Муниципальное управление. Учебное пособие

Расходование целевых средств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) обычно выбирается по конкурсу. Заключается договор на выполнение работ, услуг. Расходование средств осуществляется тем органом местного самоуправления, который предусмотрен для этой цели уставом муниципального образования. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.

Если в связи со стихийными бедствиями, а также вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная бюджетная задолженность по исполнению долговых или бюджетных обязательств, превышающая более 30% собственных доходов или 40% всех бюджетных ассигнований (при условии выполнения бюджетных обязательств со стороны бюджета Федерации и ее субъекта), или если при осуществлении переданных государственных полномочий допущено нецелевое расходование выделенных средств, то в отношении данного муниципального образования может быть введена временная финансовая администрация, осуществляемая органами субъекта РФ. Такое решение принимается высшим должностным лицом субъекта РФ на основании решения либо представительного органа данного муниципального образования, либо решения представительного органа субъекта РФ, принятого 2/3 голосов его установленного состава. Временная финансовая администрация ведает финансовыми делами муниципального образования. Срок ее деятельности — до устранения указанных задолженностей (в некоторых случаях — один год).

Для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований создаются особые фонды финансовой поддержки. Выравнивание осуществляется путем дотаций из этих фондов. В составе расходов бюджета каждого субъекта РФ создается фонд региональной финансовой поддержки. Из этого фонда дотации выделяются муниципальным образованиям поселений и в фонды муниципальных районов для поддержки входящих в их состав поселений. Дотации могут быть заменены установлением дополнительных нормативов от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты муниципальных образований. Распределение средств из фондов бюджетной поддержки должно быть справедливым и пропорциональным. Разница в размерах субвенций, предоставляемых тем или иным поселениям, также не должна превышать нормативов, установленных законом.

91

6.3. qСБГПГБА ПТОПГБ НЖТУОЬЦ ХЙОБОТПГ

Правовую основу местных финансов составляют нормативноправовые акты федерального, регионального и муниципального уровней. Принцип местного самоуправления — соответствие полномочий финансовым возможностям местного самоуправления —

юридически обеспечивается всеми уровнями нормотворчества. Федеральное законодательство решает вопросы финансового обеспечения местного самоуправления, имеющие общее значение для местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Эти нормы, основанные на конституционных наложениях, закрепляют муниципальную собственность, материаль- но-финансовое содержание этой собственности, право муниципальной собственности и ее субъектов, важнейшие положения бюджетно-налогового характера, правового статуса различных внебюджетных фондов и т.д.

Федеральное законодательство закрепляет основные направления участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных бюджетов (п. 1 ст. 4 Закона) [33]. Эти органы в пределах своих полномочий содействуют развитию местных финансов:

ξрегулируют отношения между бюджетами различных звеньев в рамках федеральных целевых программ;

ξучаствуют в решении вопросов местного значения путем выполнения федеральных целевых программ и региональных программ;

ξраспределяют средства, выделяемые для финансирования федеральных целевых программ и региональных программ и иных мероприятий, между муниципальными образованиями, осуществляют контроль за эффективным и целевым использованием этих средств;

ξразрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

ξоказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

ξосуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации;

ξосуществляют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

92

Уставы муниципальных образований закрепляют порядок осуществления прав собственника в отношении местных финансов соответствующими субъектами права муниципальной собственности.

Эти нормы распространяются на все муниципальные образования. В отношении закрытых административно-территориальных образований нормы, регулирующие местные финансы, действуют в части, не противоречащей Закону Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании» [27].

Местные финансы в своей совокупности составляют значи- тельную часть экономической основы местного самоуправления, его хозяйства. В их составе средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, другие финансовые эквиваленты занимают важное место в муниципальной собственности (ч. 1 ст. 29) [21].

Бюджеты — главная форма концентрации денежных средств, которые направляются на финансирование всех расходов государства и местного самоуправления. Новый Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6) [3]. Следовательно, бюджет — это важнейшая материально-финансовая основа осуществления функций государства и местного самоуправления по решению задач социаль- но-экономической сферы и по решению вопросов местного значения органами муниципального управления. Вместе с тем в качестве составной части местных бюджетов могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования (п. 6 ст. 5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации») [25].

С юридической точки зрения бюджет — это закон (нормативный акт представительного органа местного самоуправления), положения которого обязательны для исполнения участниками бюджетно-правовых отношений. Бюджетные полномочия государства и других участников финансового рынка являются их правами и обязанностями в области бюджетной деятельности, осуществляемой представительными и исполнительными органами власти [36].

93

Правовую основу бюджетных полномочий органов местного самоуправления составляют: Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах...», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие нормативные акты Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных органов.

Âбюджетной системе России местные бюджеты играют особую роль. В соответствии со ст. 1 Федерального закона «Об общих принципах...» они являются одним из основных элементов муниципального образования, обеспечивают местному самоуправлению решение всех вопросов местного значения [33]. Че- рез них государство решает большинство своих задач социального характера, тем самым подтверждает свое конституционное свойство социального государства (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ).

Âнастоящее время публичный характер бюджетной системы России предопределяется не только ее федеративным государственным устройством, но в большей мере новыми социальноэкономическими и политическими подходами, т.е. формирующимися рыночными отношениями и соответствующими им демократическими институтами управления. Так, Федеральный закон «Об общих принципах...» предусматривает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов (ч. 2 ст. 35). Понимание социально-экономического характера бюджетнофинансовых категорий (ст. 36 Закона) проявляется в новизне ма- териально-финансовой основы местного самоуправления. Норма ст. 36 Закона зачисляет в местные бюджеты (помимо местных налогов, сборов и штрафов) отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов Федерации в соответствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами ее субъектов, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий. Эта же статья предусматривает поступления в доход местного самоуправления от приватизации имущества (не только принадлежащего муниципальной собственности), от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей.

6.4.oБМПДЙ Й ТВПСЬ

Âразвитых странах налоги как вид финансовых источников муниципального управления обеспечивают значительные поступления в местные бюджеты.

94

ÂРоссии до 1991 г. было всего три таких платежа: налог с владельцев строений, земельный налог и налог с владельцев транспортных средств [18]. Закон Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. кардинально изменил это положение [10]. Первоначально в Законе были перечислены 22 таких платежа, которые впоследствии были дополнены новыми платежами. В Закон были включены налоги в собственном смысле слова, а также сборы и другие платежи, близкие при своей юридической природе к налогам.

Все они имеют общие характеристики:

ξ используются в пределах территории соответствующего органа местного самоуправления;

ξ зачисляются в местные бюджеты или внебюджетные фонды в качестве закрепленных доходов;

ξ организация их введения и взимания возлагается на органы местного самоуправления;

ξ поступление и использование находится под контролем органов местного самоуправления;

ξ наличие у органов местного самоуправления более широкой компетенции по правовому регулированию местных налогов и сборов в сравнении с другими платежами налоговой системы.

Эти налоги и сборы подразделялись на две группы в зависимости от порядка их установления:

(1) устанавливаемые законодательством РФ и подлежащие введению на всей территории России: налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Их конкретные ставки определялись законодательными актами субъектов РФ, а также решениями органов местного самоуправления, если законодательством РФ не было предусмотрено иное;

(2) вводимые по усмотрению органов местного самоуправления. В первоначально установленном перечне их было более 20, но затем этот перечень был расширен.

Âсоставе этих платежей налоги в собственном смысле слова составляли небольшую часть: все вышеназванные налоги первой группы, а также налоги на строительство объектов производственного назначения в курортной зоне, на рекламу, на продажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компью-

95

теров (из второй группы). Остальные платежи относились к категории сборов. Все они были объединены в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в одной статье под условным наименованием «Местные налоги».

Юридически был урегулирован вопрос о порядке уплаты различных видов местных платежей предприятиями и организациями. Так, расходы по уплате целевых сборов на содержание милиции, благоустройство территорий, на нужды образования, налога на рекламу, сборов за парковку транспорта, сборов за проведение теле- и киносъемок, сборов за уборку территории населенных пунктов, налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы относились на финансовые результаты деятельности предприятий и организаций, а расходы по уплате земельного налога относятся на себестоимость продукции (работ, услуг).

Остальные местные налоги и сборы предприятия и организации уплачивали за счет части прибыли, остающейся после уплаты налога на прибыль. Это относится к сборам за право торговли, лицензионному — за право торговли винно-водочными изделиями, сбору за право использования местной символики и др.

Первая группа местных налогов, небольшая по численности, вводилась органами местного самоуправления в обязательном порядке. Они были наиболее социально и экономически значи- мыми, охватывали широкий круг налогоплательщиков. Некоторые из этих налогов имели характер целевых платежей (земельный и на содержание жилищного фонда и объектов социальнокультурной сферы), регулировались специальными законами Российской Федерации. Для муниципальных бюджетов важное значение имели: налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, налог на рекламу, налог на продажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров и другие местные налоги.

В настоящее время к местным налогам можно отнести налог на имущество физических лиц и земельный налог.

dПРСПТЬ Й ИБЕБОЙА ЕМА РПГУПСЖОЙА

1.Что включают в себя местные финансы?

2.Сформулируйте понятие местного бюджета.

3.Что такое дотация?

4.Что такое субвенция?

5.Что такое субсидия?

6.Охарактеризуйте правовую основу местных финансов.

96

7.Какую роль местные бюджеты играют в бюджетной системе России?

8.Что собой представляет расходная часть бюджетов муниципальных образований?

tÆÒÓÜ

1. Финансы муниципального образования — это…

а) совокупность социально-экономических отношений, возникающих по поводу формирования, распределения и использования финансовых ресурсов для решения задач местного значения;

б) регулируемая государственным законодательством система экономических отношений, связанных с аккумулированием определенной части стоимости национального дохода посредством ее распределения и соответствующего использования с учетом функций и полномочий, возложенных на муниципальные органы самоуправления и делегированных вышестоящим уровнем бюджетной системы;

в) отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления и населением, живущим на территории данного муниципального образования, а также хозяйствующими субъектами;

г) совокупность государственных средств, собственных средств и заемных средств муниципального образования;

д) муниципальный бюджет, муниципальная собственность, муниципальные ресурсы.

2.Процесс управления муниципальными финансами состоит из следующих стадий:

а) сбор финансовой информации; б) финансовое планирование; в) бюджетный процесс; г) финансовый контроль; д) оценка результатов.

3.По основным источникам формирования средства, поступающие в местный бюджет, делятся на…

а) государственные средства; б) временные расходы; в) постоянные расходы;

г) собственные средства муниципального образования; д) заемные средства, бюджетную ссуду и муниципальный кредит.

4.Что можно отнести к управленческим ресурсам:

а) кадровые ресурсы; б) полномочия;

в) информационные ресурсы; г) все выше названное.

5. Материальные ресурсы муниципального хозяйства включают…

а) природные ресурсы; б) экологические ресурсы;

97

в) инвестиции; г) кадровые ресурсы;

д) объем полномочий.

6.Классификация расходных частей местного бюджета по экономиче- скому содержанию включает следующие виды расходов:

а) расходы на содержание объектов социально-культурного и ком- мунально-бытового назначения;

б) расходы на финансирование мероприятий по социальной защите населения;

в) расходы на реализацию инвестиционных программ; г) текущие расходы; д) капитальные расходы.

7.Выберите, какой из перечисленных налогов является местным:

а) налог на доходы физических лиц; б) земельный налог; в) налог на добавленную стоимость; г) налог на прибыль.

8.Какая форма межбюджетных трансфертов предоставляется на возвратной основе:

а) дотации; б) субсидии; в) субвенции;

г) бюджетные кредиты.

9.Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета осуществляется…

а) органами государственной власти; б) совместно органами государственной власти и органами местно-

го самоуправления; в) органами местного самоуправления самостоятельно.

10.Закрепленные доходы муниципального бюджета — это…

а) доходы, которые в установленном порядке поступают в местный бюджет;

б) доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет;

в) доходы, которые используются для достижения баланса между доходами и расходами, поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от налогов;

г) доходы, которые в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в местный бюджет;

д) доходы, которые используются для достижения баланса между доходами и расходами, поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год.

98

nuojxjqbm~opg uqrbdmgojg spxjbm~opk svgrpk

7.1.sЙТУЖНБ ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ ОБТЖМЖОЙА

7.2.nФОЙЧЙРБМЭОБА ТПЧЙБМЭОБА РПМЙУЙЛБ

7.3.qСПВМЖНБ ИБОАУПТУЙ ОБ НЖТУОПН ФСПГОЖ

7.4.nФОЙЧЙРБМЭОБА ЗЙМЙЪОБА РПМЙУЙЛБ

7.5.nФОЙЧЙРБМЭОБА ТЙТУЖНБ ИЕСБГППЦСБОЖОЙА

7.6.nФОЙЧЙРБМЭОБА РПМЙУЙЛБ Г ПВМБТУЙ ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ Й ТПЧЙБМЭОПК РПЕЕЖСЗЛЙ ОБТЖМЖОЙА

7.7.nФОЙЧЙРБМЭОБА РПМЙУЙЛБ Г ТХЖСЖ ПВСБИПГБОЙА

7.8.nФОЙЧЙРБМЭОБА РПМЙУЙЛБ Г ТХЖСЖ ЛФМЭУФСЬ

7.9.nФОЙЧЙРБМЭОБА РПМЙУЙЛБ СБИГЙУЙА ХЙИЙШЖТЛПК ЛФМЭУФСЬ

ÉТРПСУБ

7.10.nФОЙЧЙРБМЭОБА НПМПЕЖЗОБА РПМЙУЙЛБ

7.1.sЙТУЖНБ ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ ОБТЖМЖОЙА

Система социальной защиты призвана преодолеть социальную незащищенность человека или семьи, т.е. риск оказаться за чертой бедности или в числе социально исключенных групп. Вот почему эта система включает в себя целый комплекс мер и стратегий, нацеленных на поддержку минимального уровня благосостояния всех категорий населения, сглаживание возможных негативных последствий падения уровня дохода в течение жизни (т.е. перераспределение ресурсов в масштабе жизненного цикла человека), а также предоставление страховой защиты на случай «шоковой» потери дохода, например, в результате утраты трудоспособности. Эффективность каждого элемента, нацеленного на решение части общей задачи, во многом зависит от комплексности подхода к борьбе с бедностью и социальной незащищенностью.

Систему социальной защиты можно рассматривать в качестве инструмента управления социальными рисками. При таком подходе делается акцент на переход от программ доведения доходов малообеспеченных слоев населения до черты бедности к современным программам расширенного спектра, которые содействуют выравниванию уровня благосостояния, увеличению доступа к общественным благам, повышению возможностей развития для социально уязвимых групп, всестороннему учету факторов общего

99

экономического развития страны или региона и т.п. Так или иначе, современные программы социальной защиты в комплексе должны стремиться к максимальному учету факторов социального риска и к разработке инструментов, которые могли бы фокусироваться на предупреждении возникновения социальных проблем, снижении их остроты, а также преодолении уже имеющихся негативных явлений в социальной сфере.

К числу превентивных стратегий можно отнести достаточно широкий спектр государственных программ, выходящих за рамки узкого определения социальной защиты. В частности, сюда относятся программы повышения эффективности рынка труда, качества рабочей силы и образования и т.д. Кроме того, эффективная политика в области здравоохранения, охраны окружающей среды, развития жилищной инфраструктуры будет также способствовать снижению социальных рисков.

Программы социальной защиты являются дополнением к индивидуальным усилиям людей, таким как накопление сбережений, работа в нескольких местах и т.д. Эти программы носят преимущественно страховой характер, и наиболее распространенными из них являются программы страхования от временной нетрудоспособности, безработицы, профессиональных заболеваний. Однако пенсии по старости è другие пенсионные схемы

также относятся к смягчающим социальные риски элементам государственной политики.

Что касается мер по преодолению негативных последствий уже наступивших событий, то они наиболее близки к традиционному пониманию социальной защиты и социальной поддержки населения и включают различного рода субсидии, общественные работы, социальные пособия, в том числе помощь семьям с детьми, а также программы социального обслуживания.

В результате именно на уровне города или района самым актуальным становится вопрос формирования наиболее эффективных организационных процедур предоставления социальной помощи. В то же время города и районы имеют возможность не только пассивно нести бремя выполнения принятых на государственном уровне социальных мандатов, но и внедрять собственные социальные программы, которые наилучшим образом учитывают местные особенности. В настоящее время доля муниципальных программ в совокупном объеме расходов на социальную поддержку населения России составляет около 15%.

Строительство систем социальной защиты в условиях городской среды должно учитывать присущие этой среде формы проявления социального неблагополучия и факторы риска. В частно-

100