Оспаривание административных актов

Глава I. Система административных исков

административные иски. Как же оценить вероятность угрозы и при каком положении вещей угроза должна рассматриваться как повод для судебной защиты, равнозначный нарушению прав?

Угроза нарушению права может расцениваться по своей вредоносности сопоставимой с нарушением права и, следовательно, служить самостоятельным основанием для оспаривания при одновременном наличии следующих четырех условий.

Во-первых, угроза должна быть реальной. Это может проявляться

втом, что из озвученных намерений и осуществленных действий администрации недвусмысленно следует твердая воля принять (совершить) незаконный акт или реализовать уже принятый акт, который пока не вступил в силу, а сами эти намерения или действия дают любому объективному наблюдателю основания думать, что акт будет принят, совершен или реализован. Серьезность намерения администрации может подтверждаться выступлениями официальных лиц, имеющих полномочия выражать волю администрации на принятие акта. Если угроза принятия акта носит гипотетический характер, вмешательство судебной власти должно считаться преждевременным.

Во-вторых, угроза должна существовать в отношении имеющихся у административного истца прав. Если административный истец оспаривает угрозу нарушения прав, которые он рассчитывает получить

вбудущем, или же угрозу неполучения из-за незаконного административного акта каких-то прав, то в этом случае нельзя говорить о наличии у административного истца субъективной заинтересованности.

В-третьих, угроза должна быть однозначной. Потенциальный или не вступивший в силу административный акт должен воздействовать на правовое положение административного истца, в частности лишать его каких-то прав, ограничивать их, создавать препятствия к их осуществлению. В ином случае нельзя говорить о наличии у административного истца субъективной заинтересованности.

В-четвертых, незаконность потенциального или не вступившего

всилу административного акта, создающего угрозу правам и законным интересам истца, должна быть налицо к моменту предъявления иска. Иногда оценка акта как незаконного может зависеть от ряда переменных факторов (фактических обстоятельств конкретного дела). К числу таковых можно отнести оценку фактических обстоятельств, касающихся соблюдения администрацией законной цели или соразмерности (см., например, п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федера-

51

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

ции и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»). Во многих случаях без принятия (совершения) административного акта данные фактические обстоятельства или не возникают, или их нельзя оценить. Соответственно, в таких случаях угроза не может рассматриваться именно как угроза нарушения прав или законных интересов.

Представляется, что если существует реальная и однозначная угроза принадлежащим административному истцу правам принятием (совершением) незаконного административного акта, то такой потенциальный административный акт может быть оспорен в суде в порядке гл. 22 КАС, гл. 24 АПК.

Между тем буквально процессуальный закон называет поводом к обращению в суд с административным иском только осуществленное административное волеизъявление в форме принятых решений, совершенного действия, которые уже привели к нарушению или оспариванию прав и законных интересов (ч. 1 ст. 4, ч. 1 ст. 218 КАС, ч. 1 ст. 4,

ч.1 ст. 198 АПК). Буквальное толкование положений гл. 22 КАС, гл. 24 АПК на первый взгляд не дает повода думать, что превентивные иски вообще возможны в российской практике. Неординарным выглядит положение п. 4 ч. 1 ст. 124 КАС о том, что возможно предъявление требования об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий. Однако данное утверждение не синхронизировано с положениями гл. 22 КАС.

Вто же время законодатель признает, что предупреждение причинения вреда лучше возмещения вреда, а потому допускает такие способы защиты, как иск о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда (п. 1 ст. 1065 ГК). Допускает возможность бороться с угрозами нарушения прав и свобод и процессуальный закон. Так, в п. 2 ч. 2 ст. 62 КАС закрепляется, что в предмет доказывания по административному делу, в частности, входят сведения о том, что оспариваемым нормативным правовым актом, актом, содержащим разъяснения законодательства и обладающим нормативными свойствами, решением, действием (бездействием) нарушены или могут быть нарушены права, свободы и законные интересы административного истца либо возникла реальная угроза их нарушения. В п. 4 ч. 2 ст. 125 КАС отмечается, что в административном исковом заявлении могут быть указаны причины, которые могут повлечь за собой нарушение прав, свобод, законных интересов административного истца. В п. 5

ч.2 ст. 209 КАС указано, что в иске об оспаривании нормативного правового акта должны быть указаны сведения о том, что существует

52

Глава I. Система административных исков

реальная угроза нарушения прав, свобод и законных интересов истца. Наконец, сама возможность оспаривать акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами (ст. 217.1 КАС), основана на предположении о том, что данные акты будут рассматриваться как обязательные для применения неограниченным кругом лиц, т.е. данные акты сами по себе составляют угрозу правовому положению лиц, а потому такую угрозу можно купировать с помощью специального административного иска.

Названные положения вкупе с правилом п. 4 ч. 1 ст. 124 КАС, на мой взгляд, дают основания полагать, что угроза нарушения прав может служить достаточным поводом для обращения в суд с административным иском. Соответственно, учитывая системность процессуальной формы, а также то, что не существует никаких разумных причин запрещать превентивные административные иски, положения гл. 22 КАС должны толковаться не буквально и изолировано, а расширительно и во взаимосвязи с другими положениями процессуального закона. Названные нормы должны истолковываться как допускающие предъявление исков о купировании реальных угроз. Учитывая, что положения гл. 24 АПК по своему содержанию и идеологии абсолютно идентичны положениям гл. 22 КАС, они должны истолковываться аналогично.

Говоря о видах административных превентивных исков, можно выделить иск о запрете принятия решения, совершения определенного действия (иски о воспрещении), иск о признании не вступившего в силу акта незаконным, иск о признании незаконным решения, являющегося элементом сложного юридического состава, накопление которого составит административный акт, который будет нарушать права истца.

Все эти иски объединяет то, что с помощью них административный истец борется с угрозой со стороны потенциального незаконного административного акта, которого пока нет, а значит, пока нет и нарушения прав. В этих случаях мы хотим не допустить действия административного акта, а потому стремимся, чтобы он вообще не появился или не обрел обязывающий характер. Поэтому, фигурально выражаясь, все эти иски имеют цель понудить администрацию к бездействию. При этом эти требования состоят не в оспаривании административного акта, которого либо физически еще нет (в первом и третьем случае), либо юридически нет (во втором случае), а в том, чтобы не допустить, чтобы угроза нарушения их прав со стороны потенциального незаконного административного акта реализовалась.

53

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

По своей природе иски о купировании угроз являются исками о присуждении1, поскольку судебные решения по ним не только констатируют отсутствие у администрации права принимать или совершать административный акт в установленных обстоятельствах, но и обязывают администрацию воздержаться от выбора конкретного потенциально вредоносного варианта своего поведения. С помощью этих средств истец реализует через суд не какое-либо притязание принудить ответчика совершить то, к чему ответчик обязан, через судебную констатацию отсутствия правоотношения, а право требовать прекратить осуществление незаконной деятельности.

§ 9. Выводы

Итак, подводя итог, можно установить следующие известные российскому правопорядку виды административных исков:

α) требование из одностороннего публичного правоотношения о признании решения, действия незаконным (иск о превышении власти);

β) требование из двустороннего публичного правоотношения о признании решения, действия незаконным (иск о понуждении к надлежащему исполнению обязанности);

γ) требование запрета отмены (отзыва) ранее принятого решения или совершенного действия, создающего условия для реализации прав (иск о запрете отмены благоприятствующего акта);

δ) требование о признании бездействия администрации незаконным; ε) требование признать существование публичного правоотношения /

признать правоотношение отсутствующим; ζ) требование о запрете принятия (совершения, вступления в силу)

административного акта (иск о купировании угрозы).

Указанные административные иски отличаются своеобразием, взаимно дополняют друг друга и совокупно представляют собой достаточную систему гарантий защиты субъективных публичных прав и законных интересов граждан и организаций от незаконного поведения администрации.

1  О дискуссии о том, является ли иск о воспрещении иском о признании или иском о присуждении см.: Гордон В.М. Иски о воспрещении (литературное обозрение). СПб., 1913. С. 15–16.

ГЛАВА II. КОНКУРЕНЦИЯ ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ФОРМ

§1. Проблема разграничения гражданско-правовых

иадминистративно-правовых требований

Одной из самых сложных проблем, связанных с реализацией через суд административных исков, выступает выбор надлежащей формы судопроизводства. Несмотря на кажущуюся простоту решения (граж- данско-правовые требования реализуются в гражданском, а публич- но-правовые требования – в административном судопроизводстве), с практической точки зрения выяснение характера заявленного через суд требования зачастую представляет собой нетривиальную задачу. Дело в том, что административные акты могут служить основанием возникновения гражданских прав и обязанностей (подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК), а потому оспаривание этих актов может быть средством реализации как субъективных частных, так и субъективных публичных прав. Помимо того, что вопрос об основании деления права на частное и публичное все еще составляет серьезную (и, кажется, неразрешимую) проблему в сколько угодно нетипичных случаях, в регулировании конкретных отношений его частноправовые и публично-правовые аспекты так тесно переплетены, что зачастую их очень сложно отделить друг от друга и на этом основании дать характеристику спорного правоотношения. Так, например, довольно трудно отделить публично-правовое от гражданско-правового в регулировании, казалось бы, чисто граж- данско-правовых отношений с участием казенных или бюджетных учреждений, так как с какого-то момента обилие бюджетно-правовых исключений из общего гражданского правового режима размывает светлый образ частного правоотношения.

Гражданское процессуальное законодательство, в отличие от Кодекса административного судопроизводства (п. 2 ч. 2 ст. 1 КАС), ничего не говорит о требованиях о признании административных актов недействительными. Традиционно в рамках гражданского процесса разрешаются иски о понуждении к исполнению обязанности что-либо дать, сделать, предоставить, а не требования о признании недействительным (оспаривании, аннулировании, обжаловании) решения, действия (бездействия) ответчика, вследствие которых истец что-либо

55

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

не получил, чего-то лишился или не смог реализовать принадлежащее ему право. Однако в том случае, когда речь идет о понуждении публичного субъекта через суд к исполнению лежащей на нем обязанности, это может осуществляться в зависимости от характера этой обязанности и в порядке ГПК, и в порядке КАС, причем в обоих случаях само требование может быть сформулировано одними и теми же словами.

Требование, касающееся оспаривания решения, действия или бездействия администрации, не позволяющего реализовать гражданские права или обязанности, может быть выражено так, что характерное словоупотребление способно ввести нас в заблуждение. Так, требование о понуждении публичного субъекта к заключению договора аренды земельного участка (и в этом виде оно кажется нам бесспорно гражданско-правовым) может быть сформулировано как требование о признании незаконным решения (ненормативного правового акта) администрации об отказе в предоставлении участка в аренду, и в таком случае все кажется уже не так очевидно. Разумеется, речь не идет об игре в слова, и мы должны дать правильную правовую квалификацию правоотношений вне зависимости от того, какими словами заявленный способ защиты выражен. Однако, как это сделать? Какой критерий следует использовать, чтобы надежно всякий раз отличать, когда заявленное требование об оспаривании административного акта, служащего основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей, подлежит рассмотрению в порядке административного, а когда гражданского судопроизводства?

Верховный Суд РФ практически сразу же после введения в действие КАС в своем легендарном, официально не опубликованном письме от 05.11.2015 № 7-ВС-7105/15 перечислил 32 категории дел, которые несмотря на то, что они вызывают вопросы по определению вида судопроизводства, должны рассматриваться в гражданском судопроизводстве. В качестве критерия разделения форм судопроизводств был назван характер спорного правоотношения. В названном письме специально подчеркивалось, что споры о признании административных актов, служащих основанием возникновения гражданских прав и обязанностей, недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

В принятом позже постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» отме-

56

Глава II. Конкуренция процессуальных форм

чалось, что по смыслу ч. 4 ст. 1 КАС и ч. 1 ст. 22 ГПК, а также с учетом того, что гражданские права и обязанности возникают, в частности, из актов государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 8 ГК), споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС (абз. 5 п. 1).

Буквальное проведение этих разъяснений в жизнь должно привести

кполному исключению рассмотрения судом в порядке КАС любых требований о признании незаконных административных актов. Действительно, КАС требует от административного истца при подаче любого административного иска об оспаривании административного акта обосновывать наличие у него субъективной заинтересованности (п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС). Каждый административный истец должен доказать, что оспариваемый акт нарушает либо иным образом затрагивает права, свободы и законные интересы административного истца. Об этом может свидетельствовать, в частности, то, что этим актом созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность (ч. 1 ст. 4 КАС). Поскольку в ч. 1 ст. 4 и п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС речь идет о правах, внешних по отношению к содержанию публичного правоотношения, в рамках которого администрация совершила оспариваемый акт1, то в качестве таковых прав всегда можно назвать гражданские права, так как любой незаконный акт причиняет вред (имущественный или моральный) личности, который подлежит возмещению (ст. 1069 ГК). Поэтому всегда можно сказать, что я оспариваю незаконный административный акт с целью либо недопущения, либо пресечения причинения этим актом мне вреда. Следовательно, можно говорить и о том, что исполнение практически любого административного акта ведет

квозникновению, изменению, прекращению гражданских прав или обязанностей2 (во всяком случае, к возникновению права на возмещение вреда). Это соображение отмечено и в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного

1  Подробнее об этом см. гл. настоящего исследования.

2  На это уже обращалось внимание. См.: Нечаев А.И. Предмет иска и определение вида судопроизводства по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, решений, действий и бездействия публичной администрации // Арбитражный и гражданский процесс. 2021. № 5. С. 17–21.

57

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации».

Оставляя в стороне вопрос о том, чем плохо оспаривание незаконных административных актов по правилам гражданского судопроизводства1 (не будем забывать о том, что проблема отграничения искового производства от производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, была актуальна и в те времена, когда оба этих производства регулировались ГПК), ясно, что если существуют специальные процессуальные правила рассмотрения и разрешения дел об оспаривании административных актов, то они и должны применяться.

В связи с этим заманчивой выглядит мысль о том, что любое оспаривание административных актов вне зависимости от того, права какой отраслевой принадлежности затрагиваются этим актом, должно осуществляться по правилам КАС. Это простое решение позволит добиться определенности в вопросе выбора надлежащей формы судопроизводства.

Между тем такой подход был бы неконституционным. Часто любят подчеркивать, что административное судопроизводство дает преимущества в деле защиты прав подвластных перед традиционной гражданской процессуальной формой. Однако при этом, помимо прочего, почему-то забывают, что срок для судебного обжалования незаконного административного акта (ч. 1 ст. 219 КАС) в 12 раз меньше стандартного срока исковой давности2. Учитывая отсутствие других каких-то особенных по сравнению с общеисковым порядком процессуальных правил, можно утверждать, что административное судопроизводство, в отличие от гражданского, создает особый, привилегированный режим для защиты интересов администрации3. Если мы пойдем по пути оспа-

1  Скрупулезное исследование этого вопроса см.: Уксусова Е.Е. Специализация гражданского процессуального права в России: от теории к практике: избранное. М., 2022. С. 34–36, 65–75. См. также хороший обзор истории вопроса: Старилов М.Ю. Меры предварительной защиты по административному иску: теория, судебная практика, проблемы, эффективность. Воронеж, 2022. С. 58–69.

2  При этом правовое регулирование данного срока таково, что оно и не обеспечивает стабильности участников публичных правоотношений. См. об этом: Ильин А.В. О критериях установления момента начала течения срока на обращение в суд с заявлением в порядке гл. 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, гл. 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 5. С. 12–17.

3  См. об этом: Ильин А.В. К вопросу о принципе справедливости административного судопроизводства // Закон. 2019. № 1. С. 98–100.

58

Глава II. Конкуренция процессуальных форм

ривания административных актов исключительно по правилам КАС (как тех, что опосредуют участие публичного субъекта в гражданских правоотношениях, так и всех остальных), то это приведет к тому, что обеспечение интересов государства в экономике будет проводиться лучше, чем интересы всех остальных его субъектов, ведь срок для судебного принуждения к исполнению обязанности, носителем которой будет государство и частный субъект, будет различным. Тем самым мы нарушим конституционную максиму о равной защите форм собственности (ч. 2 ст. 8 Конституции).

Поэтому требуется дифференциация процессуального порядка рассмотрения и разрешения дел, связанных с оспариванием административных актов. В том случае, когда речь идет о защите субъективных прав от действия незаконных административных актов, которые по своему характеру не отличаются от волевых актов других субъектов гражданских правоотношений, то такая защита должна осуществляться по одним и тем же правилам гражданского судопроизводства. Этим будет обеспечено равенство в пользовании форм и средств защиты одних и тех же по своей природе субъективных прав. Но, с другой стороны, существуют ситуации, в которых обжалование административного акта имеет самостоятельное значение, и оно осуществляется

вцелях защиты субъективных публичных прав, имея в виду то, что

впринципе любой административный акт так или иначе затрагивает и субъективные частные права.

Отсюда и возникает задача отыскать критерий, позволяющий определить, в каких случаях административный акт может быть оспорен

вадминистративном, а в каких – в гражданском судопроизводстве. Прежде всего следует уточнить, о каких исках в данном случае

вообще может идти речь.

Дело в том, что в большом числе случаев проблема определения надлежащей формы судопроизводства для рассмотрения конкретного иска не возникает. Так, если речь идет о требовании из одностороннего публичного правоотношения о признании решения, действия незаконным (иск о превышении власти), то такое требование однозначно должно рассматриваться по правилам административного судопроизводства. В этом случае административный истец, несмотря на то что оспариваемый административный акт нарушает его, в том числе гражданские, права, через суд реализует вытекающее из спорного публичного правоотношения свое субъективное публичное право на законное осуществление властным субъектом своей власти, а сам этот иск выступает требованием о понуждении публичного субъекта

59

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

кнадлежащему исполнению публично-правовой обязанности действовать в соответствии с законом. Характер реализуемого в данном случае через суд требования и корреспондирующей этому требованию обязанности не оставляет сомнений в том, что само спорное правоотношение является публично-правовым, пусть и исполнение спорного административного акта в дальнейшем и приведет (или уже привело)

кнарушению субъективных частных прав.

Вслучае же с заявлением требований из двустороннего публичного правоотношения о признании решения, действия незаконным (иск о понуждении к надлежащему исполнению обязанности), требований запрета отмены (отзыва) ранее принятого решения или совершенного действия, создающего условия для реализации прав (иск о запрете отмены благоприятствующего акта), требований о признании бездействия администрации незаконным ситуация может быть двоякой. Во всех этих случаях решения, действия или бездействие администрации могут являться как волеизъявлением публичного субъекта, осуществляющего свою власть, так и актами волеизъявления публичного субъекта как субъекта гражданского права. Соответственно, эти иски в принципе могут быть рассмотрены как в гражданском, так и в административном судопроизводстве. Аналогично обстоит дело и с исками о запрете отмены благоприятствующего акта. Именно об этих исках (иски о понуждении к надлежащему исполнению обязанности и иски о запрете отмены благоприятствующего акта) в дальнейшем и пойдет речь.

§ 2. Неудовлетворительность предложенных критериев для разграничения

Как же разграничить эти ситуации? Наука и практика предлагают использовать множество разных критериев1, ни один из которых, на мой взгляд, нам не помогает.

Если мы используем критерий равного/неравного нахождения участников спорного правоотношения, то это, бесспорно, правильный критерий. Недостаток его лишь в том, что он практически неприменим.

1  Обзор критериев см., например: Михайлова Е.В. О критериях разграничения административного и гражданского судопроизводств: вопросы теории и практики // Администратор суда. 2021. № 3. С. 30–35; Власов Е.В. О критериях разграничения административного судопроизводства и гражданского судопроизводства при рассмотрении дел в судах общей юрисдикции // Административное право и процесс. 2018. № 2. С. 61–65.

60