Муниципальное управление. Учебное пособие

ответить на вопросы: сколько объектов функционирует в данной сфере в городе, микрорайоне; достаточно ли мощности существующих объектов для удовлетворения нужд населения. Если объект является естественной монополией, то его целесообразно оставить в составе муниципальной собственности, если нет, переходим к четвертому этапу. К естественным монополиям могут быть отнесены водопроводные, канализационные, тепловые, электрические сети.

Ч е т в е р т ы й э т а п: определяем, способен ли объект при существующем использовании приносить прибыль без ущерба интересам жителей муниципального образования, если способен, переходим к седьмому этапу, если не способен — к этапу пять. Для определения возможности принесения прибыли необходимо в первую очередь ответить на вопрос, существуют ли в городе предприятия аналогичного назначения, находящиеся в немуниципальной и негосударственной формах собственности. Само существование таких предприятий, как правило, предполагает прибыльность их деятельности. Далее, целесообразно определение показателей балансовой прибыли таких объектов. Однако стоит учесть, что баланс предприятия далеко не всегда отражает реальное состояние дел.

П я т ы й э т а п: выясняем, возможно ли изменение назна- чения объекта без ущерба интересам жителей муниципального образования. Если возможно, переходим к этапу шесть, если невозможно, то объект должен остаться в муниципальной собственности. Для выражения ущерба используются категории лишения населения необходимых ему товаров и услуг, повышения стоимости товаров и услуг в результате исчезновения конкуренции со стороны муниципальных предприятий.

Ш е с т о й э т а п: если изменение назначения возможно, но экономически неэффективно и не может принести прибыль, то необходимо решить вопрос о ликвидации объекта. Если изменение назначения приведет к положительным результатам, т.е. к получению прибыли, переходим к этапу семь. В рамках шестого этапа сначала выясняется, в каком направлении возможно изменение назначения объекта, а затем путем анализа показателей деятельности объектов аналогичного назначения выясняется возможность получения прибыли при новом назна- чении объекта.

Для повышения эффективности управления имущественным комплексом можно предложить следующие меры:

(1)для снижения бремени прямого бюджетного участия перевести ряд муниципальных и государственных предприятий в новую организационно-правовую форму, 100% акций

81

которых находится в государственной или муниципальной собственности (муниципальные, государственные, областные, федеральные, оставить только казенные и унитарные предприятия, диктующие политику в тех или иных отраслях);

(2)освобождать, несмотря на все трудности, бюджеты всех уровней от платежей в так называемые планово-убыточные отрасли, заменяя последние частными инвесторами, работающими по «муниципальному заказу»;

(3)тщательно проанализировать реорганизуемые отрасли в направлениях необходимости и важности преобразования;

(4)четко определить стратегию и тактику преобразования;

(5)осуществить структурные изменения, оставив временно за муниципалитетами ключевые производства (ключевые не в плане налоговых поступлений, а ключевые как управленческая составляющая);

(6)провести тендеры на право доверительного управления, заключив соответствующие договоры;

(7)контролировать исполнение договорных обязательств;

(8)расширить применение административных методов управления, особенно на неблагоприятных территориях;

(9)расширить применение экономических методов на относительно стабильных территориях;

(10)приватизацию проводить в основном по объектам, не приносящим дохода, кроме объектов, выполняющих важную социальную функцию;

(11)создание залоговых фондов муниципалитета; продажа долей и паев ряда предприятий смешанной формы собственности;

(12)распространение долгосрочных арендных отношений с серьезными инвестиционными составляющими взамен краткосрочных.

dПРСПТЬ Й ИБЕБОЙА ЕМА РПГУПСЖОЙА

1.Что такое «муниципальная собственность»?

2.Как можно классифицировать объекты муниципальной собственности?

3.Назовите способы формирования муниципальной собственности в России.

4.Кто является субъектом муниципальной собственности?

5.Каково значение приватизации муниципальной собственности?

6.Назовите способы осуществления приватизации.

7.Что такое «муниципализация»?

8.По каким признакам можно классифицировать муниципальные предприятия?

82

9.Назовите организационные структуры муниципальных предприятий. Приведите примеры.

10.Каким образом может быть организовано управление муниципальным предприятием?

11.Каковы функции наблюдательного совета?

12.Назовите методы и способы управления муниципальной собственностью.

13.В чем заключаются меры по повышению эффективности управления имущественным комплексом?

tÆÒÓÜ

1.Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются…

а) законом субъекта РФ; б) федеральным законом;

в) правовым актом органов местного самоуправления.

2.Вправе ли органы местного самоуправления передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование органам местного самоуправления иных муниципальных образований:

а) вправе; б) не вправе.

3.Выберите полномочия органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью среди перечисленных:

а) осуществлять права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности;

б) определять порядок приватизации государственной собственности, находящейся на территории муниципального образования;

в) передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим или юридическим лицам, сдавать в аренду, определять условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;

г) отчуждать имущество физических лиц и организаций, находящихся на территории муниципального образования;

д) определять порядок приватизации муниципальной собственности.

4.Кто является главным субъектом (субъектами) права муниципальной собственности:

а) глава муниципального образования; б) представительный орган муниципального образования; в) местное сообщество;

г) структурные органы и подразделения местной администрации; д) орган управления муниципальным хозяйством; е) муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учре-

ждения; ж)другие организации, обладающие правом управления муници-

пальной собственностью.

5.Какие из перечисленных ниже моментов деятельности по осуществлению муниципальных услуг объясняют целесообразность создания муниципальных предприятий:

а) предоставление таких услуг, которые требуют быстрой реакции на изменения рынка;

83

б) обеспечение социальной справедливости и предотвращение дискриминации потребителей услуг;

в) желание рисковать; г) возможность муниципальной власти влиять на цены и тарифы;

д) использование успешного опыта других предприятий; е) бесперебойное, гарантированное по объему и качеству исполне-

ние важнейших муниципальных услуг.

6.Муниципальное хозяйство в отличие от частного…

а) преследует цели личной выгоды; б) преследует общественно полезные цели;

в) преследует цели достижения наивысшего уровня территориального благоустройства посредством наибольших затрат капитала.

7.Выбор организационной структуры муниципального предприятия зависит от…

а) размера предприятия; б) места расположения муниципального образования;

в) численности сотрудников; г) отрасли.

8.Муниципально-подрядная система предусматривает…

а) строгую отчетность; б) эксплуатацию муниципальных предприятий;

в) привлечение для выполнения необходимых муниципалитету работ сторонних организаций;

г) единоличное управление муниципальным хозяйством; д) переход не менее 50% прибавочной стоимости из общественных

в частные руки.

9.Муниципальные предприятия, как правило…

а) не имеют права собственности на объект недвижимости, в котором располагаются;

б) имеют права собственности на объект недвижимости, в котором располагаются.

84

nuojxjqbm~o}g nghc fhgto}g ptopzgoj

6.1.sФЪОПТУЭ Й ТПЕЖСЗБОЙЖ НЖТУОЬЦ ХЙОБОТПГ

6.2.rБТЦПЕОБА ШБТУЭ ВЯЕЗЖУПГ НФОЙЧЙРБМЭОЬЦ ПВСБИПГБОЙК

6.3.qСБГПГБА ПТОПГБ НЖТУОЬЦ ХЙОБОТПГ

6.4.oБМПДЙ Й ТВПСЬ

6.1.sФЪОПТУЭ Й ТПЕЖСЗБОЙЖ НЖТУОЬЦ ХЙОБОТПГ

Местные финансы включают несколько компонентов. 1. Средства местного бюджета.

Особая роль в системе местных финансов принадлежит налоговым и неналоговым платежам в местный бюджет. Для определения уровня налоговых ресурсов муниципального образования можно рассчитать показатель среднедушевых налоговых и неналоговых ресурсов и использовать его для сравнения ресурсной обеспеченности муниципальных образований. Расчет показателя осуществляется по формуле

Äîõ. äóø. ÌÎ = Äîõ. ÌÎ / ×èñ. ÌÎ,

где Дох. душ. МО — среднедушевой налоговый и неналоговый ресурс му-

Можно также использовать для сравнения ресурсов муниципальных образований показатели, характеризующие бюджетный потенциал территории — индекс бюджетных расходов (ИБР), который рассчитывается по формуле

ÈÁÐ ÌÎ = (Ð. ÌÎ / ×èñ. ÌÎ) / (Ð. ñóá. ÐÔ / ×èñ. ñóá. ÐÔ),

где ИБР МО — индекс бюджетных расходов муниципального образования;

85

Чис. суб. РФ — численность постоянного населения субъекта РФ.

2.Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления.

3.Другие финансовые средства.

Важную роль в ресурсном обеспечении муниципального хозяйства выполняют заемные средства, которые используются предприятиями. Особенно актуально обеспечить рентабельность использования заемных средств, которую можно рассчитать по следующей формуле:

ɢ ɤɪɚɬɤɨɫɪɨɱɧɵɯ ɤɪɟɞɢɬɨɜ

От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

Принадлежность ресурса к системе ресурсов муниципального хозяйства определяется фактом отношения к территории муниципального образования, а также наличием полномочий у органов местного самоуправления муниципального образования им распоряжаться. Полномочия органа местного самоуправления определяются законом, т.е. именно закон закрепляет те или иные ресурсы за местным самоуправлением (это осуществляется федеральным законодательством), за тем или иным муниципальным образованием (это осуществляется законодательством субъекта Федерации и уставом муниципального образования). Однако недостаточно обладать ресурсом, необходимо также создать условия и реализовать механизм его эффективного использования.

Критерием закрепления ресурсов за тем или иным уровнем власти является наибольшая эффективность его использования, в этом смысле за местным самоуправлением следует закреплять ресурсы, эффективность использования которых связана с тем, что местное самоуправление — наиболее приближенный к населению уровень власти (земля, например).

В состав финансовой основы местного самоуправления входят денежные средства, другие платежные средства, ценные бумаги и т.д., находящиеся в распоряжении органов муниципального образования.

86

Каждое муниципальное образование ежегодно принимает свой местный (муниципальный) бюджет. И бюджет и отчет о его исполнении подлежат официальному опубликованию. Отче- ты об исполнении местных бюджетов представляются также в органы государственной власти Федерации и (или) ее субъектов. Бюджет состоит из доходной и расходной частей. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (доходы от местных налогов и сборов, отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов, от муниципальных предприятий и другого имущества, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, средства от самообложения граждан, штрафы, добровольные пожертвования и др.). Размеры отчислений от региональных и федеральных налогов и сборов установлены законами. Средства самообложения граждан — это разовые платежи для решения конкретных вопросов местного зна- чения. Размер данных платежей должен быть одинаков для всех жителей; он может быть уменьшен не более чем для 30% жителей муниципального образования.

Местный бюджет может иметь доходы в связи с инвестиционными программами. Наиболее весомую часть доходов составляют налоговые доходы (в том числе отчисления от налогов субъектов РФ), а среди налоговых доходов — местные налоги и сборы. Они не могут быть установлены произвольно, а определяются НК РФ, который предусматривает следующие местные налоги и сборы:

ξземельный налог;

ξналог на имущество физических лиц;

ξналог на рекламу;

ξналог на наследование и дарение;

ξместные лицензионные сборы (плата за выдачу лицензий);

ξсбор с владельцев собак;

ξплатежи за парковку автомашин, за пользование спортивными сооружениями, коммунальным транспортом и др.

Кроме того, в бюджет муниципального образования идут собственные неналоговые доходы:

ξот использования имущества, находящегося в муниципальной собственности;

ξот сдачи имущества в аренду;

ξот платных услуг, которые оказывают органы муниципального образования (например, за выдачу определенных документов — государственная пошлина).

Определенную часть неналоговых поступлений в местный бюджет составляют штрафы, налагаемые в соответствии с КоАП

87

РФ (за загрязнение окружающей среды, нарушение правил торговли и уличного движения и др.).

Во всех странах доходы органов местного самоуправления недостаточны для покрытия их расходов (в США они составляют около 65% всех расходов, в Канаде — 50%, в Японии — 40% и т.д.). В России местные источники покрывают не более 20—25% расходов, а во многих сельских районах, как свидетельствуют публикации в прессе, значительно меньше.

Кроме того, в России муниципальные бюджеты несут значи- тельную долю расходов по обслуживанию жилищно-коммуналь- ного хозяйства. Поэтому, как и в других странах, значительная часть расходов в России (основная) покрывается за счет отчислений от доходов государства и субъектов федераций (в федеративных государствах). Закрепляется определенная доля отчислений в бюджеты муниципальных образований от государственных (федеральных и субъектов РФ) налогов и сборов, в первую оче- редь от подоходного налога, а также налога на прибыль предприятий и добавленную стоимость. Эти так называемые регулируемые доходы составляют вторую часть доходов муниципального бюджета. Размер отчислений устанавливается законом в процентах от тех средств, которые предназначены для федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (по отношению к доле федеральных налогов — федеральным законом, по отношению к налогам субъектов — законом субъекта) либо ежегодно, либо на долговременной основе (не менее трех лет). Конкретные нормативы от- числений от регулируемых доходов определяются для каждого муниципального образования отдельно, в этом случае — законами субъектов РФ.

Некоторые средства непосредственно при уплате налогоплательщиками сразу идут в местный бюджет. При заполнении платежных документов такое разделение указывается. Это — часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на прибыль организаций и т.д. В отличие от регулирующих налогов эти доли закреплены за местными бюджетами не на временной основе (годовой или более долговременной), а постоянно.

Доходы муниципальных бюджетов почти всегда включают финансовую помощь, получаемую органами местного самоуправления от государственной власти (от Федерации или ее субъектов, от тех и других). Такая финансовая помощь оказывается из средств специальных фондов поддержки муниципальных образований. Создается соответствующий федеральный фонд и свой фонд в каждом субъекте РФ. Они формируются за счет средств

88

государственного бюджета, бюджетов субъектов РФ и других поступлений и являются частью соответствующих бюджетов (федерального и субъектов РФ). Распределение средств фонда осуществляется между муниципальными образованиями с учетом численности их населения, размеров территории, доли в населении детей различного возраста, пенсионеров, уровня жизни людей (дохода на душу населения) и других параметров. С учетом этих данных создается определенная процентная (или иная) формула для каждого муниципального образования. Фонд выдает дотации, субвенции и субсидии.

Дотации — средства, которые предоставляются на безвозмездной (без процентов) и безвозвратной основе (их не нужно отдавать, это не займы, а «подарки») из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ для сбалансирования муниципального бюджета. Дотации выделяются обычно слабым в финансовом отношении муниципальным образованиям, когда их собственные доходы малы, выдаются на содержание органов местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях (атомных центрах и др.). Дотации могут расходоваться органами местного самоуправления по собственному усмотрению.

Субвенции выделяются муниципальным образованиям тоже на безвозмездной и безвозвратной основе из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, но в отличие от дотаций для использования в конкретных целях и в установленный срок. В слу- чае неиспользования в установленных целях и в срок эти средства подлежат возвращению. Чаще всего они выделяются для развития инфраструктуры муниципального образования (например, для строительства небольшого моста или создания местной телефонной связи), для ликвидации стихийных бедствий и т.д.

Субсидии — средства, предоставляемые местным бюджетам сверху на условиях долевого финансирования целевых расходов (например, часть средств для строительства местной больницы).

Наконец, неналоговые доходы бюджетов муниципального образования могут состоять из перечислений от добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений (иногда на цели, для которых создается внебюджетный фонд, например, для поддержки малолетних детей, мелкого предпринимательства); штрафов за загрязнение окружающей среды, порчу памятников истории и культуры, принадлежащих муниципальным образованиям. Словом, это дополнительные средства, которые не могли быть учтены при принятии бюджета (они могли быть, а могли и не быть).

89

Часть таких доходов может быть использована для создания так называемых целевых (ранее — внебюджетных) фондов. Образование нецелевых внебюджетных фондов, обезличенное их существование ранее приводило к злоупотреблениям в расходовании этих средств. Теперь представительными органами местного самоуправления создаются целевые фонды для обеспечения отдельных программ (образование, помощь инвалидам и т.д.). Бюджетный кодекс РФ не исключает расходов для обеспечения программно-целевого подхода при решении местных задач.

6.2. rБТЦПЕОБА ШБТУЭ ВЯЕЗЖУПГ НФОЙЧЙРБМЭОЬЦ ПВСБИПГБОЙК

Расходная часть бюджетов муниципальных образований определяется их представительными органами (сельским сходом муниципального образования) при составлении местных бюджетов. Эти деньги расходуются на решение вопросов местного значения (строительство и ремонт необходимых объектов, местных дорог и т.д.), на инвестиции и расширение производства, для проведения местных выборов и референдумов, выплаты процентов и погашения долга по займам, капиталовложений в муниципальные и иные предприятия, страхования муниципальных объектов, муниципальных служащих, гражданской ответственности и предпринимательского риска, для выдачи дотаций малообеспеченным семьям и др.

Расходы из местного бюджета осуществляются в соответствии с реестром расходных обязательств муниципального образования, который устанавливается решением его представительного органа. В частности, муниципальные образования самостоятельно устанавливают размеры оплаты труда депутатов, должностных лиц, служащих местного самоуправления, работников и предприятий и учреждений. Расходы бюджета используются также на развитие муниципальных предприятий и учреждений, для благоустройства, улучшения санитарного состояния и гигиены населенных пунктов, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений и населения с учетом численности жителей (для выравнивания используются чаще всего дотации, поступающие из федерального или регионального бюджета). При распределении дотаций и субвенций размер бюджетной обеспе- ченности конкретного муниципального образования не должен превышать более чем на 50% среднюю обеспеченность муниципальных образований по данному субъекту РФ.

90