Оспаривание административных актов

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

прокурора, предъявляющего административный иск, административным истцом, в связи с чем положения действующего Кодекса административного судопроизводства должны быть изменены.

§3. Административное судопроизводство

инеопределенный круг лиц

Но может быть в случае, когда в административном судопроизводстве защищают интересы неопределенного круга лиц, следует говорить о защите публичного интереса?1 Во всяком случае процессуальный закон эти категории иногда синонимизирует (см. п. 2 ст. 341 КАС, п. 2 ст. 391.9 ГПК, п. 2 ст. 308.8 АПК), а иногда – разводит (ч. 1 ст. 40 КАС). По моему мнению, иск в защиту неопределенного круга лиц защищает ни публичный, ни общественный, а исключительно частный интерес.

Прежде всего следует отметить, что российское процессуальное законодательство в качестве общего правила закрепляет модель индивидуалистического процесса, когда дело возбуждается по заявлению конкретного лица, которое в суде защищает собственные права и интересы. Каждый истец имеет в ведении процесса собственный интерес, и каждый истец в случае своей победы получает от этого процесса чтото для себя, индивидуально. Поэтому в рамках этой модели надо точно знать, кого суд защищает, в пользу кого принимается решение суда.

Конструкция иска в защиту неопределенного круга лиц (примером может служить иск, предусмотренный ст. 46 Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-I «О защите прав потребителей») отличается своеобразием в том отношении, что сам этот иск имеет своей целью юридическую фиксацию определенных обстоятельств, из судебного решения в случае удовлетворения этого иска никто ничего лично не получает, судебное решение только создает предпосылки для удовлетворения индивидуальных исков, основанных на судебном решении2.

1  «Предъявление исков в интересах неопределенного круга лиц предназначено для защиты прав и интересов лиц, круг которых сложно персонифицировать, а интересы которых требуют защиты, так как в силу многочисленности группы образуют публичный интерес» (Лукьянова И.Н. Доступ к правосудию больших групп лиц // Законы России: опыт, анализ, практика. 2018. № 9. С. 26–33).

2  См. подробнее об этом: Осокина Г.Л. Гражданский процесс: Общая часть. С. 261–262.

101

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

Поэтому суд при рассмотрении и разрешении подобного иска не обязан знать, кого именно (чьи именно права и интересы) защищает. Соответственно, сам неопределенный круг лиц – это не неопределимое число людей (не такое число истцов, которых невозможно подсчитать)1, это не круг лиц, которых нельзя идентифицировать, это даже не люди. Неопределенный круг лиц – это интерес, для защиты которого не требуется персонификация его носителя.

Раз мы можем защищать интерес без определения его носителя, то для возбуждения и проведения процесса в целях защиты такого интереса нам необходимо лицо, которое будет этот интерес защищать

всуде. Законодатель, разрешая это всегда прокурору (ч. 1 ст. 39 КАС, ч. 1 ст. 45 ГПК), применительно к конкретным случаям посредством специального указания в конкретных законах наделяет этим правом отдельные категории граждан и организаций (ч. 1 ст. 40 КАС, ч. 1 ст. 46 ГПК). Решение суда по иску в защиту неопределенного круга лиц в силу присущего ему свойства обязательности и преюдициальности предрешает (дает основания) возможность вынесения судебных решений, защищающих конкретные права конкретных истцов, если эти лица смогут доказать принадлежность им того интереса, который защищался в рамках дела о защите неопределенного круга лиц.

Сама конструкция исков в защиту неопределенного круга лиц построена на том, что защищается именно частный интерес, который одновременно может разделяться многими. Если интерес разделяется множеством лиц, то это не делает его публичным, это совпадающий частный интерес. То, что в данном случае защищается именно частный интерес, подтверждается и тем, что решение суда, которым иск в защиту неопределенного круга лиц удовлетворен, становится основанием для удовлетворения индивидуальных, т.е. совершенно явно направленных на защиту частных интересов, исков в рамках других дел.

Доказательством того, что в рамках рассмотрения дела по иску

взащиту неопределенного круга лиц защищается именно частный,

1  Как это иногда провозглашается: «Под неопределенным кругом лиц (потребителей) понимается такой круг лиц, который невозможно индивидуализировать (определить), привлечь в процесс в качестве истцов, указать в решении, а также решить вопрос о правах и обязанностях каждого из них при разрешении дела» (ответ на вопрос № 2 «Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2004 года», утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 23.06.2004 и 30.06.2004).

102

Глава IV. Административное судопроизводство и публичный интерес

а не общественный или публичный интерес, служит то, что иск в защиту неопределенного круга лиц легко трансформировать в индивидуальный иск. Это подтверждает, что в рамках обоих исков лежит один интерес, и это частный интерес, так как индивидуальным иском никакой другой интерес не защищается. Например, конкретный потребитель вправе обратиться с индивидуальным иском о запрете производства кисломолочного продукта, представляющего опасность для здоровья (п. 2 ст. 1065 ГК). И точно такой же иск может быть подан уполномоченным лицом, но уже в защиту неопределенного круга лиц (ст. 46 Закона РФ «О защите прав потребителей»).

Если вспомнить субъективный подход к определению публичного интереса, можно вообразить, что лица, предъявляющие иск в защиту неопределенного круга лиц, как раз и защищают публичный интерес, ведь, во-первых, они сами, лично могут и не разделять защищаемый таким иском интерес, во-вторых, этот интерес, напротив, может разделять множество людей. Но это был бы самообман. Лица, которые вправе предъявлять подобные иски, обладают особым процессуальным статусом: это либо прокурор (ч. 1 ст. 39 КАС, ч. 1 ст. 45 ГПК), либо лица, имеющие право в силу закона обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1 и 2 ст. 40 КАС, ч. 1 ст. 46 ГПК). Традиционно и справедливо считается, что в процессе они реализуют свой служебный интерес. Мы уже имели возможность убедиться в этом в отношении прокурора. Однако это справедливо и в отношении других упомянутых лиц. Органы власти, обращаясь с таким иском, реализуют свои полномочия в соответствующей сфере1. Организации действуют так, чтобы добиться своих уставных целей. Наконец, граждане, наряду с альтруистическими целями, могут преследовать и личный интерес, если полагают, что они сами разделяют этот интерес2. Легко видеть, что и в разбираемом случае интерес лиц,

1  «Юридический интерес органов государственного управления, социалистических организаций и граждан, обращающихся в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов других лиц, носит самостоятельный характер в том смысле, что служит удовлетворению собственного материального интереса (например, интереса органа государственного управления, вытекающего из его компетенции)» (Гукасян Р.Е. Указ. соч. С. 41).

2  Д.А. Туманов полагает, что непосредственным объектом защиты во многих случаях при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, затрагивающих права и интересы неопределенного круга лиц, выступает общественный интерес. «При этом нередко такой интерес становится непосредственным объектом защиты одновременно с другими интересами, в том числе с интересами отдельных лиц»

103

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

обращающихся с иском в защиту неопределенного круга лиц (m), вполне самостоятельный, частный, который к тому же может не совпадать с интересом, составляющим этот самый «неопределенный круг лиц» (n). Если же интерес лиц, обращающихся в защиту неопределенного круга лиц (m), совпадает с защищаемым таким иском интересом (n), то это как раз и показывает частный характер защищаемого данным иском интереса (n) через их тождество (n = m), ведь частный характер интереса (m) налицо.

Таким образом, иск в защиту неопределенного круга лиц направлен исключительно на защиту частного интереса.

(Туманов Д.А. Общественный интерес и административное судопроизводство // Закон. 2016. № 12. С. 105).

ГЛАВА V. ИСПОЛНЕНИЕ РЕШЕНИЯ СУДА ПО ДЕЛУ ОБ ОСПАРИВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО АКТА

§1. Контроль суда за исполнением решения

иисполнительное производство

Исполнение решений суда об удовлетворении исков о признании бездействия незаконным, о понуждении к надлежащему исполнению обязанности требует от администрации, помимо прочего, сообщить суду и административному истцу, как именно устранены допущенные посредством осуществленных административных актов (принятого решения, совершенного действия, допущенного бездействия) нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, восстановлены ли названные права, свободы и законные интересы (п. 1 ч. 3, ч. 9 ст. 227 КАС, п. 3 ч. 5, ч. 6 ст. 201 АПК). О чем здесь идет речь?

Возможны три ситуации, связанные с исполнением подобных решений суда1.

В первом случае суд присуждает администрацию исполнить то, что предписывает закон в деталях (принять решение конкретного содержания, совершить конкретное действие). В этой ситуации у администрации, по существу, отсутствует усмотрение в том, каким именно способом восстановить нарушенные права истца, этот способ, то, что именно следует сделать, определены законом и конкретизированы в отношении взыскателя судебным актом.

Во втором случае суд указывает администрации на то, что тогда, когда у нее был выбор возможных вариантов поведения, этот выбор был осуществлен администрацией, исходя из конкретных обстоятельств истца, неверно. Если сделанный выбор из альтернатив был неверен, то из-за дефицита оставшихся альтернатив, учитывая конкретное содержание обязанности администрации, раскрытое судом в решении, с логической или фактической стороны выбор администра-

1  См. об этом подробнее: Юдин А.В. Решение суда о признании акта органа власти незаконным: пределы дискреции // Закон. 2023. № 1. С. 25–26.

105

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

ции, как именно следует восстановить нарушенные права истца, будет предопределен. Поэтому в этой ситуации у администрации теперь уже также может отсутствовать усмотрение в том, каким именно способом восстановить нарушенные права истца.

Втретьем случае суд может указать администрации на общую необходимость устранения препятствий в осуществлении прав истца, восстановления его прав, поскольку тогда, когда закон не устанавливает конкретных правил определения содержания административных актов, которые должны быть приняты, осуществлены в конкретных обстоятельствах, суд по общему правилу не может предписывать администрации, как именно ей следует выполнять свои функции. В этой ситуации у администрации имеется усмотрение в том, каким образом следует исполнить решение суда1. Ясно, что администрация обязана принять, осуществить административный акт, если она вопреки закону пока еще этого не сделала, или принять, осуществить замещающий, новый административный акт, если прежний признан судом незаконным. Однако, повторюсь, конкретное содержание этих актов вправе определять администрация.

Впервых двух случаях мы сталкиваемся с обычной ситуацией исполнения решения суда, когда взыскатель, а вместе с тем и судебный пристав-исполнитель точно знают, чего требовать от должника, а потому могут оценить, исполнено или не исполнено решение (то, что сделал должник, соответствует тому, что он должен сделать согласно судебному акту). Никакой специфической проблемы здесь нет.

Втретьем случае ни взыскатель, ни судебный пристав-исполнитель не знают точно, чего требовать от должника, а потому для того, чтобы оценить, исполнено или не исполнено решение суда, им требуется дополнительный критерий, а именно: устраняет ли новый административный акт препятствия в осуществлении прав взыскателя, оказываются ли вследствие принятия, осуществления нового административного акта восстановлены нарушенные права взыскателя.

1  Согласно абз. 4 п. 26 постановления Пленума ВС РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос.

106

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

Необходимость введения этого критерия вызвана еще и тем, что без него исполнение судебных решений по подобным искам превратится в пустую формальность: если суд велит администрации принять, реализовать акт, то, если она его приняла, осуществила, значит, решение исполнено. Однако вновь принятый административный акт может оказаться для административного истца бесполезным. Так, если истец успешно добился в суде отмены незаконного административного акта, который администрация приняла во исполнение лежащей на ней обязанности что-то дать, сделать, предоставить в пользу административного истца, то отмена этого административного акта самой администрацией не даст административному истцу желаемого: принятия надлежащего административного акта, т.е. такого, который позволит ему реализовать свои права. Если же новый, замещающий акт все-таки будет принят, то взыскателю не интересен какой-либо, любой замещающий акт, ему требуется такой акт, который создает предпосылки и условия осуществления принадлежащих ему прав. Обращение лица в суд

садминистративным иском осуществляется для того, чтобы защитить свои нарушенные права, в связи с чем и решение суда, которым его иск был удовлетворен, должно восстанавливать нарушенные права.

Отсюда следует, что исполнение судебного решения, которым на администрацию была возложена обязанность устранить подобранным именно администрацией способом допущенные нарушения прав административного истца, должно оцениваться не формально, а содержательно. Однако именно с осуществлением такого рода оценки возникают огромные проблемы.

Если взыскатель полагает, что судебное решение, которым его иск о признании бездействия незаконным или о понуждении к надлежащему исполнению обязанности был удовлетворен, не исполнено, так как принятый, реализованный должником замещающий административный акт или впервые принятый, совершенный администрацией акт не устраняет препятствий в осуществлении принадлежащих ему прав, не восстанавливает их, то что ему делать?

Процессуальное законодательство, регламентируя порядок рассмотрения административных исков об оспаривании административных актов, заканчивает процедуру необходимостью для должника уведомить суд и взыскателя об исполнении решения суда. Но что делать суду

сэтим уведомлением? Может ли он посчитать, что решение остается неисполненным?

По всей видимости, это должно навести на мысль, что решения по такого рода делам, по мысли законодателя, должны исполнять-

107

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

ся в общем порядке1. Однако это означает, что оценку исполнения решения суда, в котором не указан конкретный способ исполнения, должен будет осуществить судебный пристав-исполнитель. Судебный пристав-исполнитель должен будет проверить, действительно ли тот административный акт, что должник принял, осуществил в рамках исполнения судебного решения, восстанавливает права взыскателя. Нет никакого сомнения в том, что судебному приставу-исполнителю это не под силу и исполнительное производство будет окончено судебным приставом-исполнителем, как только он получит сведения, что должником был принят, осуществлен новый, замещающий административный акт.

Почему же судебный пристав-исполнитель в данном случае может провести только формальную, но не содержательную оценку исполнения? Выяснение того, восстанавливает ли нарушенные права взыскателя впервые принятый, осуществленный или замещающий административный акт или, что то же самое, соответствует ли закону этот административный акт, – это по существу рассмотрение нового спора о праве, который, конечно же, для своего разрешения требует судебного искового порядка. В задачу пристава-исполнителя не входит разрешение споров о праве.

Если же мы все-таки вменим судебному приставу-исполнителю в обязанность проводить такую оценку, то совершенно очевидно, что любая квалификация судебным приставом-исполнителем исполненности судебного решения вызовет оспаривание его действий в суде. Тем самым мы поставим суд перед необходимостью давать оценку того, является ли принятый, осуществленный новый или замещающий административный акт достаточным (в смысле обеспечения восстановления им нарушенных прав взыскателя) для того, чтобы считать, что судебное решение является исполненным.

1  Согласно абз. 4 п. 17 постановления Пленума ВС РФ от 17.11.2015 № 50 «О применении судами законодательства при рассмотрении некоторых вопросов, возникающих

входе исполнительного производства» решение суда по требованиям, заявленным

впорядке, установленном гл. 22 КАС, гл. 24 АПК, о признании незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего обращается к исполнению судом в соответствии с ч. 8 и 9 ст. 227 КАС или ч. 7 ст. 201 АПК, что не исключает возможности его принудительного исполнения на основании выданного судом исполнительного листа, если решением суда на административного ответчика (орган, должностное лицо) возложена обязанность по совершению (воздержанию от совершения) определенных действий.

108

Глава V. Исполнение решения суда по делу об оспаривании акта

Начав с того, что мы сняли с суда функции по контролю за исполнением решения в рамках рассмотрения дел об оспаривании административных актов, мы пришли к тому, что эти функции остаются у суда, но только в рамках контроля за действиями судебного приста- ва-исполнителя. Зачем выстраивать такую многоступенчатую систему с вовлечением в него, по существу, случайных лиц, если мы все равно считаем, что решить вопрос об оценке исполненности судебного акта по делу об оспаривании административного акта тогда, когда способ устранения нарушений прав взыскателя должен выбрать должник, может только суд и никто больше?

§ 2. Теория трех шагов

Сама необходимость для администрации уведомить суд о том, как именно исполнено решение, довольно уникальна. Можно рассматривать такое уведомление как акт уважения, но более вероятно, что необходимость сообщать суду об исполненности решения вытекает из признания законодателем особых, охранительных функций суда

врамках рассмотрения именно дел об оспаривании административных актов. Суд как представитель одной из ветвей государственной власти

врамках этой категории дел через защиту нарушенных прав подвластных осуществляет контроль за соблюдением органами исполнительной власти закона в своей деятельности. Контроль за тем, не нарушаются ли решениями и действиями администрации права и свободы подвластных, служит, таким образом, содержательным средством проверки судом границ административного усмотрения. Да, администрация обладает усмотрением в том, какие именно решения и какие именно действия

вконкретных обстоятельствах следует принимать, совершать, но эти решения и действия не должны приводить к нарушению, оспариванию прав граждан и организаций. Если же вследствие избранных по собственному усмотрению администрацией вариантов решения проблемы права подвластных были нарушены, то такой выбор законным быть не может. Однако если суд вправе осуществлять такой контроль при рассмотрении и разрешении дела об оспаривании административных актов по существу, то суд вправе осуществлять контроль и за исправлением администрацией выявленных судом ошибок, ведь по существу это один и тот же контроль, осуществляемый с одними и теми же целями.

Само требование процессуального закона в отношении администрации уведомлять суд о том, как именно исполнено решение по делу

109

А.В. Ильин. Оспаривание административных актов

об оспаривании административных актов, указывает на необходимость введения процедуры контроля судом за исполнением его решения

опризнании административного акта незаконным внутрь самого производства по делам об оспаривании административных актов. Сейчас этого нет, но это должно быть сделано.

Эта процедура может заключаться в следующем (назовем ее «теория трех шагов»).

Суд, приняв решения об удовлетворении административных исков

опризнании бездействия незаконным, о понуждении к надлежащему исполнению обязанности, указывает администрации на необходимость восстановления нарушенных прав административного истца (первый шаг).

Впоследствии администрация уведомляет суд о том, что администрацией принято требуемое решение, совершено требуемое действие, отменен прежний административный акт и принят новый (замещающий), что свидетельствует, по мнению администрации, об исполнении решения суда. Суд, получив это уведомление, уведомляет об этом других участников процесса, предлагая представить им свои соображения насчет исполненности судебного решения в установленный срок. По истечении этого срока суд без проведения заседания (или с проведением заседания с уведомлением об этом лиц, участвующих в деле, если суд посчитает это необходимым) должен констатировать в определении, исполнено ли решение или нет. Это определение может быть обжаловано в апелляционном порядке. Если суд констатирует, что решение не исполнено, так как предпринятые администрацией меры не устранили нарушения прав, не восстановили их, он указывает администрации на необходимость исполнения решения суда посредством принятия другого решения, совершения другого действия (второй шаг).

Администрация обязана заново исполнить решение суда и уведомить его об этом. Если и в этот раз суд придет к выводу о том, что решение не исполнено, он должен в своем решении лишить администрацию выбора в поиске альтернатив и самостоятельно, поставив себя на место администрации, осуществить такой выбор: указать на конкретное действие, которое следует осуществить, на содержание решения, которое администрация должна принять (третий шаг).

Предлагаемое решение проблемы имеет следующие достоинства. Во-первых, таким образом обеспечивается подлинная и эффективная защита прав от незаконных административных актов (ч. 2 ст. 46 Конституции), ведь иначе взыскатель, да и суд, остаются заложниками

110