, кто именно выступает должником – публичный или частный субъект.

Таким образом, ситуации, связанные с исполнением судебных актов, обязывающее ответчика совершить определенные действия

врамках частных и публичных правоотношений, совершенно аналогичны, поскольку порядок исполнения данных судебных решений одинаковый. И наоборот, ситуации, связанные с исполнением судебных актов о взыскании денежных средств с публичного субъекта и с частных субъектов, не аналогичны, поскольку порядок исполнения данных судебных решений различен: в первом случае он носит

118

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

добровольный характер и осуществляется по специальным правилам, во втором случае он носит принудительный характер и осуществляется по общим правилам исполнительного производства.

Поэтому нет правовых причин полагать, что лишение взыскателей возможности получения судебной неустойки на случай неисполнения администрацией решений суда, обязывающих принять, осуществить административный акт, имеет под собой основание.

Кроме того, подход судебной практики к решению рассматриваемого вопроса внутренне противоречив. Если бы судебная практика полагала, что судебная неустойка не может присуждаться на случай неисполнения решения суда по делам об оспаривании административных актов во всех случаях, то это было бы по крайней мере последовательно: КАС такого права не предусматривает, и в свете того, что по правилам КАС и АПК реализуется одно и то же административное судопроизводство, положение ч. 4 ст. 174 АПК могло бы толковаться ограничительно. Вместо этого было решено в рамках исполнения решений арбитражных судов присуждать судебную неустойку дифференцированно, в зависимости от характера субъективной заинтересованности истца: если истец оспаривал административный акт в целях защиты гражданских прав, то получить судебную неустойку можно, а если он оспаривал акт в целях защиты субъективных публичных прав, то нельзя.

Такой подход, хотя он отчасти носит гуманистический оттенок, нельзя назвать удачным. Во-первых, это нарушает принцип равенства в отношении граждан, которые не могут добиться исполнения аналогичных судебных актов, принятых судами общей юрисдикции по правилам КАС, ведь КАС самого понятия судебной неустойки не знает и приведенной дифференциации не проводит1. Во-вторых, использование характера субъективной заинтересованности как критерия – это неудачная идея, ведь оспаривание административных актов налоговых, таможенных, антимонопольных органов, органов государ-ственного контроля (надзора) и органов муниципального контроля, принятых, совершенных в сфере публичных правоотношений, также может носить сугубо частноправовой характер. Например, оспаривая незаконный акт налогового органа, налогоплательщик

1  На это уже обращалось внимание. См.: Петрова Е.С. О некоторых проблемных аспектах применения института астрента в российском праве // Российский судья. 2023. № 4. С. 53–56.

119

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

может преследовать цель защиты права собственности. Характер субъективной заинтересованности, как в своем месте уже отмечалось, не находится в прямой зависимости от характера притязания, заявленного в суд.

Если попытаться проводить дифференциацию возможности присуждения судебной неустойки по линии «частные/публичные правоотношения», то в таком случае в первом приближении кажется, что можно использовать критерий, которым оперирует процессуальное законодательство, а именно – в зависимости от характера обязанности, к исполнению которой присужден публичный субъект: если это гражданско-правовая обязанность, то судебная неустойка должна присуждаться, а если публично-правовая обязанность, то нет.

Когда мы рассматриваем административные акты как волеизъявление публичного субъекта, участвующего на равных в гражданском обороте, предписание судебного решения публичному субъекту принять, совершить административные акты с тем, чтобы исполнить лежащую на публичном субъекте гражданско-правовую обязанность, принципиально ничем не отличается от решений суда, обязывающих любого другого ответчика совершить определенные действия

вчастноправовых интересах взыскателя. Здесь нет оснований дифференцировать случаи присуждения судебной неустойки. Однако

врассматриваемом разъяснении Постановления Пленума ВС речь не идет о случаях, когда не принимаемые административные акты отражают неисполнение гражданско-правовой обязанности публичного субъекта, ведь указанные в разъяснении в скобках примеры (подготовить схему расположения земельного участка на кадастровом плане территории, осуществить кадастровые или регистрационные действия, исправить реестровую ошибку) касаются сугубо публичной составляющей деятельности администрации по созданию условий для реализации гражданских прав. Поэтому предложенное объяснение неспособно объяснить логику судебной практики.

Сдругой стороны, само это объяснение неверно. Вернемся к нашему анализу. Если судебный акт принуждает публичный субъект к исполнению публично-правовой обязанности, то чем в этом случае характер судебной резолюции отличается от присуждения ответчика к исполнению гражданско-правовой или трудоправовой обязанности? Представляется, что ничем. Поэтому и законодательство об исполнительном производстве не дифференцирует случаи исполнения содержащихся в исполнительных документах

120