Особенности регионального управления государственным недвижимым имуществом. Монография

УДК 347.214.2

ББК Х623.14

Сагдеева А. А.

Особенности регионального управления государственным недвижимым имуществом : монография / А. А. Сагдеева, И. А. Гусарова, И. В. Павлова; М-во образ. и науки России, Казан. нац. исслед. технол. ун-т. – Казань : Изд-во КНИТУ, 2015. – 116 с.

ISBN 978-5-7882-1752-9

Исследованы теоретико-методические подходы к содержанию системы управления недвижимым имуществом государства в регионе

ина их основе разработаны практические рекомендации, направленные на совершенствование мер регионального управляющего воздействия на недвижимые объекты государственной собственности.

Может представлять интерес для научных работников и специалистов в области экономики и управления, преподавателей, аспирантов

истудентов высших учебных заведений.

Печатается по решению редакционно-издательского совета Казанского национального исследовательского технологического университета

Рецензенты: д-р экон. наук, проф., зав. каф. маркетинга ФГБОУ ВПО «Казанский федеральный универ-

ситет» Н. В. Каленская

канд. экон. наук, доц. каф. экономики и организации производства ФГБОУ ВПО «Казанский государственный энергетический университет»

Л. Р. Уразбахтина

ISBN 978-5-7882-1752-9 © Сагдеева А. А., Гусарова И. А.,

Павлова И. В., 2015

©Казанский национальный исследовательский технологический университет, 2015

2

2.1.Уровень инвестиционной привлекательности

2.2.Структурно-логическая схема управления

3

ВВЕДЕНИЕ

Одним из необходимых условий перехода российского государства в 90-е гг. XX в. от планового к регулируемому рыночному хозяйству стала трансформация отношений собственности, что повлекло за собой уменьшение доли государственного сектора, а также децентрализацию системы управления государственным и негосударственным недвижимым имуществом. Становление экономической системы нового типа не отрицает значимости государственной собственности, наличие которой является основой эффективного функционирования системы национальной безопасности, обеспечивает воспроизводство общественных благ и предоставление органами управления публичных услуг. Федеративный характер российского государственного устройства обусловливает выделение объектов, находящихся в федеральной и региональной собственности, что является формой институционального закрепления процессов регионализации единого национального экономического пространства. Тем самым эффективность функционирования государственного сектора российской экономики во многом определяется состоянием механизма управления государственным имуществом, полнотой учета противоречивых процессов децентрализации и интеграции, уровнем развития организационных коммуникаций между федеральными и региональными органами государственного управления, а также готовностью последних к использованию современных технологий менеджмента при разработке мер управляющего воздействия.

Решение указанных проблем затрудняется в связи с отсутствием общенациональной концепции управления государственной собственностью и четкого определения показателей эффективности управления государственным недвижимым имуществом; необходимостью реализации права государственной собственности с использованием рыночных инструментов (хозяйственное ведение, оперативное управление), при этом ограничены возможности применения опыта управления объектами государственной собственности, накопленного в условиях монополии государства в плановой экономике; и низкой адаптируемостью традиционных для государств с развитым рынком технологий вследствие высокой специфичности российской институциональной среды. Это доказывает необходимость разработки и реализации методов управления государственной собственностью, основан-

4

ных на общеэкономических законах и одновременно учитывающих особенности российской экономики, а также содержание стратегических, тактических и оперативных задач социально-экономического развития национальной экономики и входящих в ее состав территориальных образований.

Государственная программа Российской Федерации (РФ) «Управление федеральным имуществом» в качестве основных рисков, препятствующих формированию эффективных мер управляющего воздействия на объекты государственной собственности, выделяет несовершенство законодательства, несоответствие состава имущества функциям государства, недостаточный уровень профессионализма работников органов управления, низкую инвестиционную привлекательность реального сектора экономики, низкий объем неналоговых доходов бюджета от управления и продажи имущества, недостаточный уровень взаимодействия органов исполнительной власти по управлению имуществом1. Формирование оптимальной организационной структуры управления государственным недвижимым имуществом в регионе, обеспечивающей оперативность принятия решений, эффективность взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, обоснованность прогнозов и планов, рассматривается в качестве необходимой предпосылки реализации целевых ориентиров долгосрочной стратегии социально-экономического развития. В качестве принципов функционирования оптимальной организационной структуры управления государственной собственностью в субъектах Федерации должны выступать принципы самостоятельности, системности, функциональности, целевого использования, эффективности, правового обеспечения управленческих решений, оптимальности форм и методов управления. Реализация указанных принципов затрудняется сложностью и многофункциональностью объекта управления, правомочия собственности в отношении которого реализуются в целях выполнения государством возложенных на него социальноэкономических функций, и субъекта управления, в качестве которого выступают публично-правовые образования, которые лишены права

1 Государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом». Утверждена распоряжением Правительства РФ от 16.02.2013 № 191-р [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_142285/?frame=1, открытый. Проверено на 1.08.2013.

5

использовать свои властные полномочия по отношению к своим контрагентам.

Основные проблемы и особенности управления рынком недвижимости требуют осуществления системы мер, обеспечивающих рост объемов инвестиций в развитие государственной и муниципальной недвижимости и повышения их эффективности. В общем виде это инвестиционная стратегия, которая позволит, по-нашему мнению, привлечь в значительных объемах бюджетные и внебюджетные, в том числе частные, инвестиции, должна включать как меры, создающие общие привлекательные условия для развития государственной и муниципальной недвижимости, так и меры специального характера для решения особенно сложных проблем, индивидуальных для каждого региона.

Авторами исследованы и обобщены результаты научной мысли ряда отечественных и зарубежных ученых в области современной теории региональной экономики. Среди них особая роль принадлежит классическим штандортным теориям, начало которым было положено в трудах В.Лаунхардта, Й.Г. фон Тюнена и получили развитие в работах А.Вебера и А.Леша. Критика классических штандортных теорий стало исходной точкой исследований А.Пределя, Т.Паландера и Д.Смита, которые предложили модель «линейного рынка» как центральной неоклассических штандортных теорий. В рамках теории размещения производства и сферы обращения особый интерес представляют взгляды У.Айзарда, Х.Боса, Я.Гамильтона. Положения теории рыночных потенциалов и пространственного взаимодействия представлены в работах М.Биркина, X.Уилъямса, Ф.Фоулджера и др. Основоположниками теории центральных мест выступают В.Кристаллер и Б.Берри. Концепция геомаркетинга представлена в трудах А.Шоу и Л.Уэлда. Различные пространственные аспекты товарного обращения исследованы в трудах У.Алдерсона, Ф.Кларка и др. Институциональный подход к проблемам региональной экономики предложен в работах Р.Бреера, Ф.Булдерстона, Г.Домингеза, Е.Дудди, Д.Ревзана, Дж.Симонса, Р.Уэстерфилда, А.Хоггата, М.Янелла и др.

В российской экономической мысли проблемы региональной экономики традиционно находились в центре внимания исследователей, что нашло отражение в теориях экономического районирования (К.И.Арсеньев, Н.П.Огарев), теориях размещения производительных сил (Н.Н.Баранский, А.Г.Гранберг, В.С.Немчинов, Н.Н.Некрасов,

6

А.Е.Пробст, Р.И.Шнипер и др.). Существенный вклад в развитие теории региональной экономики внесли труды И.Г.Александрова, Г.М.Кржижановского, С.Г.Струмилина, А.Е.Ферсмана, Н.Н.Колосовского, А.Н.Лаврищева, Л.Л.Никитина, Г.Н.Черданцева и др.

Методологический подход к трактовке содержания собственности представлен в трудах А.Алчиана, М.Вебера, Л.Гьюлика, Х.Демсица, Р.Коуза, А.Оноре, Л.Урвика, А.Файоля, Г.Форда, Т. Эггертссона и др.

В российской экономической науке к проблеме собственности обращались А.В.Бузгалин, Г.В.Горланов, Г.П.Журавлева, П.А.Игнатовский, В.О.Исправников, А.М.Еремин, А.И.Колганов, Н.Д.Колесов, В.В.Колесников, В.В.Корняков, В.В.Куликов, В.Н.Лексин, Д.С.Львов, Н.Я.Петраков, В.А.Пешехонов, Б.Н.Плышевский, А.Ф.Поляков, В.Т.Рязанов, В.Ф.Семенов, И.К.Смирнов, И.И.Столяров, В.Н.Черковец, К.А.Хубиев и др. Институциональный подход к проблеме собственности нашел продолжение в трудах Р.И.Капелюшникова, В.В.Кокарева, В.Л.Тамбовцева, А.Е.Шаститко и др. Сущность и направления развития системы управления недвижимым имуществом исследованы в работах Л.И.Абалкина, В.П.Бочарова, А.Г.Зельднера, П.Д.Половинкина, И.Е.Рисина, Ю.И.Трещевского и др.

Отдельные аспекты управления государственной и муниципальной недвижимостью, проблемы приватизации, методические подходы к оценке эффективности инвестиций в недвижимость, закономерности предпринимательской деятельности в сфере недвижимости с использованием механизмов доверительного управления и государ- ственно-частного партнерства представлены в работах В.В.Бузырева, А.А.Варламова, Р.Гровера, В.И.Кошкина, Д.С.Львова, С.Н.Максимова, Г.Н.Мальгинова, П.Д.Половинкина, А.Д.Радыгина, А.В.Савченко, Н.И.Свистунова, М.М.Соловьева, Дж.Ю.Стиглица, Е.И.Тарасевича, В.М.Шупыро и др.

Несмотря на значительное число работ, посвященных различным аспектам управления недвижимым имуществом, отсутствует целостный теоретико-методический подход, определяющий содержание и методы управляющего воздействия на объекты государственной собственности на региональном уровне. Все это определило цель, задачи и структуру монографии.

7

Глава 1. ТЕОРЕТИКО - МЕТОДИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К СОДЕРЖАНИЮ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАР-

СТВЕННЫМ НЕДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ

ВРЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКЕ

1.1.Эволюция представлений о содержании государственной недвижимости как экономической категории

Особое место рынка недвижимости в экономике страны основывается на роли недвижимости как материального базиса любой человеческой деятельности, на привлекательности недвижимости как инвестиционного актива и как объекта предпринимательской деятельности, на органической связи рынка недвижимости с рядом смежных рынков: финансовым, строительным, предметов длительного пользования; на социальной значимости рынка недвижимости как категории, имеющей отношение ко всем слоям общества с точки зрения их места жительства и рода деятельности.

В последнее десятилетие в России можно наблюдать определенное увеличение возникающих споров, образующихся в сфере рынка недвижимости, точнее в сфере оборота данного имущества. Основными причинами данного явления служит постоянный рост рынка недвижимого имущества, осуществляющийся на фоне недостатков правового режима этой сферы. То есть без конкретного изучения категорий недвижимости не имеется возможности вести дальнейшую речь о сущности и значении государственного недвижимого имущества. Это объясняется и тем, что хозяйственная практика управления сферой оборота недвижимого имущества в конечном итоге сводится к определению понятия недвижимости.

На сегодняшний момент ни в классической, ни в современной исследовательской литературе нет единого мнения о рассматриваемой категории «недвижимость», а также об определенных критериях, ограничивающих движимое имущество от недвижимого.

По нашему мнению, при определении понятия «недвижимость» нужно исходить из того, что настоящий термин может иметь тройной смысл: как физический объект, как объект экономических отношений и как особый предмет права.

Недвижимость как физический объект - это группа объектов, включающая землю и неотрывно связанные с ней элементы.

8

Если рассматривать недвижимость как экономический актив, то недвижимость относится к категории материальных, реальных активов. При этом вследствие своих физических особенностей, таких как иммобильность, уникальность и долговечность, недвижимость может одновременно выступать в разных качествах и выполнять разные функции.

Как товар недвижимость выполняет функции либо средства производства (служит для производственного использования), либо предмета потребления (служит для конечного потребления), либо объекта инвестирования (служит для извлечения прибыли).

С организационно-правовой точки зрения более целесообразным представляется использование понятия «недвижимая собственность», которое включает не только недвижимость как физический объект, но и недвижимость как совокупность прав и обременений на него. Любой объект недвижимости обладает определенными физическими особенностями, и в первую очередь относимыми к земле. Физические особенности недвижимости накладывают целый ряд определенных специфических особенностей на товарную природу недвижимости. Физические особенности недвижимости и особенности недвижимости как товара выступают в качестве причины особого статуса недвижимости как объекта права. Существующие физические и правовые особенности понятия недвижимости оказывают определенное влияние как на ее инвестиционно-финансовые характеристики, так и на определение структуры самого рынка недвижимости.

Легальное определение недвижимого имущества закреплено в пункте 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации, где указано, что «к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимым вещам относятся также подлежащие государственной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, космические объекты. Законом к недвижимым вещам может быть отнесено и иное имущество»2.

2 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья) от 26.11.2001 № 146-ФЗ (в ред. от 03.06.2006 № 73-ФЗ). // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4552., СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380

9

Легальное определение демонстрирует, в определенной мере, отождествление законодателем, в лице государства, таких основных, определяющих понятий как недвижимость, недвижимая вещь и недвижимое имущество.

К изучению определенной взаимосвязи указанных выше понятий постоянно обращаются современные ученые. Если абстрагироваться от определенных частностей, которые характеризуют различные точки зрения разных ученых можно сделать вывод, что существуют два основных направления определения вышеназванных понятий.

Авторы, представляющие первое направление, например профессор В. А. Лапач3, опираются на использование сложившихся в законодательстве определенном порядке употреблений данных терминов. Данные авторы делают вывод о синонимичности вышеназванных понятий.

В. А. Лапач утверждает, что термин «недвижимость» в законодательстве употребляется в двух смыслах: в качестве обобщения для любых недвижимых вещей, в отношении которых требуется регистрация права собственности, и для обозначения комплексов, специально указанных в законе4.

Представители второго направления, например профессор Н. В. Диаковская и профессор Г. В. Чубуков5, разграничивают вышеназванные понятия. Так, профессор Н. В. Диаковская замечает, что недвижимое имущество может включать в свое основное содержание недвижимые вещи и имущественные права.

Профессор Г. В. Чубуков говорит о том, что «недвижимость» может обладать определенным индивидуальным содержанием и понимается не как определенный синоним понятия от недвижимого имущества, а как определенная совокупность объектов, не перемещаемых в силу их естественного происхождения и размещения.

3Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика В. А. Лапач. / Издательство "Юридический Центр ПРЕСС", Санкт-Петербург, 2002. - 544 c.

4Лапач В.А. Система объектов гражданских прав: теория и судебная практика В. А. Лапач. / Издательство "Юридический Центр ПРЕСС", Санкт-Петербург, 2002. - 544 c.

5Диаковская Н.В. Правовое регулирование государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. М.: 2001-198 с.

Чубуков Г. В., Чубукова Г.В., Чубукова Г. В., под редакцией Волкова Н. А., П/р. Г.В. Чубукова, Волковой Н. А., Под ред. Чубукова Г.В., Под ред. Г.В. Чубукова, Волкова Н.А. - ред. М.: Издательство: Издательство журнала "Юнити", 2006. – 320 с.

10