Муниципальное управление. Учебное пособие

(административные, бухгалтерские и прочие вспомогательные службы существуют в каждом юридическом лице);

(3)несколько юридических лиц, созданных по территориальному признаку, а также центральная организация, также являющаяся юридическим лицом; каждое предприятие — юридическое лицо — наряду с соответствующими отраслевыми службами может также иметь административный персонал, бухгалтерию, юриста и т.д.; в то же время центральная организация может выполнять услуги по ведению бухгалтерии, консультированию и т.п. по договорам с «территориальными» предприятиями.

Как отмечено выше, одна из сложных проблем — проблема контроля за деятельностью муниципальных предприятий и за расходованием ими бюджетных средств. Необходимо отметить, что каждое предприятие, в том числе и муниципальное, должно обладать большой степенью хозяйственной самостоятельности. Однако, безоговорочно поддерживая хозяйственную и организационную самостоятельность муниципальных предприятий, следует все же сказать, что эта самостоятельность не может быть безграничной в силу следующих основных причин:

ξсоциальная значимость, важность для всего населения территории тех функций, которые призваны выполнять муниципальные предприятия;

ξиспользование (привлечение) такими предприятиями средств муниципального бюджета;

ξмонопольное положение большинства муниципальных

предприятий (местные монополии).

Муниципалитет, выступающий, с одной стороны, в качестве учредителя муниципального предприятия, с другой — в качестве органа, ответственного за реализацию соответствующих социально значимых функций, реализация которых возлагается им на это предприятие, и, наконец, во многих случаях — в качестве органа, дотирующего деятельность предприятия за счет средств бюджета, должен иметь право контроля:

ξсоответствия деятельности предприятия его уставным задачам;

ξправильности расходования средств, выделяемых предприятию из бюджета;

ξв соответствующих случаях — обоснованности устанавливаемых предприятием цен и тарифов;

ξсделок с имуществом, являющимся собственностью муниципалитета. Контроль муниципальных предприятий должен, однако, сочетаться с невмешательством муниципальных органов в оперативную хозяйственную деятельность, которая относится к исключительной компетенции самого

71

предприятия. В связи с этим возникает вопрос о поиске такой формы контроля, которая соответствовала бы обоим названным критериям.

Принципиальным положением в вопросе финансирования является то, что муниципальные предприятия должны функционировать в качестве самоокупаемых (хотя это не всегда возможно). Сами муниципальные предприятия, как уже отмечалось выше, создаются для оказания услуг, которые имеют особую значимость для населения, т.е. потребность в услугах (деятельности) муниципальных предприятий, как правило, чрезвычайно велика. Эти услуги, выполняемые муниципальными предприятиями, имеют свою стоимость, которую должны оплачивать потребители услуг.

При управлении муниципальными предприятиями возникает ряд проблем, усугубляющихся тем, что, являясь по сути дела государственными и действуя в условиях распределения, муниципальные предприятия должны существовать в рыночных условиях. Можно выделить следующие серьезные вопросы, которые должны быть решены в процессе управления муниципальными предприятиями.

1. Организация управления муниципальными предприятиями (в плане органов управления). Этот вопрос может быть разрешен следующими способами:

ξуправление муниципальными предприятиями самостоятельными, ответственными, коллегиальными и выборными органами — дирекциями (города Западной Европы). Недостатки такой формы управления: иногда в дирекции выбираются лица, не компетентные в той области, где действует предприятие, кроме того, коллегиальная форма не позволяет действовать достаточно оперативно. Достоинства: достаточная самостоятельность от местных органов власти, коллегиальная форма часто позволяет находить оптимальное для всех решение вопросов;

ξуправление другими выборными коллегиями в составе муниципалитетов (например, исполнительными комиссиями). Недостатки: неоперативность и несамостоятельность. Достоинства: обычно выбираются компетентные исполнители;

ξпоручение управления одному из членов муниципальной исполнительной власти. Недостатки: несамостоятельность — назначенный исполнительной властью чиновник скорее будет действовать не в интересах предприятия, а в интересах собственной карьеры. Достоинства: оперативность решения вопросов, хорошие связи с исполнительной властью;

ξединоличное управление муниципальными предприятиями не выборными, а назначенными хорошо оплачиваемыми, по возможности несменяемыми и ответственными специа-

72

листами. Эта форма управления является в настоящее время наиболее прогрессивной, поскольку сочетает профессиональную компетентность руководства, оперативность решения возникающих вопросов и достаточную самостоятельность в принятии решений.

В последнее время в управлении муниципальными предприятиями наметились следующие тенденции: отход от коллегиальности и осознание того, что в любом самостоятельном предприятии должен быть один самостоятельный и ответственный хозяин, при- чем хорошо оплачиваемый и несменяемый, а также признание принципа коммерческой эксплуатации предприятий в противовес бюрократическому их управлению.

2. Не менее важен вопрос надлежащей организации финансов в муниципальном предприятии. Здесь главные требования сводятся к следующим основным принципам:

ξустановление в доходных предприятиях возможно более полной финансовой автономии и хозяйственного расчета;

ξправильное и своевременное бюджетное финансирование предприятий, не переведенных на хозрасчет, заблаговременная забота о займах;

ξобъективное определение себестоимости продукции;

ξправильная бухгалтерия и строгая отчетность;

ξпростые и точно определенные взаимоотношения с финансовыми органами (ликвидация излишних формальностей и неуместного вмешательства в дело);

ξрасходование излишков на нужды самих предприятий (за

исключением отчисления в местный бюджет точно установленного процента прибылей).

Эксплуатация муниципальных предприятий должна преследовать следующие цели:

(1)создание крепкой финансовой базы для бесперебойного хода работы предприятия и его развития;

(2)наиболее полное и по возможности дешевое обслуживание населения с предоставлением ему всех удобств и выгод при наименьших затруднениях;

(3)постоянное расширение предприятия и охват им все большего количества населения.

5.5.nФОЙЧЙРБМЭОП-РПЕСАЕОБА

ÉНФОЙЧЙРБМЭОП-БСЖОЕОБА ТЙТУЖНЬ

Эти системы являются компромиссными, так как при их применении муниципалитет отказывается от непосредственного исполнения работ и непосредственной эксплуатации своего имущества, предоставляя подрядчикам и арендаторам получить ту

73

часть прибавочной стоимости, которая иначе оставалась бы в руках муниципалитета.

Муниципально-подрядная система предусматривает привлече- ние для выполнения каких-либо необходимых муниципалитету работ (например, строительных) сторонних организаций — подрядчиков. Здесь возникает несколько противоречий во взаимоотношениях муниципалитета и подрядчика. Так, муниципалитет заинтересован в том, чтобы были достигнуты высокие результаты (получена продукция высокого качества) с наименьшими затратами (дешевизна подрядных условий), что само по себе несколько противоречит друг другу, а подрядчик соответственно заинтересован в получении наивысшей прибыли (т.е. в высокой цене либо в низкой себестоимости за счет невысокого качества). Для преодоления этих противоречий и для достижения необходимых результатов муниципалитетами проводятся подрядные торги, на которых благодаря конкуренции между подрядчиками удается достичь наилучших условий.

Арендная система представляет собой более последовательный отказ от муниципального начала, чем подрядная система. Арендная система является в некотором смысле невыгодной, поскольку характеризует неспособность муниципалитета надлежащим образом эксплуатировать свое имущество. Принципиально она может быть допущена не в целях избавления городских властей от хлопот по эксплуатации имущества и от риска, связанного с этой эксплуатацией, а лишь при невозможности эксплуатировать его силами городского управления. Главными вопросами в аренде являются сроки аренды, определение арендной ставки и контингент арендаторов.

Срок аренды важен в связи со следующим: краткосрочная аренда не поощряет арендатора на внесение улучшений в арендное имущество, более того, зная, что срок аренды скоро закончится, он будет стремиться как можно более интенсивно эксплуатировать это имущество, что может привести к утрате его ценности; что касается долгосрочной аренды, то она лишена этих недостатков, однако несет за собой для собственника имущества определенный риск, связанный с изменением экономических условий, и т.п.

Правильное определение арендной платы важно, поскольку слишком низкая арендная плата не позволит получить достаточно средств в местный бюджет, а слишком высокая приведет (особенно в условиях экономического кризиса) либо к неплатежам, либо к отказу от аренды муниципальной собственности.

Что касается контингента арендаторов, то важно определить:

(1)его платежеспособность;

(2)то, каким образом он будет эксплуатировать арендуемое имущество.

74

Кроме того, существует такой контингент арендаторов, который в сегодняшних условиях объективно не может заплатить реальную рыночную арендную плату (учреждения здравоохранения, образования и т.п.), однако его деятельность крайне необходима для населения города, в этом случае необходимо подумать о снижении арендной платы.

Городская концессия есть уступка городом на определенный срок и на договорных условиях в пользование частному предпринимателю городского имущества или поручение ему постройки сооружений. В функции предпринимателя также может входить организация, управление и эксплуатация предприятий, имеющих общественно полезное значение. Таким образом, городская концессия — это полный отказ муниципального самоуправления от применения муниципального начала в какой-либо области, другими словами, отказ от исполнения своих прямых обязанностей.

Против муниципальных концессий выдвигаются обычно следующие возражения:

(1)при концессии не менее 50% прибавочной стоимости переходит из общественных в частные руки;

(2)концессия лишает городское хозяйство значительной части одного из главных доходных источников;

(3)концессия вызывает чуждое вмешательство в коммунальную политику, которая на много лет будет определяться условиями концессионного договора;

(4)при концессионной эксплуатации городских предприятий обычно не обеспечиваются интересы потребителей коммунальных услуг (из-за высоких тарифов);

(5)при интенсивной эксплуатации имущества концессионерами по истечении срока договора городу возвращается изношенное оборудование;

(6)концессия порождает технический консерватизм — обеспеченные договором концессионеры отказываются вводить полезные для потребителей, но дорого стоящие тех-

нические усовершенствования.

При всех перечисленных недостатках концессионной системы она при отсутствии других способов все же позволяет сдвинуть дело с мертвой точки, ведь для населения лучше получить хоть какие-то услуги, чем не получить вообще ничего.

5.6. nФОЙЧЙРБМЭОП-ЛПОЧЖТТЙПООБА ТЙТУЖНБ

Идея этого смешанного метода заключается в суммировании достоинств как муниципализации, так и концессии и одновременно в избегании их недостатков. При данном методе предпри-

75

ятие управляется акционерным обществом на коммерческом основании (как это обычно принято на обычных крупных частных предприятиях), а город выступает лишь как владелец большинства акций. Предполагается, что по этому методу предприятие будет управляться без бюрократических элементов, неизбежно присущих всякому общественному управлению государственного типа, и без трений с надзором со стороны исполнительной власти, муниципалитет же будет оказывать решающее влияние на собрание акционеров и правление акционерного общества.

Кроме того, муниципально-концессионная система отчасти устраняет упоминавшееся ранее противоречие между распределительной природой муниципальных предприятий и рыночной системой, в которой они должны действовать. За счет этого прибыль, получаемая городом, часто оказывается больше, чем при чисто муниципальной системе. Однако при этом всплывает новое противоречие, ведь цель любой коммерческой организации — прежде всего получение наивысшей прибыли, а цель муниципалитета — улучшение жизни горожан, поэтому целесообразно применять такую систему там, где эти цели не являются диаметрально противоположными (например, в торговле).

Достаточно интересным представляется вопрос разделения прав собственности при различных методах управления муниципальной собственностью (см. § 5.7). Разделение будет происходить следующим образом:

(1)ïðè муниципализации: право владения и пользования муниципальной собственностью находится у жителей муниципального образования, а право распоряжения осуществляется ими опосредованно, через муниципалитет. Муниципалитет же, в свою очередь, осуществляет свое право распоряжения конкретными объектами муниципальной собственности, передавая их в полное хозяйственное ведение или оперативное управление соответственно муниципальным предприятиям или муниципальным учреждениям;

(2)ïðè аренде: право владения остается у жителей муниципального образования, право распоряжения (ограниченное условиями договора аренды) — у муниципалитета, право пользования переходит к арендатору;

(3)ïðè приватизации: права владения, распоряжения и пользования переходят к новому собственнику.

Проведенное исследование особенностей муниципальной собственности и анализ преимуществ и недостатков различных методов управления позволяют сузить область исследования до рассмотрения вопросов управления такой значительной частью

76

муниципальной собственности, как муниципальная недвижимость. В состав муниципальной недвижимости мы можем вклю- чить как собственно объекты недвижимости (здания, сооружения, землю и т.п.), так и муниципальные предприятия, являющиеся имущественным комплексом, включающим в себя, помимо собственно объектов недвижимости, определенные технологии, репутацию, кадры, связи и т.п.

5.7. nЖУПЕЬ ФРСБГМЖОЙА НФОЙЧЙРБМЭОПК ТПВТУГЖООПТУЭЯ

Существует три основных способа управления муниципальной недвижимостью:

(1)непосредственное управление со стороны муниципалитета;

(2)сдача недвижимости в аренду;

(3)приватизация.

Кроме того, в качестве разновидности муниципализации можно выделить передачу того или иного объекта в доверительное управление. В этом случае объект фактически остается в собственности муниципалитета, однако управление им осуществляется специализированной компанией или профессиональным управляющим за соответствующее вознаграждение.

Естественно, что первым вопросом, который необходимо решить в ходе управления муниципальной недвижимостью является выбор способа управления с точки зрения его соответствия целям деятельности муниципалитета. Преимущества и недостатки каждого из способов подробно описаны в § 5.3 настоящего пособия. Выделим основные моменты, которые стоит принимать во внимание при выборе того или иного способа управления:

(1)целью управления муниципальной собственностью является не получение прибыли, а принесение максимальной пользы жителям муниципального образования. Однако далеко не всегда увеличение благополучия общества связано именно с получением прибыли от муниципальной собственности и соответственно с пополнением доходной части муниципального бюджета. Напротив, целью частного капитала является именно получение прибыли, поэтому говорить о сдаче муниципальной недвижимости в аренду, если она в настоящее время не может принести прибыли, просто бессмысленно. Динамика приватизации объектов муниципальной собственности показывает, что приватизируются в первую очередь объекты таких прибыльных отраслей, как торговля, бытовое обслуживание, общественное питание, объекты нежилого фонда. Со-

77

кращение количества приватизируемых объектов в последние годы и изменение структуры приватизации объясняются тем, что большинство наиболее прибыльных объектов приватизировано ранее на льготных условиях;

(2)аренда и приватизация, с одной стороны, характеризуют нежелание или неспособность муниципалитета вести дела в той или иной сфере деятельности, но с другой — все же позволяют наладить деятельность в необходимых населению сферах хозяйства и получить определенный доход;

(3)любое муниципальное предприятие или объект недвижимости имеет то принципиальное отличие от частного, что, во-первых, является лишь частью имущественного комплекса муниципалитета и, таким образом, имеет возможность финансовой подпитки из муниципального бюджета. Во-вторых, муниципалитет есть орган властный, своими решениями оказывающий непосредственное влияние на все сферы экономики муниципального образования;

(4)существуют объекты, которые принципиально не могут находиться в иной форме собственности кроме муниципальной или государственной, сюда можно отнести большинство дорог, городские улицы, мосты и т.п. Кроме того, особенно в сфере городского хозяйства существуют определенные естественные монополии (водопровод, канализация, электросети), приватизация или аренда которых крайне нежелательны, поскольку совершенно оче- видно приведет к росту цен, что противоречит целям увеличения благополучия общества;

(5)при аренде и приватизации муниципалитет получает доходы в первом случае за счет налогов и арендной платы, а во втором случае только за счет налогов. Таким образом, часть возможных доходов от эксплуатации недвижимости теряется. Однако здесь речь идет именно о «возможных» доходах, которые еще необходимо получить. Более того, увеличение числа объектов муниципальной собственности неизбежно ведет к росту аппарата управления, усложнению структуры управления и увеличению количества возможных злоупотреблений. Таким образом, в тех сферах деятельности, где могут эффективно функционировать и конкурировать между собой частные предприятия, нет необходимости создавать или сохранять муниципальные предприятия (особенно в условиях бюджетного дефицита и повсеместной убыточности муниципальных предприятий);

(6)либерализация условий приватизации и снижение арендных ставок снижает текущие доходы бюджета, но создает

78

выгодные условия для привлечения инвестиций. А инвестиции в создание новых предприятий и реконструкцию действующих ведут к увеличению налогооблагаемой базы, т.е. к росту доходов бюджета. Здесь очень трудно определить оптимальный баланс. Однако приоритет на данном этапе нужно отдать именно пополнению текущего бюджета. Это связано, с одной стороны, с дефицитностью бюджетов всех уровней, а с другой — с тем, что приватизация большинства объектов, способных приносить прибыль, уже проведена;

(7)приватизация, хотя и создает выгодные условия для инвесторов, но в то же время лишает муниципалитет, вопервых, самой собственности, а во-вторых, доходов от роста цены собственности (особенно касается земли). Кроме того, муниципалитет утрачивает непосредственный контроль над приватизированными объектами, что может создать дополнительные трудности в такой деятельности, как, например, осуществление генерального плана развития города, зонирование, прокладка коммуникаций и т.д. В этом плане аренда, в том числе долгосрочная, — более оптимальный способ использования муниципальной собственности;

(8)в настоящее время муниципальные предприятия, как правило, не имеют права собственности на объект недвижимости, в котором располагаются, а арендуют его у собственника (муниципалитета). Таким образом, при приватизации происходит разделение между предприятием и занимаемым им объектом: отдельно приватизируется муниципальное предприятие (с предоставлением права долгосрочной аренды объекта, как правило, на пятнадцатилетний срок), а затем осуществляется выкуп объекта недвижимости. Начальная цена приватизации предприятия (и права аренды объекта недвижимости) определяется исходя из структуры баланса предприятия, а окончательная — на аукционе. Стоимость выкупа объекта недвижимости определяется исходя из годовой арендной платы. Поскольку, как правило, муниципальные предприятия обладают значительной кредиторской задолженностью, начальная (и аукционная) цена оказываются достаточно низкими;

(9)существует несколько вариантов приватизации, которые предполагают различную величину и очередность поступления финансовых средств в бюджет. Среди таких вариантов можно выделить: коммерческий конкурс, инвести-

79

ционный конкурс, конкурс с социальными условиями, аукцион, выкуп имущества, сданного в аренду, акционирование.

С учетом вышеизложенных моментов предлагаются рекомендации по определению способа использования объекта муниципальной недвижимости. В процессе выбора способа использования объекта муниципальной недвижимости рекомендуется использование существующих, но ранее не используемых для этих целей показателей. Так, для выяснения того, насколько эффективно эксплуатируется объект, используется сравнение показателей рентабельности активов. Такие показатели характеризуют величину полученного результата по отношению к затратам основных и оборотных средств, вложенных в предприятие. Для определения эффективности перепрофилирования объекта традиционно используется коэффициент эффективности дополнительных капиталовложений. Использование для окончательного выбора того или иного способа использования объекта муниципальной недвижимости метода чистой настоящей стоимости проекта вызвано, с одной стороны, тем, что этот метод в наибольшей степени отражает достижение цели максимизации прибыли. С другой стороны, применение данного метода обусловлено тем, что муниципалитет при каждом способе использования объекта осуществляет одинаковые единовременные вложения (в виде объекта недвижимости). Таким образом, нет необходимости выяснять относительные показатели эффективности применения того или иного способа использования объекта (метод нормы прибыли, срока окупаемости и т.п.) Предлагаемые рекомендации состоят из следующих этапов.

П е р в ы й э т а п: выясняем основные характеристики объекта: назначение, расположение, величину, объем производства, приносимую прибыль.

В т о р о й э т а п: определяем принципиальную возможность приватизации или сдачи в аренду того или иного объекта муниципальной собственности. Если объект первоначально создавался и может эффективно функционировать только как часть муниципальной собственности, он остается в составе муниципальной собственности и управляется либо непосредственно муниципалитетом, либо уполномоченным им органом. К таким объектам можно отнести мосты, путепроводы, улично-дорожную сеть. Остальные объекты в принципе могут быть приватизированы. Если приватизация и аренда возможны, переходим к этапу три.

Т р е т и й э т а п: определяем состояние конкуренции в той сфере деятельности, в которой функционирует объект. Определяя состояние конкуренции в той или иной сфере, необходимо

80