Муниципальное управление. Учебное пособие

местного самоуправления, но и закрепляет некоторые полномо- чия главы муниципального образования, устанавливает основания досрочного прекращения его полномочий.

Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице, следует обратить внимание на следующие особенности его статуса:

ξдаже если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он может влиять на решения представительного органа муниципального образования, обладая правом вето;

ξглава муниципального образования представляет муниципальное образование в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, гражданами и организациями;

ξглава муниципального образования несет персональную ответственность перед населением муниципального обра-

зования.

Полномочия главы муниципального образования по решению вопросов местного значения должны быть закреплены в уставе муниципального образования.

В соответствии с Законом глава муниципального образования может возглавлять либо представительный орган муниципального образования, либо местную администрацию (за исключением случаев, предусмотренных Законом). В соответствии с п. 4 ст. 44 Закона устав муниципального образования должен определять структуру и порядок формирования органов местного самоуправления. Таким образом, именно в уставе муниципального образования определяется, какой именно орган возглавляет глава муниципального образования в конкретном поселении или ином муниципальном образовании — представительный или местную администрацию. Если в соответствии с уставом муниципального образования его глава является председателем представительного органа, могут быть предусмотрены две процедуры его избрания — населением непосредственно на муниципальных выборах или депутатами представительного органа муниципального образования из своего состава. Глава муниципального образования, являющийся в соответствии с уставом этого образования также главой администрации, может избираться только населением непосредственно на муниципальных выборах.

Зачастую выборы главы муниципального образования проводятся одновременно с выборами представительного органа муниципального образования. В этих случаях целесообразно устано-

31

вить запрет выдвижения своей кандидатуры одним лицом одновременно и на должность главы муниципального образования, и в депутаты представительного органа. Если представительный орган муниципального района формируется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав данного района, глава муниципального района избирается из состава сформированного представительного органа и является его председателем.

В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета. Однако в таких поселениях гораздо проще реализовать процедуру отзыва главы муниципального образования, так как население, как правило, хорошо проинформировано о том, каким образом решаются вопросы местного значения. Глава муниципального образования в таких поселениях реально отвечает за все вопросы, решаемые на местном уровне, поэтому отсутствует также необходимость наделять правами юридического лица представительные органы.

Принцип единоначалия в деятельности главы администрации

предполагает, что он может непосредственно руководить органами и структурными подразделениями местной администрации либо назначает руководителей данных подразделений; издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации; определяет структуру местной администрации (хотя она и утверждается представительным органом). Вместе с тем глава администрации несет персональную ответственность за деятельность данного органа.

Если в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, он должен избираться на муниципальных выборах. Если глава муниципального образования возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается на должность по контракту представительным органом муниципального образования по результатам конкурса на срок, установленный уставом муниципального образования.

Ïîä структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наиме-

32

нования — отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений. Понятно, что развитая структура администрации имеется в крупных муниципальных образованиях, где существует необходимая финансовая база для решения вопросов местного значения. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, например здравоохранением, образованием и т.д. Под функциональными подразделениями

подразумевают подразделения, отвечающие за определенные направления муниципальной деятельности, например за управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью, решение экологических проблем. В то же время деление подразделений на отраслевые и функциональные достаточно условно,

âотдельных сферах управления также осуществляются такие функции, как планирование, учет ресурсов и т.п. Территориальные органы создаются для более эффективного решения вопросов местного значения в городах, имеющих районное деление, или в поселениях, входящих в состав муниципального образования, и могут в свою очередь иметь отраслевые и функциональные отделы.

Закон ¹ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает новые формы волеизъявления граждан, представленные на рис. 2.1.

Закон 2003 г. предусматривает создание в муниципальных образованиях специальных контрольных органов, осуществляющих контроль за исполнением местного бюджета, порядком его подготовки и рассмотрения и за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью. Наименование контрольного органа определяется на местном уровне. Хотя наличие таких органов не является обязательным, целесообразность их создания, особенно в крупных муниципальных образованиях, не вызывает сомнений, поэтому

âнастоящее время такие органы во многих муниципальных образованиях уже созданы.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено, что формирование контрольного органа осуществляется на муниципальных выборах, т.е. населением непосредственно, либо представительным органом муниципального образования. Вполне очевидно, что формированием контрольного органа не может заниматься местная администрация, поскольку контроль

33

в первую очередь должен осуществляться именно за ее деятельностью по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью.

Ðèñ. 2.1. Формы волеизъявления граждан

dПРСПТЬ Й ИБЕБОЙА ЕМА РПГУПСЖОЙА

1.Чем обусловлено возникновение местного самоуправления в России?

2.Какие изменения в системе местного самоуправления в СССР

можно выделить по сравнению с дореволюционным периодом?

3.На какие этапы можно разделить современную историю местного самоуправления в России?

34

4.Каковы современные проблемы развития муниципального управления в Российской Федерации?

5.Охарактеризуйте развитие российского муниципального управления в начале XXI в.

6.Что составляет правовую основу муниципального менеджмента в Российской Федерации?

7.Перечислите способы образования органов местного самоуправления.

8.Какова структура органов местного самоуправления?

9.Как формируются представительные органы в системе органов местного самоуправления?

tÆÒÓÜ

1.Период развития местного самоуправления, связанный с принятием закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», проходил…

à) 1990—1991 ãã.; á) 1991—1993 ãã.; â) 1993—1995 ãã.; ã) 1995—1997 ãã.; ä) 1997—2003 ãã.;

е) с 2003 г. по настоящее время.

2.Правовую основу муниципального управления в РФ составляют…

а) Конституция РФ; б) Федеральный закон ¹ 131-ФЗ;

в) Европейская хартия местного самоуправления; г) все выше перечисленное.

3.Как могут изменяться принципы организации местного самоуправления, установленные в Российской Федерации:

а) законами субъектов РФ; б) указами Президента РФ;

в) внесением изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

4.Входят ли общепризнанные принципы и нормы международного права в правовую основу местного самоуправления в РФ:

а) входят; б) не входят.

5.Глава муниципального образования может…

а) избираться на муниципальных выборах населением; б) избираться из состава представительного органа; в) наниматься по контракту; г) назначаться главой муниципального района.

6. В структуре органов местного самоуправления обязательным является наличие…

а) только представительного органа; б) представительного органа за исключением случаев, когда чис-

ленность жителей поселения, обладающего избирательным правом, составляет менее 100 человек;

35

в) местной администрации; г) контрольного органа;

д) комитета по управлению имуществом; е) главы муниципального образования.

7.Законом ¹ 131-ФЗ предусмотрены следующие новые формы прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении местного самоуправления, не включенные в прежнее законодательство о местном самоуправлении (можно выбрать несколько ответов):

а) местный референдум; б) публичные слушания;

в) голосование по отзыву депутата; г) муниципальные выборы;

д) голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования;

е) территориальное общественное самоуправление.

8.Решение об объединении и разделении поселений принимается…

а) представительными органами поселений; б) представительным органом муниципального района; в) путем голосования либо на сходах граждан.

9.Каким образом формируется представительный орган власти: а) решением вышестоящего органа; б) назначением вышестоящего руководителя; в) на выборной основе; г) на добровольной основе.

10.Какие из органов обладают бюджетными полномочиями:

а) глава местной администрации; б) сход граждан;

в) орган муниципального финансового контроля; г) единые информационно-расчетные центры.

36

tgrrjtprjbm~ob psopdb nuojxjqbm~opep uqrbdmgoj

3.1.qСЙИОБЛЙ Й УЙРПМПДЙА НФОЙЧЙРБМЭОЬЦ ПВСБИПГБОЙК

3.2.sЖМЭТЛПЖ Й ДПСПЕТЛПЖ РПТЖМЖОЙА

3.3.nФОЙЧЙРБМЭОЬК СБКПО Й ДПСПЕТЛПК ПЛСФД

3.1. qСЙИОБЛЙ Й УЙРПМПДЙА НФОЙЧЙРБМЭОЬЦ ПВСБИПГБОЙК

Муниципальные образования создаются на всей территории Российской Федерации. При этом территориальная организация местного самоуправления имеет свои особенности на территориях с высокой и низкой плотностью населения.

Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления, что видно из рис. 3.1.

ɉɪɢɡɧɚɤɢ ɦɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɨɝɨ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ

Ðèñ. 3.1. Признаки муниципального образования

37

В сфере территориальной организации Законом ¹ 131-ФЗ предусматривается три основных типа муниципальных образований, которые представлены в табл. 3.1:

(1)поселение (городское либо сельское);

(2)муниципальный район;

(3)городской округ.

Таблица 3.1. Типы муниципальных образований

Законодательство рассматривает также такую форму организации местного самоуправления, как внутригородская территория, но она предусмотрена только для городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.

На большей части территории страны должно быть сформировано двухуровневое местное самоуправление — поселения на нижнем уровне и муниципальные районы — на верхнем. Считается, что таким образом удается сочетать приближенность мест-

38

ной власти к населению с достижением экономической эффективности при предоставлении муниципальных услуг, поскольку некоторые услуги выгодно предоставлять только при значительном масштабе деятельности (предоставление таких услуг должно быть организовано на районном уровне). Однако в рамках двухуровневой структуры каждый уровень местного самоуправления сохраняет самостоятельность по решению закрепленных за ним вопросов местного значения. Будучи самостоятельным уровнем власти, поселения не могут и не должны находиться в подчинении районов.

По состоянию на 1 ноября 2007 г. законами субъектов Российской Федерации утверждены границы 24 154 муниципальных образований, из них:

ξгородских округов — 523;

ξмуниципальных районов — 1799;

ξгородских поселений — 1732;

ξсельских поселений — 19 864.

Внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — 236.

Так, например, Липецкая область имеет в своем составе:

ξ2 городских округа;

ξ18 муниципальных районов;

ξ6 вновь образованных городских поселений;

ξ305 сельсоветов, наделенных соответствующим статусом и

границами.

Разнообразие муниципальных образований вызывается различием природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Муниципальные образования в России характеризуются исключительным разнообразием по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам. Возможна следующая классификация муниципальных образований, представленная на рис. 3.2.

Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты) имеют собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру.

Территориально-поселенческие муниципальные образования состоят из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это может быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район.

39

Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɟ ɨɛɪɚɡɨɜɚɧɢɹ

Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɨɉɨɫɟɥɟɧɱɟɫɤɢɟ Ɍɟɪɪɢɬɨɪɢɚɥɶɧɵɟ

ɩɨɫɟɥɟɧɱɟɫɤɢɟ

Ɇɭɧɢɰɢɩɚɥɶɧɵɣ ɪɚɣɨɧ

Ɇɧɨɝɨɮɭɧɤɰɢɨɧɚɥɶɧɵɟ Ɇɨɧɨɮɭɧɤɰɢɨɧɚɥɶɧɵɟ

Ȼɸɞɠɟɬɧɚɹ ɝɪɭɩɩɚ

ɉɪɨɢɡɜɨɞɫɬɜɟɧɧɚɹ

ɝɪɭɩɩɚ

Ðèñ. 3.2. Классификация муниципальных образований

Территориальные муниципальные образования характеризуются самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.

3.2. sЖМЭТЛПЖ Й ДПСПЕТЛПЖ РПТЖМЖОЙА

Сельское поселение — это один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией. В законодательстве установлено два основных требования к организации сельских поселений, однако оба они носят рекомендательный характер:

(1) численность населения в сельских поселениях, как правило, не должна быть ниже 1000 чел. (для территорий с высокой плотностью населения — 3000 чел.). При этом сельское поселение может состоять из одного населенного

40