Муниципальное управление. Учебное пособие
.pdfξорганизация их обучения, профессиональной переподготовки и трудового устройства, создание специализированных учреждений для неизлечимо больных пациентов;
ξсанитарно-гигиеническое образование населения. Субъектами здравоохранительной деятельности на муници-
пальном уровне являются в основном муниципальные учреждения, номенклатура которых утверждается федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения.
Органы местного самоуправления осуществляют оптовую закупку лекарственных средств для лечебно-профилактических учреждений, контроль за деятельностью всех фармацевтических учреждений на территории муниципального образования, независимо от формы собственности, так как лекарственное обеспе- чение населения — одна из важнейших социальных задач. Федеральным законодательством для ряда категорий населения установлены широкая система льгот при оплате лекарственных средств, бесплатный отпуск отдельных лекарств по рецептам врачей, а также лекарственных средств при лечении в медицинских стационарах, для чего требуются крупные бюджетные расходы. Однако государство далеко не полностью компенсирует муниципальным органам расходы, связанные с льготной и бесплатной выдачей лекарств.
Для муниципальных учреждений местная администрация может выдавать муниципальный заказ на лекарственное обслуживание населения и устанавливать предельный размер надбавок к оптовым ценам на лекарственные средства. В условиях бюджетного дефицита органы местного самоуправления вынуждены жестко подходить к установлению льгот на лекарственные средства, ограничивать сумму муниципального заказа.
Одной из важных задач органов местного самоуправления является обеспечение санитарного благополучия населения. Во взаимодействии с государственными органами санитарно-эпидемио- логического надзора органы местного самоуправления разрабатывают и реализуют местные программы обеспечения санитарного благополучия населения.
Необходимое условие обеспечения санитарного благополучия населения — гигиеническое воспитание и образование граждан. Гигиеническое воспитание и образование граждан осуществляется в образовательных учреждениях путем включения в программы обучения и воспитания разделов о гигиенических знаниях. В процессе профессиональной подготовки и аттестации руководителей, специалистов предприятий и организаций, характер
121
деятельности которых связан с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, коммунальным и бытовым обслуживанием населения и т.д., предусматривается гигиеническая подготовка.
Органы местного самоуправления обязаны регулярно информировать население, в том числе через средства массовой информации, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан (ст. 19) устанавливают, что граждане имеют право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние. Основное внимание уделяется
информации о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, их соответствии санитарным нормам и правилам. Эта информация должна представляться органами местного самоуправления через средства массовой информации, а также непосредственно гражданам по их запросам в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.
Одна из самых сложных проблем муниципального здравоохранения — его финансирование, которое носит многоканальный характер, что представлено на рис. 7.2.
Ðèñ. 7.2. Источники финансирования муниципального здравоохранения
За счет бюджетных средств финансируются профилактические мероприятия, обеспечиваются санитарно-эпидемиологическое бла-
122
гополучие на территории, детское здравоохранение, лечение отдельных заболеваний (туберкулез, психические заболевания) и т.п.
Система обязательного медицинского страхования состоит в
бесплатном предоставлении гражданам за счет средств государственного внебюджетного Фонда обязательного медицинского страхования (ÔÎÌÑ) определенного набора медицинских услуг. Этот набор определяется в перечнях, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления (региональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхования). Источником средств ФОМС являются страховые взносы, уплачиваемые работодателями за своих работников в составе единого социального налога. Нормативы взносов устанавливаются федеральным законом. За неработающее население страховые взносы до недавнего времени выплачивались из местных бюджетов, причем муниципальные образования были крупными должниками ФОМС. Затем эти функции были переданы органам государственной власти субъектов РФ. Страховые организации, в распоряжение которых поступают средства ФОМС, заключают договоры с лечебно-профилактическими учреждениями и оплачивают оказанные ими медицинские услуги по фактически пролеченному количеству пациентов и характеру оказанных услуг. Таким образом, пациент, имеющий полис обязательного медицинского страхования, в принципе имеет возможность выбора между лечебно-профилактическими учреждениями, что позволяет создать конкурентную среду в медицинском обслуживании и повысить его качество. Фактически система обязательного медицинского страхования работает неустойчи- во и нуждается в серьезном реформировании.
Договор добровольного медицинского страхования может быть заключен со страховой организацией гражданином, желающим бесплатно получать отдельные дополнительные медицинские услуги, не включенные в региональные и муниципальные программы обязательного медицинского страхования.
Остальные медицинские услуги оказываются на платной основе, причем органы местного самоуправления утверждают цены и тарифы на услуги, оказываемые муниципальными лечебнопрофилактическими учреждениями. Они устанавливаются с уче- том специфики муниципальных организаций здравоохранения, вида оказываемых ими услуг, структуры потребностей в них населения, местных особенностей и других факторов.
123
7.6.nФОЙЧЙРБМЭОБА РПМЙУЙЛБ Г ПВМБТУЙ ТПЧЙБМЭОПК ИБЪЙУЬ Й ТПЧЙБМЭОПК РПЕЕЖСЗЛЙ ОБТЖМЖОЙА
Социальная защита представляет собой систему законодательных, экономических, социальных и иных гарантий, обеспечивающую всем трудоспособным гражданам равные права и условия для труда, а нетрудоспособным (социально уязвимым) слоям — преимущества в пользовании общественными фондами потребления, прямую материальную и социально-психологическую поддержку во всех формах.
Социальная поддержка — это временные или постоянные меры адресной поддержки отдельных категорий граждан в кризисной ситуации.
Социальная защита и социальная поддержка граждан являются прерогативой государства. Федеральный закон 2003 г. относит к компетенции муниципальных районов и городских округов в данной сфере только опеку и попечительство и к компетенции поселений — оказание содействия в установлении в соответствии с федеральными законами опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Однако основную часть забот по социальной поддержке граждан традиционно осуществляют органы местного самоуправления в качестве государственных полномочий. Как наиболее близкие к населению, органы местного самоуправления лучше знают конкретные условия жизни отдельных граждан и могут выполнять функции социальной поддержки более эффективно. В связи с недостаточностью государственного финансирования местные бюджеты несут существенную долю затрат по социальной поддержке населения.
Муниципальная политика в области социальной защиты и социальной поддержки населения представляет собой реализацию собственных и переданных (федеральных и региональных) государственных полномочий по организации комплекса мероприятий, направленных на предохранение отдельных уязвимых групп населения и граждан от попадания в зону крайнего социального неблагополучия. Формирование и реализация местной политики в области социальной поддержки населения осуществляются в рамках адресной помощи конкретным группам и слоям населения, отдельным гражданам.
Ê основным критериям для оказания социальной поддержки отдельным категориям граждан на муниципальном уровне относятся следующие:
(1)низкий уровень материальной обеспеченности. Если размер душевого дохода человека (семьи) ниже определен-
124
ного законодательно установленного нормативного зна- чения, этот человек (семья) нуждается в социальной поддержке. Нормативное значение душевого дохода определяется ценой потребительского набора, характеризующего прожиточный минимум в расчете на одного члена семьи (или одиноко проживающего гражданина) для данного периода развития общества. Состав, структура и стоимость этого набора меняются в соответствии с изменениями общепринятых жизненных стандартов;
(2)нетрудоспособность, следствием которой является невозможность самообслуживания;
(3)утрата жилища и имущества.
Социальная защита и социальная поддержка населения эффективна на основе применения программного подхода. Можно выделить два вида программ:
(1)объектные (рассчитанные на определенную социальную группу населения);
(2)проблемные (рассчитанные на решение какой-то социальной проблемы, например ликвидацию последствий
аварии на Чернобыльской АЭС).
Для реализации муниципальной политики в сфере социальной поддержки населения должны быть созданы различные учреждения социального обслуживания, а в структуре местных администраций — органы (отделы, комитеты, департаменты) социальной защиты.
Основную организационную, практическую и координационную деятельность по оказанию различных видов социальных услуг осуществляют муниципальные центры социального обслуживания. Они призваны выявлять граждан, нуждающихся в социальном обслуживании, определять необходимые для них виды социальных услуг, обеспечивать их предоставление. При муниципальных центрах могут создаваться цехи, производственные мастерские, подсобные хозяйства, магазины, торгующие по льготным ценам, и т.д.
Ниже рассмотрены основные направления деятельности муниципальных органов управления и учреждений социальной защиты населения.
Федеральный перечень социальных услуг, предоставляемых гражданам пожилого возраста и инвалидам, включает:
ξуслуги, предоставляемые гражданам пожилого возраста и инвалидам, проживающим в стационарных учреждениях социального обслуживания (материально-бытовые услуги,
125
услуги по организации питания, быта, досуга, социальномедицинские и санитарно-гигиенические услуги, услуги, связанные с социально-трудовой реабилитацией, правовые услуги и т.п.);
ξуслуги, предоставляемые на дому гражданам пожилого возраста и инвалидам, нуждающимся в посторонней помощи вследствие частичной утраты способности к самообслуживанию (услуги по организации питания, быта и досуга, социально-медицинские и санитарно-гигиенические
услуги, содействие в трудоустройстве и т.п.).
Деятельность органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства предполагает их участие в решении следующих государственных задач:
ξобеспечение условий для преодоления негативных тенденций и стабилизации материального положения семей, уменьшение бедности и увеличение помощи малоимущим семьям;
ξулучшение охраны здоровья семьи;
ξувеличение помощи семье в воспитании детей;
ξсодействие обеспечению равных прав женщин на рынке труда;
ξподдержка деятельности женских, молодежных, детских общественных организаций;
ξразвитие сети дошкольных и внешкольных учреждений, учреждений социального обслуживания, доступных для всех типов семей; поддержка детей, находящихся в особо трудных обстоятельствах.
Органы местного самоуправления:
ξстимулируют развитие сети дошкольных учреждений различных форм собственности, а также внешкольных учреждений, летних оздоровительных лагерей;
ξсоздают органы опеки и попечительства, осуществляют первичный учет детей, оставшихся без попечения родителей, в целях передачи детей на воспитание в семью, под опеку (попечительство) или в приемную семью, а при отсутствии такой возможности — в учреждения всех типов для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей;
ξисходя из установленных норм материального обеспече- ния, выделяют на приемного ребенка (детей) денежные средства по фактически сложившимся ценам в данном регионе. Денежные средства выделяются приемным семьям на отопление, освещение, текущий ремонт жилья, приоб-
126
ретение мебели и оплату услуг бытового обслуживания. Для приобретения продуктов питания приемная семья прикрепляется органом местного самоуправления непосредственно к базам, магазинам, снабжающим образовательные учреждения;
ξосуществляют необходимые организационные меры, обеспе- чивающие предоставление льгот семьям, имеющим детейинвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг, по получению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, ведения подсобного и дачного хозяйства и садоводства;
ξобеспечивают детей-инвалидов, проживающих в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющихся сиротами или лишенных попечительства родителей, по достижении 18 лет жилыми помещениями вне очереди по месту нахождения данных учреждений либо по месту их прежнего жительства по их выбору.
7.7.nФОЙЧЙРБМЭОБА РПМЙУЙЛБ
ÃТХЖСЖ ПВСБИПГБОЙА
Образовательный уровень населения — одна из важнейших характеристик муниципального образования, определяющих его конкурентоспособность и инвестиционную привлекательность. Повышение образовательного уровня населения требует длительного времени и значительных финансовых вложений. Расходы на образование являются в большинстве муниципальных образований самой крупной статьей расходов местных бюджетов.
Муниципальная политика в сфере образования строится на основе государственной политики, базирующейся на следующих принципах:
ξгуманистический характер образования, приоритет обще- человеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности;
ξобщедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
ξсветский характер образования в государственных и муни-
ципальных образовательных учреждениях; свобода и плюрализм в образовании.
В России проводится политика реформирования сферы образования, предусматривается переход к 12-летнему среднему обра-
127
зованию, введение единого стандартизированного выпускного экзамена, позволяющего без вступительных экзаменов поступать в любой вуз в случае набора нужного числа баллов. Эти изменения неоднозначно воспринимаются в обществе, но продолжают тенденцию к вхождению России в мировую практику образования. Расширяются возможности выбора вариативных форм образования (лицеи, гимназии, колледжи, профильные классы и т.д.). Параллельно с системой бесплатного образования развивается платное образование во всех звеньях — от детских садов до университетов. Этот процесс имеет ряд негативных сторон: бесплатное образование становится менее доступным, снижается его качество, нарастает процесс его коммерциализации, усиливающий неравенство граждан при его получении. Однако интерес населения к образованию растет, что проявляется в первую очередь в увеличении конкурсов в вузы.
Базовыми нормативными актами, определяющими задачи органов местного самоуправления в области образования, являются ст. 43 Конституции РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», Закон РФ «Об образовании», федеральные законы: «Об утверждении федеральной программы развития образования», «О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных уч- реждений и моратории на их приватизацию», «О компенсационных выплатах на питание обучающимся в государственных, муниципальных образовательных учреждениях, учреждениях на- чального профессионального и среднего профессионального образования», «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и другие правовые акты. Данные законы детализируются в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования России, региональном законодательстве.
Система управления образованием на муниципальном уровне представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: образовательных программ и государственных образовательных стандартов различного уровня и направленности, сети реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов, муниципальных органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.
Деятельность муниципальных образовательных учреждений регулируется типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов, утверждаемыми Пра-
128
вительством РФ, и разрабатываемыми на их основе уставами этих образовательных учреждений. Учредителями муниципальных учреждений образования являются местные органы управления образованием. На основании их решения органы управления муниципальным имуществом закрепляют за учреждениями образования в оперативное управление объекты собственности и в бессрочное бесплатное пользование участки земли. При этом муниципальная собственность, закрепленная за образовательным учреждением, может отчуждаться собственником в порядке и на условиях, которые установлены законодательством РФ и субъектов РФ, а также правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в пределах их полномочий.
Органам местного самоуправления в целях осуществления государственной политики в области образования переданы полномочия по планированию, организации, регулированию деятельности местных (муниципальных) органов управления образованием, определению их структуры и полномочий, назначению и увольнению руководителей местных органов управления образованием.
На территории города может располагаться большое количе- ство образовательных учреждений различного профиля и форм собственности. Органы муниципального управления образованием взаимодействуют с немуниципальными образовательными уч- реждениями в целях представления и защиты интересов жителей муниципального образования, обучающихся в этих учреждениях.
Изменения в системе образования требуют совершенствования управленческой деятельности органов местного самоуправления, нацеленной на развитие системы образования с помощью специальных форм, методов и средств, дающих возможность поднять эффективность образования на должный уровень.
В соответствии с законодательством органы местного самоуправления формируют местные бюджеты в части расходов на образование и соответствующие фонды развития сферы образования. Они разрабатывают и принимают местные нормативы финансирования системы образования, устанавливают дополнительные налоги и льготы, стимулирующие развитие образования. В их компетенции регулирование отношений собственности в системе образования, а именно контроль условий аренды зданий, помещений и иных объектов собственности образовательными учреждениями. Органы местного самоуправления создают, реорганизуют и ликвидируют муниципальные образовательные учреждения, строят для них здания и сооружения, обу-
129
страивают прилегающие к ним территории. Как собственники муниципальных учреждений образования они имеют право назначать руководителей этих учреждений, если иное не предусмотрено решением органа местного самоуправления, а также типовыми положениями и уставами образовательных учреждений.
Согласно новому порядку финансирования муниципальной системы образования финансовое обеспечение учебного процесса в муниципальных образовательных учреждениях, включая расходы на оплату труда работников, учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды, отнесено на бюджеты субъектов РФ. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов будут осуществлять соответствующие расходы в качестве государственных полномочий, передаваемых одновременно с финансовыми средствами. К вопросам местного значения в сфере образования отнесена организация процесса образования, включая финансирование содержания имущественных комплексов муниципальных учреждений.
Уставом образовательного учреждения может быть предусмотрена его предпринимательская деятельность (сдача в аренду основных фондов и иного имущества, оказание посреднических услуг и т.п.). Органы местного самоуправления вправе приостановить такого рода практику образовательного учреждения, если она идет в ущерб собственно образовательной деятельности, предусмотренной уставом учреждения.
Новая образовательная политика, идущая по пути развития вариативного образования, во многом привела к пониманию того, что основанная на остаточном принципе финансирования ад- министративно-командная модель обеспечения унитарного образования, несмотря на рецидивы реставрации, уходит в прошлое. В современных условиях организационно-экономические меры в системе образования выступают как ключевой компонент реформирования образования в целом, главная цель которого — повышение качества и эффективности учебной и воспитательной деятельности. Без этого улучшение содержания и качества образования, решение вопросов закрепления кадров невозможны.
Важную роль в повышении образовательного уровня населения играет взаимодействие муниципальной власти с учреждениями высшей школы и науки.
Высшие учебные заведения в РФ могут быть государственными и негосударственными (частными). Муниципальных вузов практически нет.
130