Оспаривание административных актов

Глава III. Субъективная заинтересованность

опасается угрозы правонарушения. И совсем другое, когда требуют отменить акт, дающий основания для реализации лицом субъективных прав, только из любви к законности. Хотя администрация должна действовать законно, не каждому должны даваться средства воображать себя прокурором, не любому лицу должно предоставляться право через суд требовать исправления ошибок администрации. Право на судебное оспаривание административного акта должен получить только тот, кто в этом объективно нуждается. Субъективная заинтересованность, таким образом, является средством обеспечения уважения личности.

С другой стороны, обязанность государства, коррелирующая праву на судебную защиту, состоит в создании и поддержании в работоспособном состоянии механизма, эту защиту предоставляющего. Однако этот механизм, как бы он ни был совершенен, имеет свои ограничения по количеству дел, которые могут быть рассмотрены судебной системой за единицу времени. Вследствие перегрузок суд будет рассматривать и разрешать дела дольше и хуже. Несмотря на то что эти проблемы не должны касаться граждан, объективно граждане все равно чувствуют на себе последствия загруженности судов. Поэтому в интересах каждого будет обеспечение использования судебной защиты только для той цели, ради которой она и создана: для защиты нарушенных (оспоренных) прав и законных интересов, а не для установления законности

вгосударственном управлении в любом случае и любой ценой. Отсюда следует, что право на оспаривание административного акта следует предоставить только тому, чьи права этим актом нарушаются, этим актом оспариваются. Значит, это лицо и должно принимать решение о защите своих прав через суд. Так мы добьемся обеспечения возможности судебной защиты для нарушенных (оспоренных) прав, не перегружая механизм делами, в разрешении которых объективно ни у кого нет потребности. Субъективная заинтересованность, таким образом, выступает и средством защиты судебного механизма, препятствием, предохраняющим его от бесполезной работы.

Еще одна причина ограничения доступа любому лицу в суд состоит

втом, что, вообще говоря, глубоко неправильно создавать ситуации, при которых любое лицо безо всяких условий может быть напрасно обеспокоено вчинением против него через суд иска1. Любой судеб-

1  «Если бы установлена была полная свобода предъявления исков… открывалось бы поле не только для защиты действительных интересов, но и для всего рода злоупотребле-

71

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

ный процесс – это трата нервов, времени и денег, которые либо уже не вернуть, либо можно компенсировать, но почти всегда не полностью

ис большим трудом. Поэтому интерес ответчика в спокойной жизни требует введения барьера от предъявления в суд к нему исков теми, кому лично от ответчика ничего не нужно, чьих прав и интересов ответчик своим поведением не затрагивал.

Втом случае, когда ответчиком выступает администрация, это объяснение не работает. Администрация не может творить беззаконие, ожидая, что суд будет защищать ее спокойствие, отказывая в принятии исков к ней под такими предлогами, как «а ты кто такой», «это не твое дело», «тебя это не касается». Идея демократического

иправового государства в том числе состоит в том, чтобы администрация предоставляла отчет в своих действиях всякому, кто бы ни попросил. Можно сказать, что с помощью искомого барьера будет защищаться не спокойствие администрации, а стабильность положения, создаваемого административными актами. Однако стабильность – это всего лишь обеспечение интересов выгодоприобретателей в сохранении текущего положения. Значит, мы снова возвращаемся к аргументу о том, кто должен оценивать уровень зла или добра, который присущ оспариваемому акту. Это могут быть только те, кто страдает от действия этого акта, либо выгодоприобретатели. Иначе – одно из двух: или мы разрешим одним защищать права других лиц без их явно выраженного позволения, допуская, чтобы другие за нас решали, что для нас лучше, или мы позволим лицам в собственных интересах вторгаться в чужие правоотношения, опять-таки защищая права тех, кто в этом не нуждается. Однако зачем выбирать зло, пусть

иотыскивая наименьшее, если можно от него отвернуться? Защищая стабильность административных актов посредством введения ограничения круга лиц, которые вправе их оспаривать в судебном порядке, мы тем самым не позволяем каждому без причины вмешиваться в чужие дела. Субъективная заинтересованность, таким образом, опосредованно, через защиту положения административного ответчика от предъявления заведомо необоснованных исков, служит средством защиты стабильности положения выгодоприобретателей административных актов.

ний. Требование юридического интереса для возникновения права на иск может иметь, поэтому, значение и как средство предупреждения недобросовестного обращения к суду не за помощью, а ради одного желания сделать неприятное для ответчика» (Гордон В.М. Иски о признании. С. 245–246).

72

Глава III. Субъективная заинтересованность

§ 2. Проблема определения содержания понятия субъективной заинтересованности

Российский законодатель использует субъективную заинтересованность как барьер для доступа к суду1. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из административного искового заявления решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Когда мы используем субъективную заинтересованность как критерий допуска к суду2, как барьер, неизбежно возникает вопрос пересечения с так называемыми беспредметными и заведомо необоснованными исками. Говоря о беспредметных исках, я имею в виду ситуацию, когда лицо обращается в суд, не имея намерения защищать какое-то существующее право (защищать нечего). Говоря о заведомо необоснованных исках, я имею в виду ситуацию, когда оспариваются акты, явно не нарушающие прав истца (защищать не от чего)3. Легко видеть, что в обоих случаях можно говорить об отсутствии у истца субъективной заинтересованности (намерение истца защищать принадлежащие ему права от их нарушения/оспаривания со стороны ответчика)4.

1  О значении категории субъективной заинтересованности для выбора моделей оспаривания нормативных правовых актов см.: Ильин А.В. Конституционные основания осуществления нормоконтроля в гражданском процессе и предмет судебной деятельности // Вестник гражданского процесса. 2017. № 2. С. 31–46.

2  Обсуждению вопроса о том, может ли субъективная заинтересованность (юридический интерес) служить предпосылкой права на предъявление иска, посвящена обширная литература. В то же время подавляющее большинство работ по этой тематике обсуждает нюансы идей, высказанных в свое время В.М. Гордоном в работе «Иски о признании» (1906 г.) и М.А. Гурвичем в работе «Право на иск» (1949 г.) Обзор см.: Афанасьев С. Эволюция юридического интереса как предпосылки права на обращение в суд гражданской юрисдикции (теоретико-правовой обзор) // Арбитражный и гражданский процесс. 2006. № 12. С. 2–6; 2007. № 1. С. 6–11.

3  С.В. Курылев так определял беспредметные и необоснованные иски: «Требования о защите прав, которые не могут существовать согласно закону или относительно которых нет оснований предполагать их нарушение или оспаривание, являются беспредметными и не подлежат судебной защите» (Курылев С.В. О праве на предъявление иска // Избранные труды. Краснодар, 2010. С. 733).

4  «Юридический интерес в процессе состоит… в том, что судебное решение создает для заинтересованной стороны известный выгодный процессуальный результат: оно подтверждает спорное право, превращая его в бесспорное и создавая тем самым основу для его принудительного исполнения или внося определенность в правовые

73

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Проблема этого пересечения состоит в том, что установление наличия/отсутствия у лица права и факта его нарушения – это результат рассмотрения дела по существу. Если субъективную заинтересованность мы хотим использовать как барьер, то для этого ее наличие необходимо устанавливать до рассмотрения дела по существу1. Здесь мы сталкиваемся с порочным кругом2. С другой стороны, установление наличия/отсутствия права и его нарушения – это условие удовлетворения иска. Однако если мы используем субъективную заинтересованность как критерий допуска к суду, то в этом случае ее наличие, конечно же, становится предпосылкой права на предъявление, а не на удовлетворение иска. Отсюда двойственный характер субъективной заинтересованности: она одновременно может выступать и как предпосылка предъявления, и как условие удовлетворения иска; она и может, и не может служить заградительным барьером для допуска в суд3.

С другой стороны, обстоятельства, обуславливающие наличие субъективной заинтересованности (факты повода к иску), при рассмотрении субъективной заинтересованности как барьера должны

отношения, либо преобразует правоотношение в соответствии с законом» (Гурвич М.А. Указ. соч. С. 77).

1  «Коль скоро юридический интерес есть то условие, наличность которого ограничивает право пользования судебной помощью кругом лиц, обладающих таким интересом, вполне натурально, что истец должен привести все доказательства, что он к этому кругу относится» (Гордон В.М. Иски о признании. С. 255).

2  «Юридический интерес у истца… отсутствует и тогда, когда отсутствует то материальное право, подтверждения которого добивается правоспособный истец… Но в указанном значении юридический интерес не может служить предпосылкой права на предъявление иска по той причине, что разрешение вопроса о наличии или отсутствии спорного материального права составляет самую цель и конечный результат деятельности по правосудию в гражданском деле, а не его условие» (Гурвич М.А. Указ. соч. С. 81–82).

3  В свое время именно это обстоятельство послужило причиной расхождения во взглядах Верховного Суда и Конституционного Суда на проблему возможности суда отказать в принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта в связи с тем, что он не затрагивает права, свободы и законные интересы заявителя. Верховный Суд в своей практике последовательно положительно отвечал на этот вопрос, опираясь на буквальный текст п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК. Конституционный Суд в своих решениях (определения от 08.07.2004 № 238-О, от 20.10.2005 № 513-О, от 24.01.2006 № 3-О, от 19.07.2016 № 1650-О) исходил из того, что решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправии сторон. Оба высоких суда рассматривали только одну сторону этой проблемы, что неизбежно вызывало непонимание друг друга. Отголосок дискуссий тех лет можно найти в: Федин А.И. Права не нарушены – обжалование невозможно // ЭЖ-Юрист. 2006. № 47. С. 7–13; Жилин Г.А. Правосудие по гражданским делам: актуальные вопросы: монография. М.: Проспект, 2010. С. 144–145.

74

Глава III. Субъективная заинтересованность

устанавливаться судом до возбуждения дела. Без такого установления нельзя точно сказать, обладает истец или нет субъективной заинтересованностью. В этом случае факты повода к иску могут рассматриваться как не входящие в состав обстоятельств, составляющих основание иска, которые должны устанавливаться судом в ходе рассмотрения дела по существу. Однако обстоятельства, указывающие на существование правоотношения, из которого истец выводит защищаемое иском субъективное право, равно как и сами обстоятельства нарушения/оспаривания этого права, конечно же, составляют основание иска, так как установление этих обстоятельств делает возможным реализовать через суд притязание (конкретизированный для этого случая избранный способ защиты). В этом случае кажется, что факты повода к иску входят в состав обстоятельств основания иска. Налицо противоречие.

Таким образом, для того чтобы использовать субъективную заинтересованность как барьер для допуска к суду в рамках административного судопроизводства, мы должны разрешить все эти противоречия.

В рамках гражданского судопроизводства проблема использования субъективной заинтересованности как барьера для допуска к суду решается в традиционном для теорий права на иск смысле. При возбуждении дела суд работает не с самим нарушенным правом, а только с предположением о его существовании в нарушенном состоянии. Если на момент возбуждения дела есть основания предполагать, что у истца есть право, защиты которого от нарушения он добивается в суде, то дело должно быть возбуждено, несмотря на то что установление всех обстоятельств, подтверждающих наличие у истца субъективного права и нарушение этого права, произойдет позднее, при рассмотрении дела по существу. Именно в ходе рассмотрения дела выяснится, есть ли на самом деле у истца субъективная заинтересованность или нет, и это послужит суду условием для удовлетворения или для отказа в удовлетворении иска. Поэтому в качестве барьера может использоваться не сама субъективная заинтересованность, а только предположение о ее наличии. Соответственно, при предъявлении иска истец должен представить доказательства, дающие основание для такого предположения.

Когда мы имеем дело с гражданскими (в широком смысле) спорами, такое предположение почти всегда можно сделать чисто умозрительно. Поскольку в число субъектов частных правоотношений может входить практически любое дееспособное лицо (каждый может быть кредитором в обязательстве, собственником, работником и т.д.),

75

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

очень легко предположить, что лицо, предъявившее гражданский иск, во всяком случае (не с нулевой вероятностью) может быть обладателем субъективного права, которое можно нарушить. Соответственно, истцу требуется предоставить лишь минимальные доказательства, свидетельствующие о нарушении права (а иногда только сделать заявление об этом, прося суд истребовать доказательства). В ряде случаев сам закон исключает или существенно ограничивает возможность для лиц заявлять через суд определенные требования (например, при признании брака недействительным (п. 1 ст. 28 СК)). Однако в этом случае речь идет не об ограничении субъективной заинтересованности, а об объеме процессуальной правоспособности, определяемой применительно к каждой категории дел (ст. 36 ГПК, ч. 1 ст. 43 АПК). Но за пределами этих ограничений почти всегда есть возможность предполагать за истцом наличие у него субъективной заинтересованности. То же относится и к факту нарушения права: коль скоро почти всегда можно предполагать наличие у истца защищаемого права, то также легко можно предположить, что это право могло быть нарушено. Единственный, кто может разрушить это предположение, – это сам истец, который в своем заявлении может обосновать факты, подтверждающие отсутствие нарушения права.

Итак, в гражданских делах ситуации, когда лицо обладает процессуальной правоспособностью, но не обладает субъективной заинтересованностью, весьма немногочисленны.

Однако, когда мы имеем дело с административными (в широком смысле) спорами, ситуация меняется кардинально. В любом административном правоотношении у властного субъекта всегда есть возможность предопределять или влиять на поведение всех остальных субъектов вне зависимости от их желания. Возникающие при этом правоотношения потому и являются публичными, что они возникают независимо от воли, во всяком случае, одного из субъектов. С этой широкой точки зрения любой административный акт затрагивает абсолютно любое лицо, которое вправе требовать от властного субъекта действовать (вовлекать это лицо в публичное правоотношение) в соответствии с законом. Даже в том случае, когда в содержание правоотношения входит обязанность публичного субъекта принять (реализовать) административный акт, этот акт в силу исходящей от самого статуса публичного субъекта обязательности наряду с прямым воздействием всегда оказывает косвенный эффект на практически всех субъектов права, которые вынуждены принимать этот акт во внимание.

76

Глава III. Субъективная заинтересованность

Отсюда и проистекает проблема определения субъективной заинтересованности в административном судопроизводстве. Административный акт, несмотря на то что, казалось бы, является индивидуальным или ненормативным актом, потенциально затрагивает права, свободы и законные интересы всех субъектов права: как тех, на кого он непосредственно направлен (а это уже могут быть абсолютно все лица), так и тех, на права которых этот акт влияет косвенно, заставляя их учитывать этот акт в своем поведении. При этом здесь бесполезно будет вводить в качестве субъективной заинтересованности и предположение о нарушении субъективного публичного права истца, так как в силу властного характера самого административного акта непрямое воздействие этого акта на права и свободы (обязательность административного акта) по существу не имеет субъективных пределов. Иными словами, если мы будем использовать предположение о нарушении прав административного истца оспариваемым актом как предпосылку права на предъявление административного иска, то в таком случае эта предпосылка всегда будет налицо, и никакого барьера для доступа в суд так установить не удастся. Если же мы будем считать, что административный акт могут оспаривать в суде только те, кому он непосредственно адресован, то это приведет к существенному ущемлению права на судебную защиту тех, чье правовое положение косвенно затронуто действием (осуществлением, существованием) этого акта.

§3. Процессуальная правоспособность

исубъективная заинтересованность

Поподробнее остановимся на соотношении процессуальной правоспособности и субъективной заинтересованности. Обе этих категории касаются допущения предъявления истцом иска, однако содержание этих категорий не пересекается1.

1  Д.А. Туманов и С.А. Алехина справедливо указывают на то, что «понятие гражданской процессуальной правоспособности применимо исключительно к лицам, имеющим материально-правовую заинтересованность в исходе дела». (Туманов Д.А., Алехина С.А. К вопросу о правовом характере спора и правоспособности как предпосылках права на предъявление иска // Журнал российского права. 2009. № 12. С. 102).

К сожалению, это не всегда осознается. Так, В.Н. Щеглов указывал на то, что «гражданскую процессуальную правоспособность и заинтересованность как предпосылки права на предъявление иска необходимо различать. У граждан и организаций (юридических лиц) заинтересованность в защите своего права или интереса является предпосылкой

77

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Если обратиться к содержанию ст. 36 ГПК, ч. 1 ст. 43 АПК, ч. 1 ст. 5 КАС, можно заметить, что ключевым фрагментом нормативного описания содержания процессуальной правоспособности служит указание на то, что она определяется не общим допущением судебной защиты, гарантированной ст. 46 Конституции, а законодательством1. На мой взгляд, речь здесь применительно к праву обращаться в суд с иском идет о том, что законодатель может варьировать предоставление возможности предъявления исков по различным категориям дел, в ряде случаев прямо вводя ограничения по кругу лиц. Иначе говоря, не существует общей процессуальной правоспособности как способности иметь процессуальные права, она всегда дифференцирована по категориям дел, причем в рамках каждой категории дел такая дифференциация производится на равных основаниях. Поэтому лицо может быть процессуально правоспособно применительно к возможности предъявления одних типов исков и процессуально неправоспособно для предъявления других.

Нарушения равенства всех перед законом и судом (ст. 19 Конституции) в этом случае не будет тогда, когда для различия в объеме процессуальной правоспособности лиц, находящихся в аналогичном положении, существует объективное и разумное основание. Однако законодатель потому и дифференцирует возможности использования конкретных способов защиты, что принимает во внимание либо неаналогичность положения тех, кому способ защиты доступен, и тех, кому он недоступен, либо саму специфику защищаемых данным способом защиты отношений, требующих для своего адекватного развития ограничений в возможности вмешательства в них.

Если считать, что процессуальная правоспособность в части возможности предъявления исков имеется у всех граждан независимо

правомочия предъявить иск, а последнее входит в состав гражданско-процессуальной правоспособности». Тем самым никакого содержательного различия между этими категориями не проводится (см.: Щеглов В.Н. Иск. О судебной защите гражданского права. Томск, 1987. С. 70).

1  Можно сказать, что выражение «лицо обладает согласно законодательству правом на судебную защиту» относится к случаю обращения в суд с иском в защиту прав других лиц, так как таковое допустимо, действительно, только в случаях, прямо предусмотренных законом (ч. 1 ст. 46, п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, ч. 2 ст. 53 АПК, ч. 2 ст. 40, п. 2 ч. 1 ст. 128 КАС). Однако это само по себе указывает на дифференциацию процессуальной правоспособности: одни субъекты вправе предъявлять определенные иски в защиту прав других лиц, а другие – нет. Значит, объем правоспособности этих разных субъектов не одинаков.

78

Глава III. Субъективная заинтересованность

ни от чего, то, во-первых, она становится полностью бесполезной категорией1, а во-вторых, это придет к противоречию с тем, что законодатель считает, что правом на судебную защиту прав, свобод и законных интересов обладают не все и не во всех случаях, а только согласно законодательству РФ. Нетрудно убедиться в том, что российское законодательство знает довольно много способов защиты, которыми могут воспользоваться только определенные категории лиц (например, требовать признания фиктивного брака недействительным). Сравнивая разные категории лиц, одним из которых доступен конкретный способ защиты (в рассматриваем примере – не знавший о фиктивности брака супруг), а другим, пока они сохраняют свой текущий правовой статус, этот способ защиты всегда недоступен (в рассматриваем примере – родители одного из супругов), на мой взгляд, невозможно говорить

отом, что эти разные категории лиц обладают равной (одинаковой) процессуальной правоспособностью. Одни могут добиться возбуждения дела в суде по своему иску, а другим в этих случаях всегда будет отказано в возбуждении дела, так как заранее известно, что таких исков в суд они предъявлять не могут никогда (если только не перейдут в категорию тех, кому этот способ доступен). Равенство среди избранных не тождественно равенству между всеми.

Конечно, можно сказать, что равной процессуальной правоспособностью обладают все в том смысле, что каждый, кто примкнет к категории лиц, которым доступен конкретный способ защиты, получит возможность воспользоваться этим способом защиты (например, любое лицо, заключившее, не зная того, фиктивный брак, получает возможность признать этот брак недействительным). Между тем, когда говорят о недифференцированной процессуальной правоспособности, речь идет о сравнении процессуальных возможностей лиц, относящихся к разным категориям (всякий, чьи права нарушены заключением фиктивного брака, должен иметь возможность предъявить иск о признании такого брака недействительным), причем это сравнение осуществляется абсолютно (каждый в принципе может предъявить такой иск). И это сравнение должно приводить к выводу

отождестве таких возможностей. Однако это невозможно уже потому,

1  Так, В.В. Ярков, излагая традиционный взгляд на процессуальную правоспособность, пишет: «Практическое значение имеет проверка наличия процессуальной правоспособности только для юридических лиц» (Гражданский процесс: учебник для студентов высших юридических учебных заведений / отв. ред. В.В. Ярков. 12-е изд., перераб. и доп. М., 2022. С. 83 (автор главы – В.В. Ярков)).

79

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

что заведомо известно, что в разных правоотношениях разные лица могут обладать разными возможностями иметь какие-либо права, а значит, они наделены и неодинаковым объемом способов защиты. Если лицо заведомо не обладает правом предъявить конкретный иск (воспользоваться конкретным способом защиты), и пока оно находится в том же положении, оно никогда не получит такую возможность, то, на мой взгляд, нельзя говорить, что в его процессуальную правоспособность входит абстрактная возможность предъявить в суд этот иск. Значит, нет смысла говорить и об общей процессуальной правоспособности.

Я хочу подчеркнуть, что в данном случае речь идет о необходимости определения наличия процессуальной правоспособности истца при предъявлении в суд каждой категории исков, учитывая, что истец – это субъект предполагаемого спорного материального правоотношения. Это не имеет отношения к так называемой специальной процессуальной правоспособности, под которой обычно понимают способность лица обращаться в суд с исками из правоотношений различной отраслевой принадлежности. В этом случае говорят отдельно о гражданской, трудовой, семейной и прочей процессуальной правоспособности. Дифференциация правоспособности при таком подходе обусловлена характером спорного материального правоотношения и проводится на основании времени ее возникновения у истца: когда лицо может стать субъектом соответствующего материального правоотношения, тогда он и становится процессуально правоспособен по данной категории дел1. На мой взгляд, выделение специальной процессуальной правоспособности также бесполезно, как и общей правоспособности: как нет никакой общей процессуальной правоспособности (по всем категориям дел), так нет и никакой специальной отраслевой процессуальной правоспособности (по всем категориям дел одной отраслевой принадлежности)2, однако существует проводимая законодательством дифференциация возможности предъявления в суд разными лицами конкретных требований (видов исков), когда лица вправе предъявлять в суд одни иски и в принципе лишены права предъявлять другие, причем относящиеся к разным категориям

1  См.: Викут М.А. Гражданская процессуальная правоспособность как предпосылка права па предъявление иска // Проблемы применения и совершенствования гражданского процессуального кодекса РСФСР. Калинин, 1984. С 43–44.

2  Критику рассматриваемого подхода к правоспособности см.: Осокина Г.Л. Право на защиту в исковом судопроизводстве (право на иск). Томск, 1990. С. 93–95.

80