Особенности регионального управления государственным недвижимым имуществом. Монография

Вопрос об объекте рынка государственной недвижимости является неоднозначным, хотя на первый взгляд он кажется очевидным. При продаже фирм могут реализоваться предприятия с нулевым балансом, то есть не имеющие ресурсов вообще как таковых. Поэтому главным, на наш взгляд, при характеристике объекта купли-продажи на рынке государственной недвижимости является портфель прав, которым обладает субъект собственности. Второй важнейшей характеристикой объекта рынка государственной недвижимости является комбинация ресурсов. Каждый имущественный комплекс всегда характеризуется определенным набором ресурсов, к которым можно отнести не только то, что традиционно относится к категории «средства производства», но и новые элементы инфраструктуры, являющиеся обязательными для субъектов хозяйствования нового века.

Третьей особенностью объекта рынка государственной недвижимости является его взаимосвязь с трудовыми ресурсами, которые его обслуживают.

В целом можно выделить, что в качестве объекта куплипродажи на рынке государственной недвижимости следует рассматривать средства производства в сочетании с землей, трудовыми ресурсами, технологиями, информацией, патентами и другими объектами, которые имеют ценность, только вступая во взаимодействие друг с другом.

Целевое назначение недвижимости состоит в том, чтобы обеспечить потребителей благоприятными условиями потребления товаров или услуг. Именно поэтому недвижимость имеет особые дифференцированные строительные и архитектурные характеристики, ориентированные на удобство и вкусы покупателя. Недвижимость размещается в соответствии с платежеспособным спросом населения и локализацией определенных потребителей. Ее приобретение связано с организацией бизнеса с участием самой недвижимости, то есть определенные виды деятельности зависят от ее экономических свойств (прежде всего от местоположения). Основной интерес использования недвижимости связан с получением дохода от нее самой, в структуре которого значительный удельный вес занимает дифференциальная рента (по месту расположения, агломерации и трансфертная). Это означает, что рынок недвижимости, в основном, регулируется рынком земли и потребительских благ и услуг. Таким образом, рынок недвижимости представляет определенный сегмент национального рынка, специфика которого

21

определяется особенностью объекта купли-продажи10. Точно так же можно рассматривать и исследуемый рынок государственной недвижимости, как особый вид сегмента национального рынка недвижимости, характеризующийся особым объектом, не присущим другим типам данного рынка.

По убеждению некоторых ученых, назначение объектов недвижимости может быть разным: недвижимость бывает потребительская, производственная, коммерческая, доходная, инвестиционная11.

По нашему мнению, государственная недвижимость выступает как объект, использование которой преследует одновременно все цели: коммерческую, производственную, доходную, инвестиционную, потребительскую.

Государственную недвижимость нельзя рассматривать как объект рынка ресурсов, потому что каждый экономический ресурс специфичен и выполняет свою особую роль в воспроизводственном процессе.

Государственная недвижимость не является объектом рынка ресурсов, поскольку представляет собой комбинацию разнообразных факторов производства. Поэтому ее следует рассматривать как отдельный сегмент рынка, который отличается от других сегментов рынка ресурсов особым объектом продажи – совокупностью дифференцированных ресурсов, каждый из которых может относиться к разнообразным отраслям экономики.

Государственную недвижимость нельзя рассматривать и как элемент рынка капиталов, потому что в современной экономической теории капитал рассматривается либо как материальные, либо как финансовые ресурсы, которые необходимо вовлечь в производственный процесс12.

Представляется уместным доказать существование отдельного вида сегмента рынка недвижимости – рынка государственной недвижимости – с помощью инструментария направления экономической

10Григорьев В. В. Оценка предприятия: теория и практика / В. В. Григорьев, М. А. Федотова. – М. : ИНФРА-М, 1997. – 320 с.

11Андреасян М.А. Рынок недвижимости в России // Материалы Международной научн.-техн. конф. «Инновационные организационно-технологические ресурсы для развития строительства доступного и комфортного жилья в Волгоградской области», Волгоград, ВолгГАСУ, 2008. – С.11-

12Григорьев В. В. Оценка предприятия: теория и практика / В. В. Григорьев, М. А. Федотова. – М. : ИНФРА-М, 1997. – 320 с.

22

науки – экономической синергетики. Как отмечает В. П. Решетило в своей монографии «Экономическая синергетика институциональных изменений», «…синергетика переросла в научное направление, исследующее процессы самоорганизации открытых неравновесных систем любой природы»13. При этом подчеркивается, что категория «самоорганизация» является центральной категорией синергетики и подразумевает «процессы возникновения макроэкономических упорядоченных пространственно-временных структур в сложных нелинейных системах, которые находятся в состояниях, далеких от равновесия, вблизи точки бифуркации.

С позиций экономической синергетики рынок государственной недвижимости открытая сложная система, которая пребывает под влиянием неустойчивой внешней среды, характеризующаяся следующими свойствами: чрезвычайной сложностью внутренней организации; размытостью (диффузностью структуры); многомерностью координирующих параметров, описывающих состояние и поведение системы; нестационарностью протекающих в системе процессов; инерционностью

инелинейностью; многокритериальностью процесса оценки результатов работы; многоцелевой направленностью поведения системы и ее сегментов.

Вусловиях современной синергетической экономики меняются

ипредставления экономической науки о рынке. Вводится новое понятие рынка как рыночной макроэкономики. Неравновесие рассматривается как постоянный и устойчивый компонент экономической системы. В этом смысле исследуемый рынок в неравновесной неустойчивой социальноэкономической среде представляет собой такое состояние рынков капитала, земли, труда, информации, которое является близким к точке бифуркации. При этом исходное состояние экономических ресурсов после продажи их в составе целостного имущественного комплекса может иметь многовариантное развитие и в рамках сложившейся структуры, и в условиях качественной перестройки структуры социально-экономической системы. В данном контексте рынок государственной недвижимости складывается как результат институциональных изменений рыночной макроэкономики, представляющий

13 Решетило В. П. Системообразующая функция рыночного потенциала институциональных систем / В. П. Решетило // Научные труды ДонНТУ. – 2005. – Выпуск 89-1. – С. 99–106.

23

собой ситуацию хаоса на рынках капитала, земли, труда и информации в трансформационной экономике.

Исходя из выше изложенного, сделаны выводы о том, что рынок государственной недвижимости характеризуется особым объектом купли-продажи. В качестве объекта купли-продажи на рынке государственной недвижимости выступает совокупность дифференцированных ресурсов, каждый из которых может относиться к разнообразным отраслям экономики и которые имеют ценность, только вступая во взаимодействие друг с другом. Поэтому рынок государственной недвижимости следует рассматривать как отдельный рынок недвижимости, отличный от рынка ресурсов и рынка капитала.

1.2. Содержание и структура системы управления государственным недвижимым имуществом

Система управления государственным и муниципальным недвижимым имуществом региона, кроме субъектов и объектов управления, формирующих основу любой социально-экономической системы, включает в себя также следующие элементы (подсистемы): механизм управления, в основе которого лежат цели, принципы, методы управления; управляющую подсистему: статическую (органы управления), динамическую (процессы управления); подсистемы обеспечения (учет, оценка, кадровое обеспечение, контроль эффективности и т.п.). Подсистемы обеспечения функционирования системы управления недвижимостью региона призваны создавать необходимые условия для функционирования основных подсистем в ходе реализации всех целевых установок.

Управление государственным недвижимым имуществом трактуется как подсистема системы государственного управления, при этом недвижимые объекты государственной собственности выступают в качестве одного из факторов производства, эффективное использование которых обеспечивает достижение целей и задач социальноэкономического развития национальной экономики и входящих в ее состав региональных образований. В соответствии с принципами институциональной парадигмы, управление государственным недвижимым имуществом определяется как форма реализации правомочий государства на распоряжение и на «капитальную ценность» недвижимого имущества, или правомочий на их отчуждение, потребление, из-

24

менение или уничтожение вещи. Процесс реализации правомочий собственности государства в отношении недвижимых объектов характеризуется рядом особенностей. Субъектами, реализующими правомочия собственности, выступают публично-правовые образования – Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, статус которых определен регламентирующими формальными институтами (правовыми нормами, содержащимися в Конституции РФ, Конституции и Уставы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и др.). Публично-правовой характер субъектов собственности проявляется в том, что они одновременно выступают субъектами институционального проектирования отношений собственности, определяя состав институтов, которые обеспечивают целенаправленную скоординированную деятельность всех участников отношений собственности в соответствии с целевыми ориентирами развития государства и входящих в его состав региональных и муниципальных образований. Институты, проектируемые государством, направлены на эффективное использование и приращение недвижимого имущества, на предупреждение отклонений от поставленных целей, что предусматривает необходимость включения состав институциональной среды санкций, обеспечивающих выполнение установленных норм и правил, например, принудительный выкуп бесхозяйственно содержащихся культурных ценностей, прекращения права собственности на земельный участок в случае его использования с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель или значительное ухудшение экологической обстановки и др.

Двойственный характер государства как субъекта правомочий собственности и субъекта институционального проектирования обусловливает поэтапность реализации прав собственности, а именно: на первом этапе формируются агентские отношения с участием государства, в рамках которых происходит односторонний трансфер правомочий на распоряжение недвижимым имуществом со стороны принципала (государства) как публично-правового образования к агентам (бюджетным учреждениям, субъектам государственного предпринимательства (государственным и муниципальным унитарным предприятиям и др.)), при этом право на «капитальную ценность» недвижимого имущества остается у государства; на втором этапе происходит обмен пра-

25

вомочиями собственности в рамках паритетных отношений с участием бюджетных учреждений, субъектов государственного предпринимательства и их контрагентов, в качестве которых могут выступать коммерческие и некоммерческие организации и домохозяйства. При этом на первом этапе может использоваться прямое управление, в рамках которого субъектом управления выступают специально созданные управляющие структуры (Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» и др.). На втором этапе используются косвенные методы управления, предполагающие использование инструментов доверительного управления, аутсорсинга и др. Реализация правомочия государства на распоряжение и правомочия на «капитальную ценность» недвижимого имущества осуществляется в соответствии с регламентирующими (на первом этапе) и регулирующими (на втором этапе) институтами. Регламентирующие институты предусматривают полную инвентаризацию государственного имущества, ведение реестра государственного имущества, содержащего систематизированные данные обо всех элементах государственной собственности (унитарные предприятия, пакеты акций, находящиеся в государственной собственности, собственность РФ, находящаяся за рубежом и др.); выработку системы рыночной оценки объектов управления; классификацию объектов управления по признакам, определяющим специфику управления; определение цели государственного управления по каждому объекту управления (группе объектов). Регулирующие институты определяют состав субъектов и содержание способов управления.

Особенностью процесса реализации правомочий собственности государства в отношении объектов недвижимого имущества выступает сочетание методов иерархической координации и рыночного регулирования, что находит отражение, с одной стороны, в ограничении сферы реализации прав собственности на объекты государственной собственности на всех стадиях их жизненного цикла долгосрочными целями социально-экономического развития, с другой стороны, - в применении принципов доверительного управления, хозяйственного ведения, оперативного управления, аренды как инструментов максимизации экономического и социального результатов.

Федеративное государственное устройство обусловливает необходимость выделения федерального и регионального уровней реализации правомочий государственной собственности, а также формирование муниципальной собственности, обладающей атрибутивные

26

свойства государственной собственности и одновременно выделяемой как самостоятельная форма в соответствии парадигмой развития местного самоуправления. Многоуровневость реализации государственной собственности обусловливает необходимость формирования формальных институтов (нормативных правовых актов), которые определяют критерии отнесения объектов недвижимого имущества к тому или иному уровню. В настоящее время в РФ подобные институты отсутствуют, что создает препятствия для определения состава объектов федерального и регионального управления объектами государственного недвижимого имущества. Совершенствование системы управления государственным недвижимым имуществом предполагает реализацию принципов пообъектного управления, ориентация на увеличение его ценности, платности, сбалансированности прав и ответственности участников отношений по реализации правомочий собственности, открытости.

Особенности государственной недвижимости, определенные в первом параграфе монографии, определяют необходимость применения системного подхода к исследованию вопросов управления ее развитием.

С системных позиций государственная недвижимость рассматривается как сложная социо-эколого-экономическая система, элементом которой является государственное имущество, функционирующее с целью обеспечения устойчивого развития региона. По нашему мнению, специфика управления рынком государственной недвижимости, как системой, тесным образом связана с его внутренними особенностями, которые необходимо изучать в различных аспектах, среди которых мы выделяем региональный, отраслевой, пространственный и управленческий, являющиеся органически связанными друг с другом и отражающими различные стороны функционирования и развития рынка недвижимости.

Региональный аспект государственной недвижимости рассматривается исследователями с различных позиций в зависимости от понимания сущности термина «регион».

Регионом называют практически любое территориальное образование, относя это название и к небольшим населенным пунктам, и к огромным трансконтинентальным системам.

Любая пространственная единица, в том числе национальная экономика, может быть представлена в виде иерархически организо-

27

ванной системы регионов, в которой каждый регион, являясь подсистемой более высокого ранга, сам может быть представлен в виде набора подрегионов. Для каждого из элементов в иерархической структуре регионов можно выделить соответствующий рынок недвижимости.

Мы считаем, что региональная территория может ограничивать определенное пространство, внутри которого обычно, и образуется региональный экономический комплекс, то есть границы региона одновременно будут и границей соответствующего рынка недвижимости. Эффективное использование имущественного ресурса региона, с нашей точки зрения, представляет собой такое его использование, которое позволяет извлечь как непосредственно из него, так и при помощи него максимально полезный социально-экономический результат при научно-обоснованных затратах ресурса. Непосредственное использование комплекса государственной и муниципальной недвижимости региона представляет собой использование объектов недвижимости с целью извлечения дохода и является источником неналоговых доходов регионального бюджета.

Пространственный аспект рынка государственной и муниципальной недвижимости региона затрагивает проблемы размещения объектов государственной собственности по территории региона и их взаимосвязи. С этих позиций рынок государственной недвижимости – пространственная структура, элементы которой располагаются в различных точках регионального экономического пространства.

К факторам размещения объектов государственной недвижимости по территории региона можно отнести природные условия и естественно природные ресурсы, сложившиеся трудовые ресурсы региона, региональный капитал, проводимую государственную политику, транспортную инфраструктуру и так называемую агломерационную экономию (экономию от масштаба производства, локализованной экономии, а так же и урбанизационной и межотраслевой экономии).

Дифференциация указанных факторов обусловливает неоднородность экономического пространства региона, следствием чего является неравномерное размещение объектов государственной недвижимости по территории региона. Фактическими точками размещения объектов государственной недвижимости являются непосредственно населенные пункты (города, рабочие поселки, а также сельские поселения) или точки (локалитеты) с возможной транспортной доступно-

28

стью от базовых населенных пунктов, т.е. размещение данных объектов характеризуется как разбросанно-узловое, основная доля которых приходится на города-центры (региональные и муниципальные центры), где наблюдается концентрация экономической деятельности.

Тенденциями последних десятилетий в динамике пространственной структуры рынка государственной недвижимости являются: концентрация экономической деятельности в региональных центрах и наиболее крупных региональных населенных пунктах за счет ликвидации финансово-хозяйственной деятельности в небольших населенных пунктах; усиление монопрофильности населенных пунктов; рост рыночных цен на землю, высокими экологическими рисками.

В управленческом аспекте рынок государственной недвижимости рассматривается как объект управления, что подразумевает существование соответствующего субъекта управления и управленческого механизма. В настоящее время регионами, для которых законодательно определены механизмы управления развитием сферы недвижимости, являются государство (РФ), субъекты РФ и муниципальные образования. Поэтому, на первый взгляд, выстраивается достаточно простая структура субъектов управления рынка государственной недвижимости, на территории которых оно расположено.

Эффективное использование имущественного ресурса региона, с нашей точки зрения, представляет собой такое его использование, которое позволяет извлечь как непосредственно из него, так и при помощи него максимально полезный социально-экономический результат при научно-обоснованных затратах ресурса. Непосредственное использование комплекса государственной и муниципальной недвижимости региона представляет собой использование объектов недвижимости с целью извлечения дохода и является источником неналоговых доходов регионального бюджета.

Эффективность функционирования государственного сектора российской экономики во многом определяется состоянием механизма управления государственным имуществом, полнотой учета противоречивых процессов децентрализации и интеграции, уровнем развития организационных коммуникаций между федеральными и региональными органами государственного управления, а также готовностью последних к использованию современных технологий менеджмента при разработке мер управляющего воздействия.

29

Решение указанных проблем затрудняется отсутствием общенациональной концепции управления государственной собственностью, отсутствием четкого определения показателей эффективности управления государственным недвижимым имуществом, необходимостью реализации права государственной собственности с использованием рыночных инструментов (хозяйственное ведение, оперативное управление). При этом ограничены возможности применения опыта управления объектами государственной собственности, накопленного в условиях монополии государства в плановой экономики, и низкой адаптируемостью традиционных для государств с развитым рынком технологий вследствие высокой специфичности российской институциональной среды. Это доказывает необходимость разработки и реализации методов управления государственной собственностью, основанных на общеэкономических законах и, одновременно, учитывающих особенности российской экономики, а также содержание стратегических, тактических и оперативных задач социально-экономического развития национальной экономики и входящих в ее состав территориальных образований.

Государственная программа Российской Федерации (РФ) «Управление федеральным имуществом» в качестве основных рисков, препятствующих формированию эффективных мер управляющего воздействия на объекты государственной собственности, выделяет несовершенство законодательства, несоответствие состава имущества функциям государства, недостаточный уровень профессионализма работников органов управления, низкую инвестиционную привлекательность реального сектора экономики, низкий объем неналоговых доходов бюджета от управления и продажи имущества, недостаточный уровень взаимодействия органов исполнительной власти по управлению имуществом14. Формирование оптимальной организационной структуры управления государственным недвижимым имуществом в регионе, обеспечивающей оперативность принятия решений, эффективность взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, обоснованность прогнозов и планов рассматривается в качестве необходимой предпосылки реализации целевых ориен-

14 Государственная программа РФ «Управление федеральным имуществом». Утверждена распоряжением Правительства РФ от 16.02.2013 № 191-р [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_142285/?frame=1, открытый. Проверено на 1.08.2013.

30