Оспаривание административных актов

Глава II. Конкуренция процессуальных форм

Действительно, как же понять, основаны или нет спорные правоотношения на началах власти – подчинения? С чего начать анализ? Нам нужен критерий для того, чтобы с его помощью решить проблему. А при таком подходе критерий для решения проблемы и сама проблема совпадают.

Если мы используем критерий субъекта, то он не помогает. Действительно, только то, что в качестве субъекта правоотношения выступает действующее непосредственно или через свои органы публично-пра- вовое образование, еще не говорит о том, что перед нами публичное правоотношение. Публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования) также могут участвовать в регулируемых гражданским законодательством отношениях, причем на равных началах с другими участниками этих отношений (ст. 124 ГК).

Если мы используем критерий отраслевой принадлежности применяемых судом для разрешения дела норм, этот критерий совершенно бесполезен. В любом деле суд применяет те нормы права, которые регулируют спорный вопрос. В тех случаях, когда участником спора выступает публичный субъект, всегда будут применены нормы публичного права, так как во всяком случае суд обязан выяснить, правильно или нет было сформировано и выражено волеизъявление публичного субъекта на осуществление прав или обязанностей. А вопросы наличия у органа власти компетенции действовать от имени публичного субъекта регулируют нормы публичного права. Поэтому даже при рассмотрении самых типичных гражданско-правовых споров с участием государства суд всегда применяет публично-правовые нормы.

Если мы используем критерий характера защищаемого интереса (частный интерес – гражданское судопроизводство, публично-право- вой интерес (что бы это ни значило) – административное), то мы вновь попадаем в тупик. Помимо уже озвученного тезиса о том, что за любым оспариванием административного акта может стоять частный интерес, во всяком случае, недопущения (прекращения) причинения вреда, важно отметить, что определение действительного интереса не менее сложно, чем определение правовой принадлежности заявленного требования. Если требование хотя бы прямо заявлено и мы можем его правильно (как нам кажется) переформулировать, то интерес всегда подразумевается, а значит, к проблеме его правильной квалификации добавляется проблема его правильного выявления.

Если мы посмотрим на интерес с субъективной стороны, то при оспаривании административных актов истинная причина оспаривания

61

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

может вовсе не осознаваться административным истцом. Акт оспаривается потому, что истец считает, что он незаконен и нарушает обозначенные им права. Однако суд может установить, что истец ошибается, и из представленных истцом доказательств следует, что актом нарушаются совсем другие права, принадлежащие административному истцу. Несмотря на то что закон требует от административного истца доказать наличие у него субъективной заинтересованности (п. 1 ч. 9, ч. 11 ст. 226 КАС), окончательная правовая квалификация этих обстоятельств остается за судом. Конечно, тут можно возразить, справедливо указав на то, что субъективное осознание интереса не имеет значения, важно, чтобы интерес объективно существовал. Однако установление объективного наличия интереса и его окончательная квалификация будут осуществлены судом в ходе или даже после рассмотрения дела, а для определения надлежащей формы судопроизводства нам бы хотелось осуществить эту операцию до (ч. 5 ст. 16.1 КАС). Уже только поэтому критерий интереса не подходит для разграничения гражданского и административного судопроизводства.

Частным случаем использования критерия интереса является предложение А.Т. Боннера применять в качестве основания для разграничения возможность создания решением суда по делу об оспаривании административного акта условий для предъявления в дальнейшем гражданско-правового требования1. Этот подход основывается на идее выявления интереса при оспаривании административного акта через конкретизацию дальнейших намерений истца. Несмотря на практичность такого подхода, этот критерий также небезупречен. Во-первых, если мы вспомним, что практически любое оспаривание административного акта может вызывать имущественные последствия (например, возмещение вреда, причиненного незаконным административным актом), то для административного судопроизводства в рамках этого подхода просто не остается места. Во-вторых, даже если решение суда об удовлетворении иска об оспаривании административного акта

1  «Если предметом судебного рассмотрения является исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (более точно – административное правоотношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело должно быть отнесено к числу возникающих из административно-правовых отношений. И наоборот, если такая проверка лишь преюдицирует разрешение вопроса гражданского, жилищного или семейного права, дело должно быть признано исковым» (Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1966. С. 7–8).

62

Глава II. Конкуренция процессуальных форм

может служить поводом для иска о возмещении вреда, причиненного этим актом, истец вовсе может не иметь интереса в возмещении этого вреда, довольно часто его интерес сводится только к ликвидации действия этого акта. Кажется странным квалифицировать в этом случае оспаривание акта как заявление гражданско-правового требования, основываясь на вменении истцу намерений, которых он не имеет или которые пока никак не обозначил.

§ 3. Решение проблемы

На мой взгляд, подход к разграничению гражданского и административного судопроизводства в отношении рассмотрения и разрешения требований о признании незаконным решений, действий, бездействия администрации должен быть таким.

Характер спорного правоотношения обычно определяется по тому требованию, которое предъявлено в суд. По требованию и корреспондирующей этому требованию обязанности мы можем установить, в состав какого правоотношения они входят, и дать квалификацию этому правоотношению. В рассматриваемом мною спорном случае требования сводятся к понуждению исполнения администрацией лежащей на ней обязанности:

α) или принять решение что-то дать, сделать, предоставить и (или) исполнить его;

β) или отменить свое прежнее неправомерное решение (отменить совершенное незаконное действие), которое должно создать условия для реализации прав, но не создало их в полной мере, и принять новое, правомерное (совершить законное действие взамен незаконного);

γ) или восстановить ранее незаконно отмененное (отозванное) решение или совершенное действие, создающее условия для реализации прав.

Таким образом, акцент при рассмотрении спора делается на характере обязанности администрации, корреспондирующей заявленному через суд требованию. Значит, только по характеру обязанности можно судить о характере правоотношения, в содержание которого эта обязанность и соотносимое с ней право входит.

В свою очередь, исполнение публичным субъектом обязанности, вытекающей из любого правоотношения, представляет собой волеизъявление, процесс формирования и выражения которого регламентирован нормами права. Когда у нас возникает какое-то право

63

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

к публичному субъекту, публичный субъект для того, чтобы исполнить возложенную на него обязанность, предпринимает целый ряд действий, направленных на принятие решения о том, как следует исполнить эту обязанность, и реализацию принятого решения. Этот процесс формирования, выражения и реализации волеизъявления описывается административной процедурой.

Далее требуется различать два случая.

Первый случай состоит в том, что административная процедура выступает процессом волеобразования и волеизъявления публичного субъекта на исполнение обязанности удовлетворить требования лица, основанные на принадлежащем ему субъективном праве, возникшем вне административной процедуры. Соответственно, обязанность публичного субъекта, исполнения которой через суд добивается истец, возникла и содержательно оформилась до и вне названной административной процедуры.

Второй случай состоит в том, что административная процедура выступает процессом волеобразования и волеизъявления публичного субъекта на исполнение обязанности удовлетворить требования лица, состоящие в создании какого-то субъективного права подвластного или обеспечении условий его осуществления. В этом случае содержание обязанности публичного субъекта, исполнения которой через суд добивается истец, в общем случае определенное законом, конкретизируется и раскрывается именно в рамках названной административной процедуры.

Впервом случае речь идет о принудительной реализации через суд уже возникшего требования. Во втором случае речь идет о том, что через суд реализуется лишь требование создать субъективное право или обеспечить условия его осуществления, которые могут появиться из результата административной процедуры.

Впервом случае мы имеем дело с требованием о понуждении к исполнению возникшей обязанности. У нас уже есть право, и таким образом мы добиваемся его реализации (рис. 1). Административная процедура здесь выступает формой выражения волеизъявления на исполнение уже содержательно известной обязанности.

Рис. 1. Первый случай

64

Глава II. Конкуренция процессуальных форм

Административные акты (прямоугольники) – это исполнение уже возникшей обязанности для того, чтобы лицо могло реализовать свое субъективное право (закрашенный тор).

Таким образом, если существует субъективное право, то в случае неисполнения (ненадлежащего) исполнения публичным субъектом обязанности, корреспондирующей этому праву, требования о понуждении к исполнению данной обязанности должны рассматриваться в гражданском судопроизводстве, несмотря на то что ненадлежащее исполнение (неисполнение) публичным субъектом обязанности будет представлять собой совершение административных актов. В этом случае реализуется субъективное частное право, входящее в состав частного правоотношения, в котором обязанным субъектом выступают публично-правовые образования.

Во втором случае, по существу, мы имеем дело с требованием о понуждении к исправлению недостатков административной процедуры. У нас есть право требовать от публичного субъекта совершения действий, которые должны создать нам права или условия их реализации (рис. 2). Эту обязанность публичный субъект реализует через проведение административной процедуры. Если административная процедура не началась, плохо идет, ничем не кончилась, мы не можем получить право или реализовать его надлежащим образом. Тем самым публичный субъект не исполняет свою обязанность.

Рис. 2. Второй случай

Субъективное право (тор) – это результат взаимодействия нескольких связанных друг с другом административных актов (прямоугольники).

Таким образом, если у нас есть субъективное публичное право, состоящее в требовании к публичному субъекту создать субъективное право или обеспечить условия его осуществления, то в случае неисполнения (ненадлежащего) исполнения публичным субъектом корреспондирующей этому праву обязанности требования о понуждении к исполнению данной обязанности должны рассматриваться в административном судопроизводстве, несмотря на то что субъективное право, предоставление которого или создания условий для реализации которого добивается истец, может быть различной отраслевой

65

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

принадлежности. В этом случае через суд реализуется субъективное публичное право, входящее в состав публичного правоотношения.

Суммируя сказанное, определяющим в разграничении гражданской и административной форм судопроизводств выступает:

α) то, защищается ли в суде уже возникшее субъективное право, которое нельзя реализовать из-за неисполнения публичным субъектом обязанности, или же в суде защищается право на создание субъективного права через проведение публичным субъектом надлежащей административной процедуры;

β) то, принуждается ли публичный субъект к исполнению обязанности по проведению административной процедуры, по результатам проведения которой будет сформировано и исполнено решение о том, следует или нет удовлетворить требование истца (а если да, то как именно), или же публичный субъект принуждается к исполнению обязанности, содержание которой уже полностью сложилось и предопределено возникшим ранее субъективным правом.

Например, требование гражданина о признании недействительным (незаконным) ненормативного акта администрации о предоставлении либо об отказе в предоставлении земельного участка в собственность, в аренду либо на ином праве должно рассматриваться

врамках гражданского судопроизводства, ведь в данном случае этот иск представляет собой понуждение публичного субъекта к исполнению уже возникшей вне административной процедуры, а значит, и вне публичных правоотношений обязанности, которая корреспондирует также уже возникшему вне административной процедуры субъективному праву. И напротив, требование гражданина об оспаривании решения администрации об отказе в предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка должно рассматриваться в рамках административного судопроизводства, так как в этом случае у гражданина еще не возникло права на земельные участки, ведь обращение о предварительном согласовании предоставления земельных участков на праве аренды является одним из этапов

вадминистративной процедуре приобретения права на земельные участки, требования, а значит, такое требование представляет собой попытку добиться исправления недостатков в проведении административной процедуры.

Другой пример: требование гражданина о признании незаконным бездействия начальника отдела администрации по переселению из аварийного жилищного фонда должно рассматриваться в рамках гражданского судопроизводства, так как в этом случае речь идет о реализации

66

Глава II. Конкуренция процессуальных форм

через суд уже возникшего права гражданина на предоставление ему помещения маневренного фонда. И напротив, требование жильца о признании незаконным распоряжения администрации о переводе расположенных по соседству с ним жилых помещений в нежилые помещения должно рассматриваться в рамках административного судопроизводства, так как права требовать от администрации не переводить соседние с ним жилые помещения в нежилые у гражданина нет, но он вправе требовать от администрации осуществлять процедуру решения вопроса о возможности такого перевода в соответствии с законом.

Еще пример: требование гражданина о признании незаконным решения администрации об отмене решения о предоставлении ему земельного участка в аренду должно рассматриваться в рамках гражданского судопроизводства, так как в этом случае через суд реализуется право пользоваться земельным участком в течение установленного срока при том, что на ответчике лежит сформировавшаяся до и вне всякой административной процедуры обязанность не препятствовать осуществлению этого права. И напротив, требование налогоплательщика о признании незаконным решения налогового органа об отказе

ввозврате излишне уплаченных сумм налога должно рассматриваться

врамках административного судопроизводства, ведь в данном случае иск представляет собой понуждение публичного субъекта к надлежащему исполнению обязанности по определению суммы налогов, подлежащих уплате налогоплательщиками в бюджетную систему, в рамках законно проведенной административной процедуры. Здесь сам иск направлен на исправление недостатков проведения административной процедуры, приведшей в итоге к неудовлетворительному результату (если бы процедура в этом конкретном случае, учитывая требования законодательства и фактические обстоятельства этого конкретного случая, была проведена правильно, то налоговый орган принял бы другое решение).

Итак, разграничение административного и гражданского судопроизводства при рассмотрении требований о признании недействительными решений, действий, бездействия публичного субъекта должно, по моему мнению, осуществляться в зависимости от характера реализуемого через суд права и обязанности, к исполнению которой истец через суд желает принудить ответчика.

Если через суд реализуется субъективное право требовать от публичного субъекта что-либо дать, сделать, предоставить, а корреспондирующая этому праву обязанность уже полностью содержательно сформировалась до формирования волеизъявления публичного субъекта

67

ГЛАВА III. СУБЪЕКТИВНАЯ ЗАИНТЕРЕСОВАННОСТЬ

§ 1. Предназначение субъективной заинтересованности

Субъективная заинтересованность является ключевой категорией административного судопроизводства, поскольку она служит критерием дозволения оспаривания1 в суде административных актов. Считается, если у лица есть субъективная заинтересованность, то оно вправе требовать судебной проверки законности административных актов, а если ее нет, то производство по делу судом не может быть возбуждено. Несмотря на свое название, субъективная заинтересованность определяется объективно2. Она состоит в том, что у лица есть субъективные права, свободы или законные интересы, которые нарушены, оспариваются или в отношении которых существует угроза их нарушения3. Таким образом, в выражении «субъективная заинтересованность» слово «заинтересованность» выражает потребность лица в судебной защите, а слово «субъективная» указывает на то, что через суд будут реализовываться (защищаться) принадлежащие этому лицу (а не другим лицам) субъективные права, свободы (законные

1  В.М. Гордон, определяя значение субъективной заинтересованности, пишет: «Каждый, кто обращается к суду за разрешением спора, должен быть заинтересован в защите со стороны государства. Иначе говоря, только тот, кто в этом заинтересован, имеет право и на иск» (Гордон В.М. Иски о признании. С. 244).

2  Это положение иногда оспаривается. Так, К.И. Комиссаров понимал заинтересованность по существу психологически: «Наличие материально-правовой заинтересованности определяется исключительно усмотрением истца» (Комиссаров К.И. Право на иск и прекращение производства по гражданскому делу (некоторые вопросы) // Сборник ученых трудов. Свердловск, 1969. № 9. С. 165). Иными словами, если иски предъявляются, значит, это кому-нибудь нужно.

3  Е.В. Васьковский указывал: «Истец нуждается в судебной защите, когда выигрыш дела благоприятным образом отразится на его правах или обязанностях по отношению к ответчику» – и далее: «Для наличности юридического интереса нужны два условия. Во-1-х, исковое требование, заявленное истцом, должно вытекать из его собственных юридических отношений… Во-2-х… необходимо еще, чтобы истец имел повод к предъявлению иска против ответчика» (Васьковский Е.В. Учебник гражданского процесса. М., 2003. С. 225–226).

69

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

интересы), а не интерес в защите правопорядка (законности) как такового.

Вторя процессуальной догматике, Конституция предоставляет каждому право на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Равным образом и процессуальное законодательство по общему правилу устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов (ч. 1 ст. 4 КАС, ч. 1 ст. 3 ГПК, ч. 1 ст. 4 АПК).

Почему законодательство придает такое значение наличию субъективной заинтересованности для возбуждения дела? Почему не всякое лицо, обратившееся с иском в суд, может добиться его рассмотрения судом?

Если я, обращаясь в суд с иском об оспаривании административного акта, не защищаю свои права или законные интересы, то тогда я защищаю права и интересы других лиц, так как сам акт чьи-то права всегда затрагивает. Однако сама идея субъективных прав в том, чтобы правообладатель самостоятельно решал, пользоваться ли возможностями, которые дает это право, или нет, в каком объеме, когда, защищать ему это право или нет. Это качество любого субъективного права именуется диспозитивностью. Диспозитивность основывается на высокой идее признания за каждым дееспособным лицом зрелой, волевой и цельной личности, которая может организовывать свою жизнь и решать свои проблемы своим умом и своими силами. Решение чужих проблем без просьбы на то правообладателя – это неуважение к нему, пренебрежение им как самостоятельной и ответственной личностью. Вопрос о нарушении прав административным актом – это в том числе оценка удовлетворенности принятым решением. Здесь мы имеем дело с оценкой законности в субъективном смысле: акт может быть объективно незаконным, но правообладатель готов его терпеть, взвешивая все за и против, пользу и вред, доставляемые этим актом, сопоставляя меру зла, приносимого как наличием этого акта, так и его отсутствием. Поэтому внешнее воздействие на акт с целью лишить его силы как противоречащего закону (объективная незаконность) – это вмешательство в возможности правообладателя пользоваться этим актом, вторжение в его область свободы. Одно дело, когда акт оспаривается с целью защитить свои права и интересы: в этом случае основанные на оспоренном акте интересы и ожидания других лиц не могут быть противопоставлены тому, кто претерпевает правонарушение (в широком смысле включающее и оспаривание прав) или

70